中蒙跨境经济合作区建设和对接问题研究

洪冬星

(内蒙古财经大学　工商管理学院，内蒙古　呼和浩特　010070)



中蒙跨境经济合作区建设和对接问题研究

洪冬星

(内蒙古财经大学工商管理学院，内蒙古呼和浩特010070)

[摘要]在中国二连浩特与蒙古国扎门乌德两个边境双子城之间建设跨境经济合作区是中蒙边境经济合作的新兴发展模式，推进了两国跨边境区域经济合作发展的进程。本文在借鉴已有研究成果的基础上，提出中蒙跨境经济合作区建设与对接的战略构想，包括在国家新一轮对外开放战略框架下定位功能，逐步协调、试验探索，立足于两国优势并以蒙古国原产地为特色的外向型制造基地为核心定位,共建综合双方利益诉求的合作内容框架。最后就如何推进这一战略构想的顺利实施提出对策建议。

[关键词]中国—蒙古；跨境；经济合作；对策建议

一、 跨境经济合作 (Cross Border Economic Cooperation)理论与实践发展

跨境经济合作是经济全球化和区域经济一体化进程中出现的两个或两个以上相互毗邻国家或地区整合协调发展的方式之一，是跨边境区域经济合作的新兴发展模式。近年来诸多学者相继对边界的效应进行了深入探讨，提出了边界转化机制，即通过将边界的屏蔽效应转化为中介和集聚效应以此消除边界对经济的阻碍作用并实现双赢，这也是跨境经济合作开展的理论基石，以此为基础建构的跨境经济合作区的内涵是“由毗邻两国或多国政府共同推动，在毗邻国家边境地区的各自划定的区域范围内，以次区域合作为框架设立管理机构与协调机制，建立的具有‘两国一区、境内关外、封闭运作、协调管理’特点，且享有出口保税区、加工区、自由贸易区等特殊优惠政策的综合经济区”。最终使边境两侧合作地区实现政治与经济的长远协调发展。

从跨境区域经济合作的实践来看，国际上不同主权国家和地区如东亚地区的新-柔-寥增长三角经济合作区、欧盟的上莱茵河边境地区的经济合作以及美国和墨西哥边境的12对双子城合作等开展跨境经济合作发展的模式主要有贸易口岸模式、要素- 产业互补模式、一体化综合发展模式(见表1)，这些地区因区位临近，相互之间在资源禀赋、政治经济制度和政策体制等方面存在明显差异的基础上，形成了新型合作关系，有力地推动了跨境区域经济的共同发展与繁荣，被视为跨境经济合作的成功典范。

近年来，作为构建全方位开放型经济新体制的具体举措，中国规划建设了中哈霍尔果斯国际边境合作中心、中马钦州产业园、平潭综合实验区、珠海澳门跨界工业园等一批跨境经济合作区，并且根据各地特点赋予该区域特殊的政策，涉及财政税收、贸易监管、投资审核以及配套产业政策等各个方面，对促进我国区域经济的协调发展、实现东西部开放联动、优化区域发展空间布局具有极为重要的影响。

表1　边境城市跨国整合发展模式

资料来源：宋飚.地缘城市跨国整合发展研究[D].长春：东北师范大学，2005.

