公立职业院校内部治理结构优化研究——以江苏省Y市为例

公立职业院校内部治理结构优化研究
——以江苏省Y市为例

于锦绣

摘要：分析Y市职业院校内部治理结构存在的问题，初步提出公立职业学校治理结构改革的可能路径及设想，为完善、优化Y市职业院校内部治理结构提供建设性建议。

关键词：职业院校；内部治理；优化研究

基金项目：扬州市2015年度市级社科重点课题立项项目“Y市公立职业学校治理结构优化策略研究”；江苏省教育厅第四批江苏教育改革和发展战略性与政策性研究课题

作者简介：于锦绣，女，江苏联合职业技术学院扬州商务分院讲师，硕士，主要研究方向为工商管理。

中图分类号：G717文献标识码：A

2014年6月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(国发[2014]19号)提出，职业学校要依法制定体现职业教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。2015年2月，教育部长袁贵仁在全国教育工作会议上的讲话提出，要“调整教育结构，提高教育质量，为经济转型升级提供强有力的人才和智力支撑，现代化的教育，应当有合理的结构。适应经济社会发展的需要，必须加大教育结构调整的力度”。

治理结构是现代学校制度的核心和基石，良好的治理结构是推动学校生存与发展的重要力量。笔者结合从事职业教育的管理实践，深入了解Y市立职业院校内部治理结构现状，积极把握其存在的问题，初步提出职业学校治理结构改革的可能路径及设想，为完善、优化Y市职业学校内部治理结构提供建设性建议。

一、Y市公立职业院校治理结构的现状

此次共调查江苏省Y市5所公立职业院校(见表1)，访谈3名教育局工作人员、53名校领导和56名教师等共计112人，选择若干重要领域，设计30个问题(单选题)与抽样访谈，在充分考虑信度和效度的基础上自编问卷。共发放问卷125份，回收有效问卷112份。抽样调查和了解该市的职业院校的内部治理结构现状(见表2)，包括决策、执行和监督三者的权力关系等方面。

表1　江苏省Y市5所公立职业院校样本概况

表2　内部治理结构抽样调查

注:1=很协调1=很小1=很小1=有,效果非常明显1=不参与2=比较协调2=较小2=较小2=有,取得较大成效2=参与度小3=不太协调3=一般3=一般3=有,有一点效果3=参与度一般4=不协调4=比较大4=比较大4=有,无效果4=参与度高5=很不协调5=非常大5=非常大5=没有章程5=参与度很高

(一)Y市公立职业院校机构设置和职能定位

5所公立职业院校一般实行校、院(系)两级管理体制，院(系)则以专业或相关专业为单位组建教研室，从事教学和研究活动等业务活动。校一级则设立若干行政部门，校一级行政职能由多名副校长协助校长执行外，各种具体的管理工作主要由若干行政管理部门来实施；校长及其所领导的校长办公会是的最高执行机关，全面负责学校的教学、科学研究和其他行政管理工作。各院系分别设立院长(系主任)、书记，全面负责各院系的教学和行政等工作。在这种体制下，学校一级是学校决策中心，对学校进行宏观调控、管理和协调；各个院系则是在学校的领导下，集教学、科研、行政和学生工作等为一体的管理执行机构和基层学术管理机构。

5所职业院校大多是由各类中专校、业余校合并而来，原有中职学校内设机构一应俱全，合并后的职业院校秉着机构精简、职责明确的原则重新调整设置内设机构，分为若干个职能部门，党务和行政工作交织在一起，界限模糊不清。设置有党政办、教务处、科研处、评建办、组织人事处、宣传部、财务处、后勤资产处、学生工作处、保卫处、团委、招生就业处、纪检监察处、工会等部门。有的职业院校为了给中层干部保留行政级别保留经济待遇，新设置一些无关紧要的部门或细化工作职责来增设部门作干部安置所用,导致行政机构的极度膨胀，形成了教学人员与行政人员比例的严重失调。内设机构管理队伍呈现严格的科层管理结构，使得公立职业院校对级别和权力的追逐胜过科研探索，层级观念根深蒂固。

(二)学术权力与行政权利的关系

学术权力与行政权力是公立职业院校的两种基本权力。[1]实现公立职业院校学术权力与行政权力相分离并且协调一致，是构建现代职业院校制度的基本要求。根据调查问卷统计表所示，对于职业院校学术权力与行政权力的关系，44.6%的教师认为，公立职业院校学术权力与行政权力的关系比较协调；回答“不太协调”、“不协调”和“很不协调”的比例共计达到52.7%；只有极少数人认为，“很协调”，比例为2.7%。总体来说，该市公立职业院校学术权力与行政权力的关系不甚协调，不容乐观。

