加拿大财政社会保障制度状况及启示

2015-12-27张浩

新疆农垦经济 2015年6期

张浩

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉 430072）

一、加拿大社会保障制度及其结构

加拿大是一个发达的市场经济国家，有着十分完善的社会保障体系，为其全体公民，特别是社会弱势群体，建立了一个可靠的社会安全网，以化解公民所遭遇的各种经济和社会风险。长期以来，加拿大一直实行高福利政策，社会福利支出是联邦政府支出计划中最大的一部分。按照艾斯平·安德森将福利资本主义分为自由主义、保守主义和社会民主主义三种体制，加拿大属于自由主义福利体制的主要代表［1］。这种福利体制的国家强调的是以资产调查为依据来补助、有限支付转移或社会保险为主的社会政策。

社会保障是政府职能的重要部分，因此，一般由政府对社会保障制度承担资金责任。通常把社会保障支出占国内生产总值（GDP）的比重及财政社会保障支出占财政支出的比重作为衡量社会保障支出水平的主要指标［2］。加拿大社会保障支出作为财政支出的重要组成部分，在国家财政预算中列支，属于社会保障预算模式中的政府公共预算模式［3］。从表1 中可以看到，近些年加拿大政府社会保障支出及其占GDP 比重和占财政总支出比重的一些情况。社会保障支出总额每年仍在随着经济发展而不断增加，但其占GDP 的比重比较稳定，维持在18%左右；占财政总支出的比重也基本稳定，接近一半，说明加拿大联邦政府对社会保障的重视程度和投入力度很大，加拿大的社会保障水平很高。

加拿大的社会保障制度经历了萌芽、发展确立和改革调整等时期。虽然从时间上来看，其建立要晚于德、英等国，但其发展速度很快，制度比较完善，在世界上享有很高的声誉［4］。现代加拿大社会保障制度主要分为三个计划：收入分配计划、医疗保健计划和社会服务计划。加拿大采取政府直接管理方式，设立专门的管理机构，集中管理社会保障事务。

（一）收入分配计划

表1 2009－2013年加拿大社会保障支出及其占GDP 和财政总支出情况单位：百万加元，%

收入分配计划又可以按筹资来源分为缴费形成的社会保险和税收形成的收入转移支付。前者即依法强制雇主和雇员缴纳社会保险费，以社会保险基金的形式支付保险待遇，包括加拿大和魁北克年金计划、就业保险、工伤保险（雇主单方面缴费）等。后者即由税收形成基金，用于支付收入补偿项目，如老年保障金、老年福利津贴、社会救济和儿童税收福利等。下面介绍三种最主要的险种。

1.养老保险。加拿大养老保险分为三个层次：第一层次为老年收入保障计划，其资金来源于国家税收，主要有三项支出：一是老年保障金，二是收入保障补贴，三是配偶或鳏寡补助金；第二层次是缴费性的公共养老金计划（加拿大和魁北克养老金计划），这项保障费用来自于雇主和雇员的交费；第三层次为私人养老金，其常见形式是企业年金计划或补充养老保险计划，通常以团体养老金的形式出现，另外一种形式就是没有企业年金计划的人要么参加国家为他们提供的类似年金的储蓄计划，要么自己投保，即建立一个个人养老金计划［5］。通过十分复杂的养老保险内容体系设计，政府希望使所有的加拿大老人都能获得收入的保障。

2.就业保险。就业保险制度是为失业的加拿大雇员提供帮助的社会保险制度，是联邦政府实施的保障计划。根据现行加拿大政府的就业保险法令规定：享受失业保险的失业者必须是在过去52 周内连续8 周缴纳工薪税，并在过去两年内曾经缴纳过工薪税达30 周的非自愿失业者，其费用支出是由雇主、雇员和联邦政府共同承担，联邦政府以其他财政收入补充失业保险的资金不足。在加拿大，用于失业保险的经费统称为失业保险救济金。失业津贴水平相当于工资收入的55%－60%。

