基于使命的必然路径——浅论开放大学系统建设

吴　进



基于使命的必然路径
——浅论开放大学系统建设

吴进

摘要：开放大学的使命在于推进社会教育，服务全民终身学习。达成这一目标需要系统团队的协同。而办学系统建设，是基于原广播电视大学办学系统以及其他教育资源的“重构”过程。其前提是做好总体设计，基础在于打造团队，动力在于成果共享，关键在于角色分配，路径在于分工合作，活力在于不断创新，成效在于实践探索。

关键词：开放大学；社会教育；系统；转型；设计；重构

自2010年国家教育部批准中央和部分省、市广播电视大学开展开放大学建设试点以来，“开放大学”一词被社会各界所广泛关注。至2014年，由各市、县广播电视大学申请，经地方政府同意，报省政府批准，江苏省共成立市、县(区)开放大学73所，到2015年底，已基本完成组建挂牌工作，江苏开放大学办学系统架构基本形成。

系统办学是广播电视大学的基本特征之一，因此由广播电视大学向开放大学转型发展，系统的建设亦成为开放大学顶层设计的首要问题。当前，无论是理论研究还是现实探索层面，与“系统”这一概念相类似又有所区别的另一概念是“体系”，为了避免二者在内涵和外延上的混淆，以及表述的方便，本文对“系统”和“体系”作如下的区分，以江苏开放大学试点实践中系统建设和体系建设的思路来看：所谓系统，是指以江苏开放大学为龙头，汇聚有关行业、企业，高职院校、技师学院、中等职业学校，以及部分市、县开放大学的教育教学资源，以举办学历教育为主体的集群，即“江苏开放大学系统”，基于市场化运作。所谓“体系”，是指以江苏开放大学为龙头，市、县开放大学共同构成的以社会教育为主体任务的集群，即全省开放大学教育体系，带有业务管理性质。两者相依、相容，但不尽相同。本文中是基于以上设定来研究开放大学系统建设问题。

一、系统的基础

随着科学技术的进步、经济社会的发展，在过去的30多年中，江苏开放大学和全国各地广播电视大学一样，办学环境发生了深刻的变化。主要表现在以下几方面：

第一，“人口红利”消失。

由于我国高等教育的迅猛发展，存量学习者已经通过各种途径获得学历或因年龄原因不再有接受学历教育的需求，新增适龄学习者规模呈断涯式下跌之势，学习者人群迅速缩量，教育的卖方市场早已转变为买方市场。由于各类成人教育、网络教育机构迅速涌现，原有普通高校、科研机构可以借用的师资资源也日趋短缺，当年普通高校的知名学者、教授受聘到电大任教的火热场景已然不再。

第二，教育竞争加剧。

随着高等教育资源的丰富和招生规模的扩张，高校之间的竞争乃至于电大系统内部的竞争愈演愈烈，已是尽人皆知的事实。而成人教育、高职教育领域的恶性竞争、不当竞争的案例也时有曝光，教育领域反映出的利益之争丝毫不弱于其他领域。一方面，社会呼唤高质量的教育；另一方面，又存在着“劣币驱逐良币”的现象。无论从哪个角度看，在这场价值观冲突、利益多元的角逐中，广播电视大学都无法胜出。

第三，教育成本激增。

生源市场的激烈竞争，必然导致办学条件和服务水平的竞争，办学成本也就大幅提高。而对于电大而言，一方面和普通高校存在着的差异化财政支持政策，另一方面自身办学底蕴不足，同时在优质资源建设、教学和管理平台建设、外聘教师人力成本等方面的较大投入，使得教育成本不断上升。

第四，文凭效应衰弱。

文凭效应的衰弱是一种进步，是社会价值观的一种重塑。而对电大来说，这种进步的代价是，更多的人不愿仅仅获得一纸文凭，而是企图获取含金量更高或以更便捷的方式获取文凭。近几年来，江苏广播电视大学的在学人数由高峰时的22多万人下降到10万人左右，办学规模呈明显下降趋势。处在高等教育低端的广播电视大学文凭效应衰弱更为明显。