二、推动中蒙跨境经济合作的重要意义

自20世纪90年代以来，中蒙两国在边境地区的经济合作不断加强，经济规模不断扩大。如表2所示，2010-2014年中蒙双边进出口贸易总额基本呈现递增趋势，同比增长速度平均为19.53%；而且中国从蒙古国的进口额一直大于对蒙古国的出口额，进口同比增长速度平均为22%。两国经济合作发展也从先前以双边贸易和民间投资为主的阶段，提升到了以能源、资源和高技术合作为主及以政府主导大规模投资合作为主的新阶段。从世界范围看，中国已连续多年成为蒙古第一大贸易伙伴国、第一大投资国和最大援助国之一。截至目前，中国在蒙投资近37亿元，累计提供无偿援助6亿多元人民币。随着中蒙之间政治关系的加强和沿边开放战略稳步提升，两国关系得到又一轮快速发展。2014年9月11日，习近平主席会晤蒙、俄总统时指出，要把丝绸之路经济带同蒙古国草原之路、俄罗斯跨欧亚大铁路进行对接，打造中蒙俄经济走廊，促进三方过境运输合作，建议获得蒙俄两国的积极响应。2015年7月9日,习近平主席在乌法同蒙古国总统额勒贝格道尔吉、俄罗斯总统普京举行中蒙俄元首第二次会晤，批准了《中华人民共和国、俄罗斯联邦、蒙古国发展三方合作中期路线图》。在经贸合作方面，三方确定在对接丝绸之路经济带、欧亚经济联盟建设、“草原之路”倡议基础上，编制《中蒙俄经济走廊合作规划纲要》。这些不仅为中国与蒙古国进一步加强经济合作带来机遇和发展空间，客观上也要求创新跨境经济合作模式。因此，探索在“中国二连浩特—蒙古国扎门乌德”两个边境双子城之间建设跨境经济合作区这一新模式，不仅是巩固和发展中蒙全面战略伙伴关系的重要基石和具体落脚点，还将成为内蒙古融入“一带一路”战略、参与“中蒙俄经济走廊”建设的核心载体和先导项目，对内蒙古自治区进一步扩大向北开放、协助中央重点做好对蒙工作等具有重要的战略价值和现实意义。

表2　2010-2014年中蒙双边贸易状况一览表　(单位：亿美元)

资料来源：内蒙古商务厅网站.

三、中蒙跨境经济合作区建设和发展的战略构想

(一)结合国家新一轮对外开放战略合理确定功能作用

扩大沿边开放是中国梯度开放战略的一个新的步骤，主要着眼于充分利用沿边地区的地缘优势，促进国际国内要素有序自由流动，实现资源的高效配置，推动中国与相邻国经济的深度融合。因此，内蒙古自治区与蒙古国合作建设跨境经济合作区，还应当坚持双向开放、实现内外联动。在中方区域功能的设计上，首要是谋划与蒙方的配套合作，同时也要考虑与经济腹地的联系互动。这方面，可以考虑在中方一侧后方设立配套区，在物流、陆港、加工制造等环节、功能与内地产业集聚区以及港口、海关特殊监管区等实现联动。此外，内蒙古在二连浩特进行的实践也有必要为国家探索与周边国家开展深层次跨境合作的有效模式。二连浩特—扎门乌德跨境经济合作区与国内其他同类项目相比，最大的优势在于外方区域有基础、合作有意愿，运作得当，完全可以成为中国第一个与周边国家成功运作的跨境经济合作区，对全国沿边省区形成示范效应。

(二)逐步进行协调、开展试验探索跨境经济合作区的建设模式

目前两国一区、境内关外、封闭运行的跨境合作区建设模式，在中国与周边国家推进跨境经济合作区的实践中尚无成功案例。中越、中缅之间的多个跨境区目前仍停留在纸面规划或单边审批阶段。而作为目前国内唯一建成的跨境经济合作区——中哈霍尔果斯国际边境合作中心，则由于哈方一侧的进度停滞，无法发挥开展跨境经济合作的核心作用。因此，在中蒙边境二连浩特和扎门乌德之间建设跨境合作区的实践，并没有多少成熟、成功的经验可供借鉴。未来如何在中蒙双方区域之间形成良好的合作互动关系，无法在事先进行规划和计算，只能依靠中方与蒙古国逐步进行协调、开展试验。这方面，还需要中央及内蒙古自治区政府相关部门长期关注，给予指导。此外，中蒙跨境合作区是当下中蒙两国合作的旗舰项目，双方在跨境经济合作模式的商讨还可能受到蒙方权力更替、主管部门工作效率较低等不确定性因素影响。如根据2015年8月11日蒙古总理新闻发言人孟克图日的相关通报，蒙古国工业部8月上旬才将今年以来双方相关会晤、赴霍尔果斯联合调研以及《共同总体建设方案》(中方建议稿)的相关情况向内阁进行了汇报。因此，在这项工作推进过程中，可以说“戒备心态不可避免、利益冲突不可避免、纠纷拖延不可避免”。这就需要中方各级政府对蒙方各种可能的风险因素提早进行识别，做出预案和准备，避免内蒙古自治区的第一个中外合作园区“做成夹生饭”，陷入进退两难的境地。