3.工伤保险。工伤保险是为遭遇工伤和职业病伤害的雇员提供帮助的社会保险制度。由省一级立法和管理，覆盖率各省和地区从60%－90%不等。资金来源于雇主依法缴纳的保险费，津贴享受的条件为发生了“由于工作而导致的伤害或疾病”，津贴水平视受伤程度轻重为工资收入的75%－90%。

（二）医疗保健计划

医疗保健计划在加拿大社会保障体系中享有特殊的地位，全民医疗得到了普遍认可。加拿大宪法明确规定了联邦政府和省、特区政府之间的医疗保健计划角色和责任，医疗保险的资金来自联邦、省和特区的税收。加拿大的医疗保险制度以公费医疗为主，即由政府出资，政府管理，私营医院或医生提供医疗服务。这种制度的特点是，在全国10 个省和3 个地区实行一整套相互联系的医疗保险计划。它使所有的加拿大居民都可以享受全面的公费医疗，包括医院和私人医生为患者提供的住院（住院保险）和门诊医疗（医疗保健）服务。

（三）社会服务计划

社会服务计划又称公共救助计划，是加拿大最早的社会保障形式之一，它是由政府负责筹资和管理，资金来源于政府的税收，通过收入转移的方式，对低收入家庭和个人进行补贴，使他们的生活能维持最低生活水平。以家庭调查为基础的社会救助计划也是自由主义福利体制国家的一个悠久传统。加拿大秉承地方自治传统，其公共救助计划由各省负责，但是大部分社会救助支出的费用都是由联邦政府所承担的，通过财政转移支付的方式分配到各省和地区，如加拿大救助计划（CAP）。公共救助水平并不固定，它通常是由一个家庭生活必需品和必要服务的价格计算出来的结果［6］。

此外，加拿大还有很多私人保险计划，如雇主办的企业年金计划和个人投资的商业保险计划等。政府对此给予鼓励和支持，主要是税收优惠和减免。综上所述，加拿大社会保障制度具有结构合理、运行规范、需求满足程度充分的特点，因而对经济发展、社会和谐起到了促进作用，在世界上为加拿大赢得了和平安宁的美誉［7］。

二、加拿大社会保障财政体制

加拿大是一个实行三权分立政治制度的联邦制国家，其行政管理体制分为联邦、省和地方三级。联邦政府是加拿大的中央政府；省级政府包括10 个省政府和3 个地区政府；地方级政府可分为市政、学区和其他各种董事会、代理商及委员会等类型。加拿大宪法只规定联邦和省政府是两个独立的行政环节和主体，因此上述3 个地区与各省不同，它们没有独立的地位，要接受联邦政府的制约；而地方级政府则只是省级政府的派出机构，它们只能享有省政府所赋予的一些权力，在很大程度上要受到省政府的直接管辖。

与行政体制相对应，加拿大财政体系由联邦、省和地方级（主要是市）三级组成，实行分税制财政管理体制与部门预算制度。由于地方级政府在法律上只是省级的组成部分，因此地方级财政的相应税收权与支出权都是省级政府让渡的结果，总体规模普遍偏小。

（一）加拿大各级政府社会保障事权分配

加拿大政府间社会保障转移支付制度得以顺利实施的基础条件是各级政府间社会保障权责的明确和合理划分［8］。

加拿大宪法明确规定了联邦政府和省政府各自的责任和立法权。联邦政府与省政府在宪法权利上的划分，使它们在社会保障计划的责任上有明确的分工。具体来说，除了财政上自成体系的魁北克省外，在大多数社会保障项目中，联邦政府的角色是立法、监督和资金支持，如老年保障法、家庭津贴法、失业／就业保险法和加拿大卫生法等。社会保障计划的具体执行和管理一般都是各省自己负责，由各省自行制定法规。联邦政府虽不直接经办，但对于联邦立法的社保计划承担部分资金的责任，通过财政转移支付制度来保证各省实行全国标准大体一致的福利政策。下表2 中概括了加拿大政府间的社会保障权责划分情况。