第五，学习诉求提高。

在新技术背景下，由于投入和总体办学实力的不足，远程教育“工业化大生产”的特征与学习者个性化的学习需求之间的矛盾加剧。广播电视大学沿袭已久的学习模式和支持服务模式已经难以适应学习者的需求，偏学科教育而轻职业技能培养的教学内容难以适应产业转型升级对人才的需求。加之教学直接投入所占份额偏小，教学水平和质量亦难有明显的提升。面对众多可以选择的学习方式，学习者“用脚投票”已成为电大教育的一种无奈。

第六，办学模式僵化。

广播电视大学是改革的产物，从注册入学、实行相对完全的学分制，到聘请名师任教、共享优质教育资源，曾经创造了中国高等教育发展史上的一段辉煌。然而受制于僵化的教育管理体制，受制于其与生俱来的非典型的办学理念和模式，电大的人才培养模式改革和管理体制的改革始终停滞不前，陷入了类似当年“国企”的困境。

在这种背景下，广播电视大学办学系统逐步弱化，表现在：

第一，主体地位丧失。

在教育大发展的背景下，地方政府整合教育资源，市、县电大纷纷与地方高校、中等职业学校等教育机构合并办学，一些地方多校合并，一校甚至有七、八块校牌之多。江苏被整合的市县电大超过了80%，更有50%左右的市、县电大被纳入了所在学校的成人教育处或继续教育学院，个别甚至连校名、编制也被取消。

第二，专业设置杂乱。

办学高峰时期，江苏电大系统设置的各类专业达140多个。而自1999年中央广播电视大学实施“人才培养模式改革和开放教育试点”以后，独立设置的省级电大失去了学历教育的办学权限，市、县两级电大在课程设置上也毫无自主权，一些专业在省域范围内的招生规模常常是两位数。招生办学处于“望天收”的被动境地，专业建设无从谈起。

第三，系统维系乏力。

长期以来，无论是全国电大系统还是省级电大系统，在系统维护方面，作为龙头的中央电大和省级电大对于其统领的系统缺乏建设规划，缺乏维护机制。虽然在特定的时期都开展对基层电大的建设评估工作，但由于评估本身的效力弱化和被评估主体的异化，对于广播电视大学自身的建设和发展未能起到应有的作用，系统内部凝聚力、向心力严重不足。

第四，发展定位游离。

在广播电视大学30多年的发展历程中，特别是后20年，各级电大基本上没有列入地方政府事业发展规划，没有常态的制度化的支持保障政策，其办学始终处于游击状态。市、县电大普遍缺乏存在感。其定位是什么？阶段性发展目标是什么？最终将建成什么？一直没有一个坚定不移的目标，大多地方“电大”抱着“东方不亮西方亮”的态度，全方位出击，多形式办学，对于远程教育往往基于“招点学生收点费”“招到什么算什么”的维持状态。

第五，政策支持缺失。

在广播电视大学发展进程中，各级党委和政府都给予高度的重视和支持，这是不争的事实，也形成了电大“政策办学”之历史和惯性。一方面依赖政策办学，另一方面，又缺乏完备的政策保障体系。比如，在财政支持方面，没有确立与规模相对应的编制、拨款机制；实施绩效工资以后，不少地方电大办学规模并未纳入绩效工资体系内进行考核，导致一些基层电大(开放大学)办学规模与职工收入出现了负相关的状况，矛盾频发。

江苏全省原有市、县级电大114所，逐步减少到72所。市、县从单一的电大办学，到以电大为龙头的多种教育形式的多元主体联合办学，再到电大在多校牌运行过程中的逐步边缘化，乃至于少数电大名存实亡，办学系统也在悄然发生着由量到质的改变。曾几何时，电大“红旗到底能打多久”的疑虑引起了电大系统内外的广泛热议，纵然江苏广播电视大学之办学系统完整化水平一直处于全国领先地位，我们却不得不去思考：电大系统还存在吗？这是一个共享系统、还是我们的特有系统？以电大为基础的开放大学系统如何才能真正形成？