(三)以蒙古国原产地为特色的外向型制造基地作为跨境经济合作区的核心定位

从经济地理的角度来讲，跨境经济合作区主要是通过结合过境需求，利用产业聚集降低边界对经济活动的阻碍作用，逐渐改变边境地区的发展滞后状态，促进边境两侧从经济上的边缘地区变为核心区。这实质上就是想方设法吸引产业进行反向梯度转移。从这个角度看，由于二连浩特与扎门乌德均属于产业上的落后地区，要想实现跨境经济合作区未来的良好发展，只能凭借周边区域不可替代的优势政策吸引和承接目标产业进行转移。这方面，只有发达经济体给予蒙古商品的一系列特殊关税优惠政策(如欧盟普惠制特殊优惠待遇、日本EPA关税优惠待遇)“可堪大任”。因此，跨境经济合作区的设计定位必须与区域经济地理格局特点相契合，保证双方区域形成紧密配合，共同推动区内产品以“蒙古制造”的标签走向世界市场。打造一个综合两国优势、以蒙古国原产地为特色的外向型制造基地，应当成为跨境经济合作区的核心定位。这是跨境经济合作区运作成功的关键，也是双方合作进行园区规划、设计的一项基本前提。

(四)综合双方利益诉求构建的合作内容体系

推进跨境合作区建设，要在符合新型国际分工模式的内在要求的基础上，找到双方利益的最佳结合点。从国际产业分工的角度讲，中国属于全方位的生产者，产业门类齐全、要素配套充分，而蒙古国则扮演着矿产品、畜产原料等初级产品提供者的角色。近年来，随着世界范围内贸易保护主义回潮，我国的纺织服装、光伏组件等一些出口优势产业不断受到发达国家以各种名义进行反倾销调查、惩罚性关税等限制性措施。受产能过剩、商务成本上升等因素影响的国内部分产业也有向周边国家进行转移的客观要求。与此同时，蒙古国目前也希望通过鼓励本国制造业发展，提升产业层次，构建多元化的经济结构，近期蒙古国政府公布“政府采购国产商品名单”和举办“首届民族品牌产品评选”就充分反映了这方面的意图。因此，在跨境经济合作区的主要合作内容上，不仅要按照市场导向，因地制宜，结合边境地区的要素禀赋和优势发展产业、开展必要的金融合作；更重要的是在国内有外溢需求的产业与蒙古国制造业升级战略之间寻找交集，在迎合蒙方发展需求的基础上推进国际产能合作，调动蒙方主动发展的积极性，使双方土地、劳动力、自然资源、技术和资金等生产要素得到更充分的利用。

四、中蒙跨境经济合作区运行策略研究

(一)与蒙方规划区域的衔接

蒙方规划区域(即扎门乌德自由经济区，Zamyn-Uud Free Economic Zone)启动相对较早，自上世纪末提出概念、2005年正式奠基开工以来，已经历经十余年的建设。目前已基本完成了3平方公里核心区基础设施建设，同时制定了以旅游博彩、金融商贸服务和加工制造为基本业态的产业发展规划。但这些工作都是以扎门乌德自由经济区之前独立发展的定位进行的，与未来跨境经济合作区建设的需要存在诸多脱节之处，还需要与中方区域在位置、设施以及管制规则等多个方面进行衔接、改造。

1.两个区域的“硬件”连接

(1)分步消除双方区域在地理位置上的分隔。扎门乌德自由经济区位于扎门乌德城区西南1.2公里处，这个区域目前已经完成了网围栏、临时卡口等隔离设施建设，形成了封闭管理区域。其南端与两国边境线尚有约1.5至1.9千米的距离，距离二连浩特区约8公里(详见图1)。

图1　跨境经济合作区蒙方区域现状位置示意图(资料来源：http://www. elht.gov.cn.)