表2 加拿大政府间的社会保障权责划分情况一览表

由下表3 可知，2009－2013年，加拿大三级政府各自的社会保障项目支出数额的增长速度和其占总支出比例基本维持稳定。具体来说，联邦政府的社会保障支出占社会保障总支出的比例大致为38%左右；省级政府的社会保障出资比重维持在58%上下，占一半以上的比例；地方政府社会保障支出所占比例比较小，约占4%。由此可见，省级政府承担了社会保障的绝大部分筹资责任。这对于各省的财政能力是个考验，由于各省的经济水平差异很大，要想达到社会保障的公平性，每个居民获得平等的公共服务，联邦政府对各省的转移支付就显得尤为必要。表4 中显示了2011－2012 财政年度，联邦政府对社会保障相关项目的支出情况。在财政总支出271400 百万加元中，与社会保障的相关项目的支出多达159700百万加元，占到59%，超过了一半的比重；其中社会保障相关项目中占最大比例的是老年收入保障项目和健康转移支付项目，分别占社会保障总支出的比例为23%、17%。可以看到联邦政府在养老、失业以及社会救助计划的转移支付等项目中负主要责任，支出比重较大。

表3 2009－2013年加拿大各级政府社会保障支出情况单位：百万加元，%

表4 2011－2012 财政年度加拿大联邦政府社会保障相关项目支出①其中，老年收入保障支出包括老年保障金、收入保障补贴和配偶或鳏寡补助金三项，与就业保险、儿童税收福利等项目构成收入分配计划支出的主体；健康转移支付主要用于医疗保健计划；社会转移支付主要用于高等教育事业、社会救助和社会服务，包括早期儿童发展等项目；各级政府的其他转移支付主要是包括对北方三个地区的地区财政补贴和致力于缩小地区财力差异的均等化转移；其他一般转移支付则主要是联邦拨款，捐款和补贴，针对第一民族和原住民、农民和其他粮食生产者的援助、基础设施建设等方面。单位：百万加元，%

由于三级政府几乎没有重叠的职责，也就没有重叠的机构，这不仅避免了政府冗员、互相推诿的失职行为，也减少了政府的财政支出，提高了社会福利制度的效率，同时为民众的参与和监督提供了公开化的信息与明确的监督对象，极大地促进了社会福利制度的发展。

（二）加拿大各级政府社会保障财权分配

加拿大是以直接税为主的国家，实行联邦、省和地方三级征税制度。联邦政府的税收体系主要由个人所得税、公司所得税、销售税、关税、能源税等构成［9］。联邦政府财政收入的65%及省和地方政府财政收入的50%来源于个人所得税、公司所得税和一般销售税这三项税收。如表5 所示，在2011－2012 财政年度，加拿大联邦政府收入来源主要是个人所得税48.6%、公司所得税12.9%、消费税11.6%，三种税占总收入的73.1%。基于上述事权和财权管理体制，加拿大联邦政府集中了较大部分比例的财政收入，拥有较强的财政能力，而各省和地方政府财政能力相对较弱，存在明显的财政缺口。

表5 2011－2012 财政年度加拿大联邦收入来源

加拿大联邦政府、省和地方政府在社会保障筹资上也实行责任分担。表6 是2009－2013年度加拿大各级政府的社会保障制度缴费收入。可以看到各级政府的收入呈现稳定小幅增长状态，联邦政府和省及地方政府收入所占份额波动并不明显，联邦政府所占比例在62%上下，省及地方政府所占比例在38%上下，但相对来说，联邦政府所占比例呈现持续小幅上升，省及地方政府所占比例则持续小幅下滑，但绝对份额还是联邦政府远远大于省及地方政府收入。这说明就社会保障收入来说，联邦政府的社会保障财政能力是明显大于省及地方政府的。