二、系统的变革

尊重电大历史，才会“以广播电视大学为基础，整合优质资源，建设开放大学”。但基于办学背景和创建初衷，开放大学和广播电视大学已决然不同。从电大到开放大学，不是简单的翻牌，也不是改良，而是一场深刻的变革。这场变革基于以下几方面：

第一，使命改变。

从以学历教育为主体转向以服务全民终身学习为主旨。国家教育部教职成〔2016〕2号文件“办好开放大学的指导意见”明确指出，开放大学要“坚持面向基层、面向行业、面向社会、面向农村，广泛开展职工教育、社区教育、老年教育、新型农民教育和各类培训”。江苏省人民政府要求江苏开放大学在社会教育领域发挥领军作用，在信息技术与教育教学深度融合方面发挥示范作用，在构建现代职教体系中发挥枢纽作用，在社会建设、推进民生幸福工程方面发挥支持作用。

第二，理念转变。

从高等教育、远程教育理念转向全民终身教育和社会建设理念。开放大学建设试点工作纳入国家教育体制改革试点项目，是一项重大战略举措。作为一所新型大学，开放大学不仅要遵循高等教育的一般规律，更要突破原有理念的束缚，从社会建设的高度，在终身教育的视野下，实践“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念。

第三，功能变化。

国家教育部教职成〔2016〕2号文件明确，开放大学“要依据区域经济社会发展水平、高等教育状况、教育普及程度等因素，学校在构建区域终身教育体系和学习型社会中的功能作用，根据自身办学基础和社会需求，科学编制中长期发展规划。凝练办学宗旨，明确学校发展目标、办学层次、人才培养类型和规格。发挥教育资源整合集成、现代信息技术与教育教学深度融合、人才培养通道转换衔接等方面的优势，开展人才培养模式创新。”江苏省政府对于江苏开放大学也提出了明确的要求，成立了江苏终身教育学分银行并落户于江苏开放大学，旨在构建终身教育立交桥，以建立跨不同教育类型的同一化的教育质量标准体系。

第四，角色转换。

开放大学的角色转换不仅源自功能的变化，同时也源自大学角色的归位。 长期以来，特别是1999年“中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点”项目实施以来，作为独立设置的本科层次的省级电大，其基于《高等教育法》的办学自主权基本缺失。开放大学建设项目的启动，使得试点学校的办学自主权得以回归，令其能更好地履行服务地方的职能，更有利于其形成地方特色，从而实现“大学+系统+平台”的角色定位。

而上述的改变，则必然带来人才培养模式、学习支持服务模式、教学评价模式和管理模式的改变。这种改变，不止于作为系统要素的省、市、县各级开放大学。由于办学、教学业务的相关性，开放大学系统的体制、机制等也必然发生深刻变革。

三、开放大学的系统建设

系统，不是同质元素堆砌的“建筑体”，而是由存在内部关联的各要素构成的有机“生物体”。系统建设的目标不在于其形态的完整，而在于其围绕既定目标的高效运行。而所谓高效，则要求系统的整体效能恒大于各要素的效能之和。

自广播电视大学系统组成以来，无论是政府层面还是学校层面，在系统内涵建设、政策支持方面鲜有自觉而有效的建设举措，从某种意义上说，电大系统已由一个社会系统沦为一个“半自然”系统。所以，与其说是由广播电视大学到开放大学系统的转型变革，不如说是开放大学系统的重构。

从高等教育的发展趋势和供给结构转型的背景看，开放大学面临着重大的机遇和严峻的挑战。一方面，在高等教育普及化的背景下，高等教育资源的相对短缺和结构性矛盾给开放大学的发展带来了无限想象空间，如何研发“另类”的教育产品，更好地服务普及化的需求，是一个重大课题；另一方面，基于自身体制、机制的缺陷，开放大学又可能在高等教育供给结构改革转型的洗牌中出局，从而彻底丧失生存和发展的空间。

开放大学教育供给改革的主要着力点在全民终身教育，在于以恰当的方式和形式为社会提供优质的教育资源、提供学习支持服务平台、提供给社会成员更为便捷的接受高等教育的机会。而所有这些，首要因素取决于我们建立一个怎样的办学系统。在系统的构建和培育过程中，我们应基于如下的认识：