在蒙方区域位置不做调整的情况下，即使中方按照紧贴边境线的方案进行建设实施，未来跨境经济合作区双方区域之间也将呈现出一道“鸿沟”。这种情况，不仅与中蒙两国在此建设一个高水平国际跨境合作园区的初衷相背离，也将会对双方区域的充分互动和优势互补带来障碍，削弱跨境经济合作区对人流、物流、资金流、技术流、信息流等各种生产要素的吸引力。协调解决这个问题、使跨境经济合作区真正成为“两国一区”的封闭区域，是目前工作推进当中的一个难点和重点。鉴于扎门乌德自由经济区管理层级较高，其区划调整需要大呼拉尔进行审议，建议可以分两步实施，最终使蒙方区域最终能够南扩至国境线，与我方规划区域形成紧贴之势。

首先，还是要争取协调蒙方同意将扎门乌德自由经济区向南扩至国境线，这是解决这个问题最理想的方案。考虑到蒙方的财政状况，这方面的费用可以由中方承担，其中涉及拆除约5公里、新建4公里左右的网围栏，以及对新扩区域进行规划。这个过程需要先与扎门乌德自由经济区管委会达成一致，由他们协调蒙古国政府向大呼拉尔提出动议。其次，如果这条路径受阻或周期较长，可以采取先设立二或四条封闭式通道(进出分离或人、货进出分离)的方式，先将两个区域联通起来。通道的位置和走向放在两个区域的整体路网规划当中综合考虑确定，以便两个区域最终一体发展时能够顺利对接。

(2)做好合作区内基础设施的互通与共享。作为各自建设、跨境设立的特殊经济合作区，中蒙双方的基础设施联通对跨境经济合作区的成功运作尤为重要。新疆霍尔果斯国际边境合作中心目前运作遇到的主要问题，就是中哈双方区域间的基础设施建设的巨大差距，可以说“既不同步，也没有互相联通和共享”，严重影响园区功能作用的发挥。基于此，做好二连浩特—扎门乌德跨境经济合作区的基础设施规划和发展，以下三个方面非常关键：

第一，确保建设的基本同步。蒙方区域“积十年之功”，目前实质性建设领先于中方，但已完成工程量并不大。中方区域一旦开工，将会在较短的时间内迎头赶上。在接下来的发展当中，双方应充分考虑建设进度之间的协调，保持跨境经济合作区建设的整体性，避免出现霍尔果斯出现的“剃头挑子一头热”、“高楼大厦对活动板房”的现象。因此，今后在跨境合作区建设的任何一个阶段，“双方进度基本一致”都应当成为一个最基本的原则。

第二，要考虑与蒙方共同做好路网和隐蔽设施的联通。重点需要与蒙方统筹协调做好双方区域路网的衔接。目前蒙方区域的建成道路特别是主干道以东西向为主，缺乏未来与中方区域形成对接的南北向干道。还需要未来两国在编制《共同总体建设规划》时予以充分关注，在充分考虑蒙方区域原有交通规划的基础上，将两个区域的路网作为一个整体统一设计。同时，在进行给排水、燃气管网及电网建设时，也需要为必要时与蒙方设施联通在规划和工程措施上留有充分的余地。在地下管网等隐蔽工程的规划设计上，建议在总结内蒙古包头、突泉等试点城镇经验的基础上，在专项资金上对二连浩特予以倾斜，推进在中方区域进行综合管廊建设。

第三，统筹协调电源、热源、水源点的建设与共享。需要综合考虑二连浩特、扎门乌德两座城市目前的发电、供热能力和现有负荷，建议根据跨境经济合作区未来的产业发展需求进行科学的测算，对发电、热源(包括蒸汽)供应设施进行专项规划。此外，由于该区域属于荒漠化草原和半干旱大陆性草原气候，水资源是跨境经济合作区建设所需考虑的重要外部因素。此前，美国国际开发署(USAID)在对蒙方区域所做的评估中就认为，扎门乌德现有水源产量仅能满足扎门乌德城市发展需要，对自由经济区发展支撑保障十分有限。因此，对水资源的和相关引水工程的共享与合作建设，应当成为双方基础设施建设合作领域的一项优先内容，也是未来跨境经济合作区成功运营的一项关键保证。

2.两个区域的“软件”对接

按照亚洲开发银行的定义，跨境经济合作区主要是“通过利用成员国之间生产要素禀赋的不同来促进外向型的贸易和投资”，实质就是使生产要素在这一区域范围内趋向自由化的高效流动，以促进生产效率的相应提高。这需要双方一同构建起一套开放的贸易和投资体制。