表6 2009－2013年加拿大各级政府社会保障制度缴费收入分配情况单位：百万加元，%

（三）加拿大财政社会保障转移支付制度

基于上述的事权和财权管理体制，加拿大联邦政府集中了较大部分比例的财政收入，拥有较强的财政能力，而各省和地方政府财政能力相对较弱，存在明显的财政缺口。加拿大实行的是分权化的财政社会保障职责划分和支出安排，省级政府承担了绝大部分社会保障责任，社会保障事权和财权的失衡就要求联邦政府必须对省级政居民提供均等的公共服务。均等化项目EP 是联邦为解决省际财政能力不均衡、缩小各省财政能力差距而设计的无条件转移支付项目［12］。TFF和EP 旨在降低各省和地区之间财政差异，而CAP 和CHST 则是旨在直接解决平等获得核心公共服务（保健、教育、社会救助和社会服务）的问题。由此可见，与社会保障制度直接密切相关的是CAP 和CHST 项目。表7 显示了2009－2013年度各项转移支付计划的数额，可以看到其中CHST 项目的支出比重最大且较稳定，基本维持在70%上下。

1996年，加拿大健康和社会转移支付（CHST）取代了之前的加拿大社会救助计划府进行转移支付。在原有的各省和地区财政能力差异的基础上，有针对性地进行转移支付来缩小社会保障水平的地区差异，从而保证各地公共服务提供能力的均等化。

表7 加拿大政府2009－2013年主要转移支付数额单位：百万加元，%

加拿大的财政平衡机制主要是纵向转移支付体系，通过自上而下的纵向资金分配方式实现地区间财力缺口的弥补，进而促进各地基本公共服务提供的均等化。加拿大联邦政府对省政府的转移支付主要包括三大项目：地区财政性补贴（Territorial Formula Financing，TFF）、均等化转移支付（The Equalization Program，EP）、加拿大救助计划（Canadian Assistance Program，CAP）以及后来的加拿大健康与社会转移支付计划（Canadian Health And Social Transfer，CHST）［10］。其中，TFF、EP 属于一般性转移支付，CHST 属于专项转移支付。TFF 项目是联邦政府对北方三个地区提供的无条件转移支付［11］。北方地区气候寒冷，经济总量较小，提供公共服务成本偏高，因而联邦政府为这三个地区政府提供资金，使其有能力为北方（CAP）和均等化项目转移支付（EP）。CHST 属于专项转移支付，联邦政府根据相关法案对资金使用的方向、用途作了限制性规定。其主要由加拿大健康转移支付（CHT）和加拿大社会服务转移支付（CST）两大项目构成。CHST 以人均标准计算，所有省级政府都可获得一定数额的CHST 转移支付。其中CHT 转移支付主要是用在健康卫生医疗方面，为了确保加拿大居民公平享有健康卫生服务。CST 则主要是用来资助高等教育事业、社会救助和社会服务，包括早期儿童发展等项目。其转移方式有两种：一是税收转移，即联邦政府将联邦个人所得税收入的13.5%和企业所得税收入的1%让渡给省级政府，专项用于健康和社会项目支出。另一种转移方式是现金转移支付，即由联邦政府直接拨付，总量标准由联邦政府制定。现金转移是为了补足省级政府在得到税收转移后仍存在的资金缺口［13］。表7 给出了2009－2013财政年度CHT 和CST 两种转移的数额。在实行CHST 计划后，各省和地区的公共服务水平均等化程度有了显著提高，原本经济发展和财政能力差别很大的地区之间，人均所获得的社会公共服务却十分平衡。说明CHST 不仅缓解了各级政府之间的纵向收支矛盾，保证了省级政府能够提供全国统一标准的健康、教育、社会救助等公共服务的能力，而且，按人均分配具有很大程度的平衡性。对于整个社会保障制度的稳定发展具有重要意义。

三、加拿大地区间财政社会保障支出的公平性分析

加拿大各省和地区的经济发展水平差异很大，各政府相应拥有的财政能力也各不相同。虽然各省人口规模差异很大，社会保障支出的数额迥异，但是各省和地区间的财政社会保障支出数额与人口数量呈现出显著的正向关系：人口稀少地区，社会保障支出也少；人口越多，社会保障支出也越多。下面运用基尼系数来说明加拿大地区间财政社会保障支出的公平性。