1.系统建设的前提在于总体设计

系统建设需要在厘清其功能定位、形态特征、要素条件的基础上，做出总体设计，才得以实施和实现。对于开放大学系统而言，广播电视大学所提供的充其量只是部分要素的集合，而其建设则需要从开放大学的功能定位出发，选择并优化现有的要素，充实新的要素；从区域性全覆盖的特点出发，确定其结构形态；从各要素的职能和总体目标出发，建立起内部的有机联系，确立市场化的运行机制。系统设计不是一蹴而就的，是一个与时俱进、不断优化完善的过程。系统设计应以“开放、协调、包容、共享”的理念，基于“区域一体化、地方特色化、一校多元化”的总体思路，致力于各类教育的融通发展。

2.系统建设的动力在于成果共享

由于市场和政策环境的变化，广播电视大学系统内部原有的利益分配和资源配置方式已经无法适应新的形势，创新成果共享机制是系统建设的动力所在。成果共享包括拓展共同的发展空间、提升各自的发展能力、促进地方特色的打造、塑造良好的社会形象、共享经济和社会效益等诸方面。其中，如何令地方开放大学摆脱“打工仔”的角色，更好地谋求自身的发展，找到其在地方的存在感，是一个尤其值得重视的问题。

3.系统建设的关键在于角色分配

开放大学系统内各层级有共性的定位，也有各自的特点和不同的发展诉求。省级区域内的开放大学系统建设必须考虑市、县两级开放大学各自的角色定位，赋予不同的职能，着力解决长期存在的办学缺乏主动性、专业设置“小而全”、教学条件重复建设、招生无序竞争、办学同质化的问题。系统建设特别要关注区域经济发展特色鲜明、开放大学建设水平较高的重点市、县校，赋予其更多的职能，争取地方政府合作共建，在服务地方产业转型升级的同时，面向全省开展学习支持服务，着力打造办学特色。处于条块交叉体系中的地方开放大学，往往扮演着多重社会角色，可能是高职院校、中等专业学校，也可能是党校。从实际出发，引导各类教育的融通，实现资源的共享，探索双赢、多赢的办学模式和运行机制，系统建设才能得到社会认可和支持。

4.系统建设的路径在于分工合作

一个系统就是一部机器，其正常的运转赖于各部分的合作，成功的合作基于各部分功能的发挥。在原广播电视大学系统中，同一层次的学校大致扮演着同样的角色，所谓的分工也就是画地为牢、各自为政。于开放大学而言，“分类管理、分工建设”是系统建设的基本原则。以省级开放大学为中心，将市、县开放大学分为三类：核心层——受省校委托，在相关学历教育专业上，承担教学建设任务，并面向全省组织实施教学管理和学习支持服务；中间层——受省校委托，发挥区域学习中心作用，承担学历教育有关专业的具体办学任务；外围层——接受省校的业务指导，在地方发挥社会教育方面的职能。这样的角色分配，有利于地方开放大学明确建设方向和重点领域，打造区域特色；有利于形成良性竞争机制，避免同质化发展和重复建设；有利于形成合理的梯次结构，提升系统建设的整体性和有效性。

5.系统建设的活力在于不断创新

开放大学系统是开放的，其基础源于广播电视大学系统，但不囿于广播电视大学原有系统。从开放大学建设的目标和任务出发，必然需要引入其他教育机构、企业和行业加盟，以更好地发挥“教育资源整合集成、现代信息技术与教育教学深度融合、人才成长通道转换衔接等方面的优势，开展人才培养模式创新”。开放大学系统建设的创新不仅是内部要素的重构，更是功能的完善；不仅是组织形态的完备，更是运行机制的变革；不仅是新型大学系统的建设，更是全民终身学习平台的构建。因此，完善创新机制，激发创新动力，有组织地开展办学、教学领域的创新，探索全新的人才培养模式和社会服务模式，是系统建设的活力所在。