(1)法律法规适用性方面。从领土管辖来看，跨境经济合作区并不是一个独立的疆域，中蒙双方任何一方的国内司法机构均无权对整个区域行使完全的管辖权。但随着该区域的运营和发展，经济、民事等领域的纠纷和刑事案件的发生在所难免。这方面，与蒙方协调中，可以按照争端或案件的不同类型适用差异化的解决办法。

第一，对于涉及跨境经济合作区协议的解释与实施的争端，按照国际上双边贸易投资合作通常的做法，可以直接在双方制定的跨境经济合作区相关协定补充文件中订立专门条款，制定由双方合作委员会等专门机构解决。

第二，对于跨境经济合作区内投资商、生产商、贸易商或其他经营者之间产生的经贸纠纷，可以考虑由双方联合设立专门的仲裁庭，赋予其专属的管辖权。在法律适用上，如果在某一情势或事项上没有明确的法律可以遵循，仲裁庭可以依照一般法理原则或公平、诚信等公序良俗裁决。

第三，对于跨境经济区内的刑事案件，可以选择属地管辖与属人管辖相结合的原则进行处理。根据属地原则，中蒙双方各自管辖发生在跨境经济区内属于本国领土部分上发生的刑事案件，即依照各自的国内刑法和刑事诉讼法制定区外检查和审批机关予以办理。同时，以属人原则(不包括第三国和无国籍人)为补充，对于一些仅涉及罚款、赔偿等轻微的治安案件和纠纷由受害人所属国的司法机构依照本国法律行使管辖权。

(2)联检管制和金融合作方面。跨境经济合作区的成功运作，需要在可控的前提下实现双方区域间便捷高效的人员、货物和资金流转。为此，双方应当在统一跨境经济合作区各自区域“一线”(即国境线)和“二线”(即与境内其他区域的分隔线)及区内监管项目的问题上达成一致，共同协调给予双方区域的投资准入、金融、贸易便利和人员进出等支持性政策，避免出现两个区域政策不一致问题，并将其作为实现区域运营的一项先决条件。

联检管制方面，以促进通关和贸易便利化为出发点，双方海关和出入境管理机构应当明确布置到“二线”，主要依照本国相关法律开展对经由本方一侧进出跨境经济合作区货物、人员的控制；双方检验检疫部门可以在“一线”开展部分工作，主要实施“无豁免检疫”(即对废物原料、放射性货物等重点敏感货物开展检验)，确保宽放、快放；在“二线”开展正常的进出口货物检验，进行“兜底”。双方还应当在两个区域之间开展监管合作，实现对出入境、海关、检验检疫等各项活动的协同执法、信息共享、结果互认。

金融合作领域，主要涉及双方对政策需求的统一认识，目标是在区内实现适合实际需要、开放合作的金融管理机制。在运营初期，最重要的是在区内构建银行、保险、担保等组成的健全金融体系，鼓励双方金融机构在对方区域互设分支机构，为投资者及企业提供多层次便利化的投融资服务；其次，要深化双方区域内银行间的结算关系，提升清算层次，以加强区内金融机构之间在贸易融资、货款担保、商业信贷、项目融资等方面的合作。此外，在区内探索建立以人民币为主导的贸易结算机制也应当成为双方在金融领域进行协商合作的重点。

(3)双方区域的协调和管理机制。跨境经济合作区的建设与运营中产生的问题，从处置和协调权属上讲，主要分为需要双方在国家、省部级和所在地方三个层面解决的问题。因此，在双边协调机构的设置上，应当考虑按事权分级设立。这也是我国最成熟的中外合作园区——苏州工业园运营二十余年以来取得的一项基本经验。具体到二连和扎门乌德跨境合作区域的分级设立，表现为：

第一个层面是中蒙两国政府联合协调理事会，可由两国副总理担任主席，双方海关、商务(经济发展)等相关部门为成员，主要就跨境经济合作区建设和发展过程中涉及的国家主权和中央事权的重大事项做出决策；第二个层面是中蒙跨境经济合作工作委员会，由我国商务部副部长、蒙古国经济发展部副部长以及自治区政府副主席任联席主席，主要指导和协调合作区共同总体方案实施有关事宜；第三个层面是中蒙跨境经济合作区常设协调工作组，可以考虑在内蒙古自治区与蒙古国经济发展部常设协商工作组框架下开展，主要由双方地方政府高级代表构成，主要协调推进跨境经济合作区建设的操作和技术性问题。