(三)学术委员会现状

院校由教师为主体组成学术委员会。学术委员会是学校最高的学术审议和评价机构，是发扬学术民主，开展学术交流，不断提高人才培养质量、科学研究水平和服务社会的机构。学术委员会发挥作用现状，是判断职业院校内部管理民主化程度的重要依据。根据调查问卷统计表所示，42.8%的教师认为，学术委员会作用一般；18.8%的教师认为，作用比较大；7.1%的教师认为，作用很小；25%的教师认为，作用较小。即认为作用“比较大”、“非常大”的比例只有二成多，而回答“一般”、“很小”和“较小”的比例共计达到67.9%，可见，职业院校学术委员会未能发挥应有的作用。

(四)教职工代表大会现状

教职工代表大会是落实工会法、教育法、教师法赋予教职工参与学校民主管理和民主监督权利的基本形式。教职工代表大会发挥作用现状，是判断职业院校内部管理民主化程度的重要依据。根据调查问卷统计表所示，46.4%的教师认为，教职工代表大会作用一般；25%的教师认为教职工代表大会作用比较大；11.6%的教师认为，教职工代表大会作用很小；10.7%的教师认为，教职工代表大会作用较小。即认为教职工代表大会的作用“比较大”、“非常大”的比例只有三成多，而回答“一般”、“很小”和“较小”的比例共计达到68.7%，可见，职业院校教职工代表大会未能发挥应有的作用。

(五)制定、实施章程的现状

院校章程上承国家法律法规，下启内部各项规章制度，包括决策机构的议事规则等内容。根据调查问卷统计表所示，对于高职院校制定、实施章程的现状，48.1%的教师认为，实施院校章程有一点效果、无效果；7.2%的教师认为，没有制定高职院校章程，更谈不上效果；16%的教师认为，已经制定高职院校章程，但完全没有按照制度办事。约计七成的人们认为，高职院校已经制定章程，但只有约计两成的人认为，在实施章程方面取得了较大成效。因此，当前高职院校制定、实施章程总体情况不容乐观，流于形式。

(六)行业企业参与办学的现状

高职院校是一个利益相关者共同治理的社会组织，行业、企业作为高职院校合作者，它是高职院校中非常重要的利益相关者，应该参与高职院校的治理。根据调查问卷统计如表所示，49.1%的教师认为，教行业企业参与办学度一般；4.5%的教师认为，参与办学度很大；19.6%的教师认为，参与办学度很小。即认为行业企业参与办学度“比较大”、“非常大”的比例只有三成多，而回答“一般”、“很小”和“不参与”的比例共计达到71.4%，可见，职业院校行业企业参与办学度不高。

二、Y市公立职业院校治理结构存在问题及原因

(一)内部行政权彰显致使学术权相对弱化

行政化是公立职业院校的传统，从校级领导到学校内部行政机构的领导，设置相应级别的行政领导职务。[2]而行政权力与学术权力这一对相对独立而又相互依存的权力矛盾凸显，行政管理人员比例过高，造成人、财、物等资源浪费。官本位影响着学术的发展，学术权力从属于行政权力，甚至以行政权力代替学术权力，学校内部对各项重大事项包括学术事务的决定权均集中于少数行政领导，严重挫伤了以教师为主体的院系的工作积极性，教师的创造性和主动性无法激发出来。教授是学校教学、科研的骨干和主体，但教授群体并未在学校管理中成为决策的主体，很少有机会参与高层管理活动，并且影响权重很小，对学术事务也没有太多的发言权，普通教师参与高校决策的机会更少。这种忽视教师主体的权力不利于职业院校按照教育规律办学。

(二)监督权缺失导致代表机构无法作为

公立职业院校的教代会一定程度上保障了教职工参与民主管理和监督，维护了教职工合法权益。但是，教代会的作用非常有限，有时仅限于形式上地通过一些文件而已。教职工代表大会代表中一线教师身份所占比重不到半数，院(系)领导往往都是职称比较高的专业教师，容易当选为代表，他们既是教师又是管理者，而在教代会代表的身份认定时，一般都把这部分人认定为教师，这是变相地改变了以教师为主体的教职工代表大会这一规定。因为他们是管理者，是学校的中层干部，所以更多会顺校级领导的意见，这样便把校级领导班子的意见合法化地转变为了教代会的意见。而教职工自己真正的意见便无法表达或者因比例限制不能上升为教代会的意见，民主监督也就成了形式。

(三)治理只注重内部，与行业企业联系不紧密

职业院校是一个利益相关者共同治理的社会组织，行业、企业是职业院校中非常重要的利益相关者，应该参与职业院校的治理。[3]然而，在现实办学实践中，行业企业参与职业院校治理的并未落到实处，行业企业参与职业院校办学主要限于为职业生提供实习实训岗位，为专业设置、课程教学改革提供咨询，而没有能够作为院校治理结构中的核心利益相关者，真正有效地参与到职业院校决策、管理以及课程教学改革之中，行业企业在职业院校治理结构中依然没有话语权。职业院校内部的部门设置基本上沿袭政府部门以及其他本科高校内部的部门设置模式，很少体现校企合作办学、产教结合的职业教育特性，行业企业参与院校治理缺乏强有力的组织保证。