6.系统建设的基础在于打造团队

凡社会系统，其主宰是人。以发展凝聚人心，以利益稳定人心，以情感维系人心，这是系统稳定和健康运行的不二法门。所以，打造一支精干高效的团队是系统建设的基础。要以“五大”发展理念为引领，用社会建设、终身教育、高等教育、职业教育、现代信息技术融通的理念培训开放大学系统的管理干部队伍、技术队伍和教师队伍，全方位提升理论和业务素质；用培训、进修、观摩、考察、交流等方式拓宽教师、干部眼界，增进情感交流，增强大局意识，激发工作活力；以良好的文化氛围、可期的发展空间和基本的条件保障，确保队伍乐教敬业，从而推动系统的建设和发展。

7.系统建设的成效在于实践探索

开放大学建设试点工作已进入第六个年头，但由于试点背景、基础状况、任务不尽相同，各开放大学建设试点单位系统建设的实践探索尚处于起步阶段。“为贯彻落实中长期教育改革发展规划纲要和《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》要求，深入开展开放教育试点工作，加快完善终身教育体系，大力促进学习型社会建设，省政府决定在江苏广播电视大学基础上筹建江苏开放大学，各地在现有广播电视大学基础上分别建立市、县开放大学，形成全省开放大学办学系统”(江苏省人民政府苏政发〔2012〕146号文件)。江苏开放大学已经出台了关于系统建设的一系列意见和具体举措：

组建江苏开放大学职教集团。根据江苏省人民政府2013年〔146〕号文件“关于筹建江苏开放大学的通知”和2015年工作要点中提出的“完善开放大学办学系统、建设江苏开放大学职教集团”的要求，职教集团以共享优质教学资源，实现中职、高职和应用型本科对接为重点，以学分银行运作为手段，以线上与线下学习相结合、学历教育与技能培养相结合、职前与职后教育相结合的开放办学模式和建立同一化的跨教育体系的质量标准为特征，整合区域性职业教育和开放教育资源，充分发挥群体优势和组合效应，创新产学研合作的新模式，建立江苏现代职教体系建设和发展的高位平台，实现“大开放、大职教”的全面融通，为建设江苏现代职教体系提供重要支撑。

实施特色学院建设工程。江苏开放大学出台了《关于开展特色学院建设试点工作的意见》，确定了“依据区域经济社会发展水平、教育发展状况、产业结构与特点、地方开放大学办学能力、政府和社会支持程度，结合江苏开放大学的专业布局，制订特色学院的设置方案”的总体原则。由江苏开放大学、宿迁市人民政府、京东世纪贸易公司三方合作共建的“江苏开放大学京东电商学院”已正式成立，一批特色学院建设单位和培育单位也已基本确定。

开放大学建设作为社会建设、民生幸福工程的重要组成部分，实现由广播电视大学到开放大学的转型变革是一项艰巨的工程。尽管试点学校的背景、目标不尽相同，但仅从“大学”的角度看开放大学的系统建设是远远不够的。一个完备的系统，不仅是开放大学的形态特征，更是实现开放大学办学目标的必备要素；是以广播电视大学为基础建设开放大学的历史要求，更是构建全民终身教育体系、推进民生幸福工程的必由之路。

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责任编辑冯丽樱

收稿日期：2016-05-20

DOI:10.13425/j.cnki.jjou.2016.03.004

作者简介：吴进，江苏开放大学副校长，副研究员，主要从事远程教育、开放大学建设、高等教育管理研究(wujing@jstvu.edu.cn)

基金项目：江苏开放大学“十二五”规划2015年度重点委托课题“开放大学办学体系建设研究”(15SEW-W-001)

On the Inevitable Mission-based Path: The Construction of Open University System

WUJin/Jiangsu Open University

Abstract:The mission of Open University is to promote social education and to serve the lifelong learning of the whole people. To achieve this goal, the collaboration of system team is needed. While the construction of school-running system is a process of reconfiguration based on the original radio and television school system, and other education resources-careful overall design as the premise, team building as the foundation, gain-sharing as the driving force, role assignment as the key, collaboration as the path,, vitality coming from continuous innovation, success coming from the practical exploration.

Key words:system; transformation; design; reconfiguration