在区内管理上，考虑到蒙方区域已经存在自由经济管委会和投资委员会，在双方区域封闭运行初期，可由双方区域各自设立本方区域管理委员会，采取合作协商的方式，通过以上三个层级的协商机制共同确定适用于中蒙跨境经济合作区的各项政策、发展方向，各自负责本方区域的建设和管理。待条件成熟后，争取实现双方采取混合委员会的形式，对跨境经济合作区采取共同管理、统一运营。

(二)产业合作和功能协作的对接

与现有的互市贸易区、综合保税区以及边境经济合作区不同，中蒙跨境经济合作区是根据两国拥有的经济腹地、资源禀赋、区位优势、国际贸易规则等有利条件，合作建成横跨两国产业集群。这方面，双方产业合作的核心应当聚焦于适应当地条件且兼顾双方发展需求的加工制造业；而两个区域协作的基本模式则在于形成有效的闭合链条分工，使企业既可充分利用双方区域各类资源，又可满足产品享受普惠制原产地规则所要求的必要条件。

1.产业合作的主要内容

合作区内产业布局，应当以现有海关特殊监管区域的产业体系为框架基础，借鉴自由贸易试验区的可复制经验，主要引导出口加工制造业落地发展，同时以传统保税服务业为支撑，利用跨境优势引入跨境服务业新业态，实现加工制造业和服务业的融合发展。特别是在综合考虑双方需求和目标市场特点的基础上，寻找适宜双边进行合作的主要产业，确定双方应当在跨境经济合作区内重点开展的合作产业。

(1)电子电气制造业。主要包括电视机等家用电器制造、电话机等通信设备制造、电子元件制造、变压器等电气设备制造等具体行业。这些具体行业既在蒙古国享受的在美国普惠制(6000种产品)、欧盟(8600种产品)之列，又具备广阔的市场空间和良好的增长趋势、国际市场(主要是欧盟、美国、俄罗斯)需求量及增长率较高，也是我国产业基础较好、技术装备实力较强的一个领域。同时，其中的大部分也在蒙方之前为扎门乌德自由经济区所做的产业发展规划当中。适宜作为未来跨境经济合作区打开国际市场的一个突破性的“拳头产业”。

(2)皮毛制品加工制造业。主要包括毛皮服装、箱包制造等相关产业。这个产业在享受贸易规则的优惠方面与电子电气产业类似，可以使投资企业在发达经济体市场显著降低关税成本。同时，发展这个产业还可以充分利用蒙古国和内蒙古丰富的畜产品资源。在市场流向上，在兼顾蒙古市场的同时，在俄罗斯以及东北亚地区也具有广阔的受众和巨大的市场潜力。

(3)粮油食品加工业。主要是面向蒙古国油菜籽、亚麻等油料作物以及牛羊肉等进行加工出口的相关产业。这一产业目前在中方一侧已经有了一定基础。目前，二连浩特金古源粮油有限公司目前已经形成了加工蒙古国油菜籽年产食用油7200吨、芥酸100吨、芥饼1100吨的生产能力。苏联解体前，在经互会贸易体制下蒙古的相关产品曾经在东欧和中亚市场广受欢迎。未来，这个产业导入跨境经济合作区，可以使我国相关企业获得一个进入这些市场的“跳板”。此外，还能进一步发挥蒙古国巨大的农业资源潜力，还可以为相关产业从中蒙边境走向世界提供便利。

(4)家具制造业。与粮油食品加工业类似，该产业在这个地区目前具备一定的产业基础，而且从蒙方一侧获得原料较为便利(主要来自俄罗斯西伯利亚地区出口的锯材)。目前我国企业在该品种产品的出口中到国际市场贸易壁垒较多，未来可以考虑吸引国内家具出口企业入驻双方，开展合作生产，合法规避欧美国家贸易救济。