三、完善Y市公立职业院校内部治理结构的对策

(一)正确处理行政权力与学术权力的关系

在职业院校内部，行政权力和学术权力都有其存在的合理性，不可互相取代。行政权力的有效必须建立在学术权力有效的基础上，行政权力是为了更好地保障学术权力的发挥。当前正确处理行政权力与学术权力的关系，必须要尊重学术规律，尊重和重视学术权力，赋予学术群体参与学校管理与决策的权力。[4]学术委员会应当真正成为职业院校学术事务的最高决策机构，在教学评价、专业建设、职称评定、考核评奖、课程设置、师资培养、教师聘任等方面有关的学术事务由学术委员会进行决策管理。

提倡尊重学术权力并不意味着要削弱行政管理，因为行政权力的合理使用是保障职业院校运行效率和秩序的必要条件。行政部门的人员要把为师生服务作为首要职责，强化服务。行政事务与学术事务有时难以分割，行政人员和学者也存有共同利益，当学者进入管理层后，能提高学校对学术事务的决策能力，有利于在学校管理部门和学术领域间架起沟通桥梁。应寻求职业院校内部学术权与行政权的互补、协调与平衡，使院校内部管理遵循知识和学术发展的内在规律。

(二)加强民主监督权的建设

设立职业院校监事会，由全体监事组成的对院校的业务活动进行监督和检查的常设机构。监事会的地位应该与董事会的地位并列，达到分权制衡的目的。监事会成员主要由政府代表、董事会代表、教职工代表和学生代表担任。政府代表由政府指派，董事会代表由董事会选任，教职工代表和学生代表分别由教职工代表大会和学生代表大会选任。

监事会应当具有以下职权：(1)对学校的财务运行和预算执行情况进行监督；(2)对董事、校长执行职务时违反法律、法规或者学校的章程的行为进行监督：当董事和校长及其相关负责人的行为损害高校利益时，要求相关人予以纠正；(3)监事会监事有权列席董事会，有权提议召开临时董事会；(4)学校章程规定的其他职权。

(三)加强职业院校与市场和社会的联系

1.发挥市场优化资源配置机制。(1)按照市场化运作方式，实行公共教育财政体制的多元化，国办、民营、股份制等多种形式共同参与市场竞争，促进教育资源优化配置；(2)扩大教育供给，赋予教育消费者更大的自主选择权，面对职业教育大众化和生源规模日益下降的形势，促使学校教育为消费者提供最好的服务。

2.建立健全行业企业有效参与治理的机制。行业企业参与程度是衡量职业院校治理结构完善与否的最重要指标。建立健全行业企业参与院校治理机制，关键就是要保证行业企业能有平台并能制度化地参与高职院校行政决策、行政管理、学术事务、质量监控等一系列实质性活动。为此，国家要加快修订《职业教育法》，以立法形式明确行业企业有效参与职业院校治理，奠定行业企业有效参与高职院校治理的法制保障。要按照“资源共享、优势互补、协同发展、合作多赢”的原则，在“政府推动、社会驱动、校企互动”的基础上，构建学校和行业企业的战略合作伙伴关系，建设校企合作管理平台，在专业设置、人才培养模式创新、课程设置等方面应坚持校企共同开放，主动协作、谋求更好地发展。

3.建立健全社会参与评价机制。职业院校作为组织化的社会单位，是典型的多种利益相关者共同作用的组织。必须建立并逐步健全社会参与机制，集成社会团体、用人单位、家长、媒体等各类社会群体和其他社会组织的优势力量，化多元利益需求为一致的发展共识。

要注重社会评价机制的建立，建立健全社会中介组织，对于职业院校的评价应由除政府和院校本身以外的第三方机构的专业评估机构来评价。2012年初，在国家教育部的倡导下，国家示范性职业院校开始发布《人才培养质量报告》，一些学校引用了企业的数据、社会媒体的评价，用就业率统计、满意度调查等方式评估人才培养质量。加快这些具有专业评价水平的社会组织的兴起和发展，建立健全社会评价机制，有利于完善了职业院校的治理。

参考文献：

[1]刘爱生.美国大学共同治理的思想内涵[J].比较教育研究，2012(1)：8-12.

[2]曹雪明．关于高等职业院校治理结构的思考[J].职业技术教育，2012(16)：88-90.

[3]雷世平.我国高职院校治理结构存在的问题及其优化研究[J].职教通讯，2013(10)：33-37.

[4]董仁忠．高职院校治理结构研究[J]．教育发展研究，2011(7)：36-39.

[责任编辑秦涛]