(5)部分现代服务业。跨境经济合作区应当具有贸易洽谈、商贸、会议会展、住宿餐饮、旅游休闲、文化交流等基本的服务功能。这当中，中蒙双方在区内可以就部分现代服务业行业开展合作。比如，可以针对蒙古国的具体需求结合我国的资本、管理优势，在区内开展矿山机械、大型医疗设备等高附加值装备的融资租赁业务。再如，中蒙双方可以将蒙方出产的焦炭、铜矿石等资源类产品为标的，搭建矿业交易平台，打造集探矿融资、矿权交易、矿业机械租赁、矿产品现货交易、国际矿业融资、会议会展等服务项目为一身的矿业交易中心。在此基础上，进一步开放大宗商品贸易衍生品金融服务，进行煤炭等品种的期货保税交割。

2.双方区域协作的基本模式

一是统筹联合开展招商。美国、欧盟是蒙古国普惠制的主要给惠国，而跨境经济合作区能够有效利用普惠制政策，降低加工制造企业国际市场入境关税，是双方区域开展经济合作的重点目标市场。此外，俄罗斯作为中蒙两国共同的重要贸易伙伴，随着次区域合作的进一步深化，贸易金额也将进一步扩大，俄罗斯市场也值得双方合作相关产业密切关注和深度挖掘。中蒙双方区域应当推进和开展统一的联合招商，在适宜发展产业中重点吸引我国东南沿海、韩国、日本等已经在欧盟、美国以及俄罗斯市场拥有固定份额或者优势品牌、渠道的加工制造企业。

二是沿产业链进行分工。按照蒙古国新修订的《自由经济区法》，在蒙方区域内完成40%以上生产附加值的商品，就可认定为在区内生产，获得蒙方原产地认证。以此为出发点，中蒙双方区域在开展联合招商、做好前期产业布局设计的基础上，还要提供便利，鼓励相关加工制造业企业“两头设厂”或沿产业链形成分工合作。可以采取中方区域进行零部件生产、蒙方区域开展装配、检测、包装；蒙方区域进行分拣、初级加工，中方区域进行精深提炼等多种形式开展协作。

三是合作确定合作区原产地认证体系。利用蒙古国享受的美国、欧盟特殊的最惠国待遇，是中蒙双方在跨境经济合作区开展协作最重要的内容和抓手，双方需要充分研究和协商，确定合作区的原产地认证体系。中蒙双方在制定合作区内产业对应普惠制与贸易救济的政策、进行空间布局时应给予充分考虑。比如，针对欧美现行的原产地认证标准有从核心环节生产地认证向企业认证转变的趋势，双方区域可以探索采取允许区内注册企业按年度自由选择注册国籍等方式，加以灵活应对。

四是相互之间投资参股。未来运作条件成熟时，可以考虑参照中国与马来西亚之间“两国双园”的合作模式，由双方区域的运营和投资公司以换股等方式进行相互投资，结成更紧密的利益链条，深入区内的跨境合作，深化共同发展。

(三)配套支撑体系的构建

跨境经济合作区作为“引进来”和“走出去”的一个具体结合点，是一个具有“封闭综合”和“复合开放”双重性的特征统一体。就封闭综合性而言，中蒙双方仅在划定的区域内引入和利用对方优势资源进行互补合作，可以避免大范围实现贸易投资自由化的政治和经济风险；就复合开放而言，双方将在相互开放合作的基础上，共同打造一个面向世界市场的跨境自由贸易园区(FTZ)。

从这个角度出发，合作区内的主要功能应聚焦于布局双方开展跨境合作的核心产业，此外考虑到区内面积有限，其他配套功能应当尽量疏散出去。因此，为了更好地支持跨境经济合作区建设、提升其综合经济实力和产业竞争力，有必要在境内区外设立专门的配套功能区，其应至少具备以下四项支撑配套功能。

1.海关、检疫检验查验和隔离区。配套功能区应当在跨境经济合作区中方区域外围划出专用场地，供在布置 “二线”海关、检验检疫等部门对进出跨境经济合作区的人员、交通工具、集装箱、行李邮包及携带物开展查验工作。一是为等待查验、检疫的交通工具和人员提供临时停放、休息的场所；二是应当在这一区域为大宗商品、集装箱、油料、危险化学品等生产物资建设专门的查验场地和通关通道；三是为进出跨境经济合作区的动植物及其制品提供专门的检疫、隔离和消毒场所；四是着眼于保障区内人员的生活，应当为粮食、蔬菜、日用品等开辟便利性通过的“绿色通道”。

2.仓储和供应链服务。由于跨境经济合作区内面积有限，配套功能区应围绕双方经济合作的主要产业类型，为中蒙双方合作区内企业生产和商贸型企业提供可靠的物料储存、分类、流通加工、包装、按需配送等供应链服务。这方面，可以将二连浩特现有的环宇国际物流园以及在建的欧亚国际物流中心统筹考虑进来，利用已有设施引入敦豪、UPS等专业化的物流和供应链企业，为跨境经济合作区内企业提供高水平的“零库存”服务，为促进区内企业“精益生产、精准制造”的高效运作提供保障。

3.保税加工。配套功能区内还应当申报设立具备保税加工功能的专门区域，用以发展面向跨境经济合作区企业的进口原料处理、制造业务。比如定向发展来料加工，即为跨境经济区内企业进口生产所需但区内不易处理或原始状态关税税率较高的原材料，在配套功能区内进行海关监管下的保税加工，之后以中间体的形式复运出境进入跨境经济合作区供企业生产使用。这方面，可以参照中哈国际边境合作中心的做法，在中方一侧配套园区中嵌套申建一个海关特殊监管区(新疆的做法是申请设立了霍尔果斯综合保税区)，为跨境经济合作区提供必要的保税物流和配套进出口加工方面的支撑服务。

4.陆港及空港专用通道。对于跨境经济合作区而言，仅有二连浩特—乌兰巴托—乌兰乌德—莫斯科国际铁路作为前往欧洲的物流通道是远远不够的。还需要利用中方一侧的既有的交通干线、机场与港口、国际机场等进行联通，形成立体化的对外交流体系。基于此，应当以原有的二连滨海国际陆港(合作港口为天津港)为基础拓展布局陆港项目。将营口港、锦州港等对蒙古国新开放的港口功能也引入配套园区当中，采取“属地报关、港口直放”的方式，搭建跨境经济合作区便捷的出海渠道。此外，还可以考虑建设从配套园区保税区域通往二连浩特国际机场的专用通道，利用前往北京等地的现有航线资源，与首都国际机场及北京天竺综合保税区形成“无缝对接”，畅通面向世界的航空出口。

总之，对于中蒙边境二连浩特—扎门乌德跨境经济合作区建设，中蒙双方区域的建设启动只是第一步，更重要的是谋划好二连浩特—扎门乌德跨境经济合作区作为一个整体在未来的发展。这方面，既需要合理定位、科学设计，也需要求同存异、审慎考虑，充分估计这项工作的长期性和复杂性。只有真正将中蒙双方的需求信息协调统一起来、最大限度发挥跨境经济合作区的特殊优势，才能使这个中蒙合作的新平台产生“1+1>2”的聚变效应。

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[责任编辑：张晓娟]

Research on Construction and Exchange Issues of China

and Mongolia Cross-Border Economic Cooperation Zone

HONG Dong-xing

(School of Business Administration, Inner Mongolia University of Finance and Economics, Hohhot 010070, China)

Abstract:Constructing cross-border economic cooperation zone between Erenhot——Zamyn-Uud Twin City is a innovative economic development mode across the China-Mongolia border, Which promotes greatly the process of both countries’ regional economic cooperation development. Based on the related international research, this paper presented strategic planning of construction and exchange issues of China and Mongolia Cross-Border Economic Cooperation Zone, which includes re-orientating the function of cooperation zone, constructing and exchanging by coordinating gradually and experimental exploration, strengthening the core position of export-oriented manufacturing base and co-constructing the cooperation framework reflecting for requirements of both parties. Finally the paper put forward several suggestions for strategic implementation.

Key words:China-Mongolia; cross-border; economic cooperation; suggestions

[中图分类号]F061.5

[文献标识码]A

[文章编号]2095-5863(2015)06-0038-08

[作者简介]洪冬星(1973-)，女，内蒙古呼和浩特人，内蒙古财经大学工商管理学院教授，博士，从事区域经济与政策研究.

[基金项目]国家社会科学基金项目(15XMZ082)；内蒙古自然科学基金项目(2014MS0713)

[收稿日期]2015-11-03