基尼系数计算公式为：

其中，Wi代表每组收入占总收入比重（各省和地区社会保障支出占总支出比重），Pi为人口比重（各省和地区人口占全国总人口比重）。根据2005－2012年加拿大各省和地区的社会保障支出数据及人口数据②加拿大财政部网站，统计局网站，OECD 数据库。，计算可得加拿大地区间财政社会保障支出的基尼系数。如表8 所示：

表8 2005－2012年加拿大财政社会保障支出的基尼系数

根据国际一般标准，基尼系数在0.2 以下为收入分配绝对平均；0.2－0.3 为收入分配比较平均；0.3－0.4 为收入差距较大；0.4－0.5 为收入差距很大；0.5 以上则为收入差距悬殊。由表8 数据可知，2005－2012年加拿大地区间财政社会保障支出的基尼系数明显稳定地维持在0.2 以下，由此可见加拿大地区间的财政社会保障支出公平性是极高的。这与加拿大的中央社会保障转移支付与对社会保障的重视性分不开的。

同时由上文表3 中2009－2013年加拿大各级政府社会保障支出情况可以看出，加拿大形成了制度化、稳定化的政府间社会保障支出分担机制。2009－2013年间，联邦政府和各州、地方政府间的社会保障支出责任分担比例基本保持稳定。省级政府在社会保障支出中承担了主要责任，社会保障支出稳中有升，一直维持在60%左右。联邦政府在社会保障支出中稳中有降，但一直维持在40%左右，这从整体上保证了各州公共服务和福利的均等化，也有利于联邦政府的宏观调控。这对于稳定和缩小加拿大地区间财政社会保障支出的差距，提高地区间的公平性是十分重要的。

四、加拿大财政社会保障制度对我国的启示

加拿大联邦政府对各省和地区的转移支付对支持各地政府解决财政收支矛盾，实现纵向和横向财政平衡，为公民提供平均的社会公共服务，特别是在医疗、教育、社会救助等方面起到了积极有效的作用。学习和借鉴加拿大政府间转移支付制度的先进性，对于提高我国政府间财政社会保障支出合理性十分重要。

（一）明确划分中央和地方政府社会保障财政责任，遵循财权与事权相统一的原则

明确划分各级政府之间的社会保障财权和事权是社会保障体系高效稳健运行的基础。在现有的中国社会保障制度中，中央与地方政府的社会保障责任关系并不清晰。对于中央和地方政府在社会保障资金上的责任各自应负担多少等问题缺乏制度性的规定。这导致目前中央政府的责任越来越大，而地方政府的责任则几乎处于缺位状态。中央财政在社会保障方面的投入虽越来越大，但与越来越大的社会保障实际需求相比仍然很低，与欧洲福利国家相比更是差距甚远。2012年财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为39%左右，中国只有10%左右。因此，地方政府必须且应该承担社会保障财政支出的部分责任。在中央与地方分税制的条件下，按照财权与事权相统一的原则来确定二者在社会保障中的财政责任，准确定位各级政府的资金责任，不失为一种科学合理的划分方法［14］。另外，社会保障具有动态性、时代性、适应性特征，不同系统、不同项目、不同阶段各级政府的责任是不同的，政府社会保障责任的划分也要不断调整和变化。

（二）构建合理的均等化转移支付与专项转移支付模式来实现区域财力均等化

如前所述，加拿大的一般性转移支付主要由均等化项目和地区财政补贴支持，联合采用税收转移和现金转移相结合方式的专项转移支付（CHST 项目），具有良好的均等化效果，加拿大政府间财政社会保障支出具有极高的公平性。目前中国的转移支付主要由税收返还、一般性转移支付和专项转移支付组成。其中占据最大份额的税收返还的数额是按基数法确定的，按照这个返还标准，东部发达地区得到了较多的税收返还，中西部不发达地区则返还较少，从而造成了地区间财力差距的扩大，不具备横向平衡效应，是逆向均等化的。专项转移支付欠规范，往往发达地区获得的专项拨款多于欠发达地区，而且可能被各级政府层层截留、挪用，因而均等化效果也不明显。只有按照因素法计算的一般性转移支付才是具有均等化效果的，但其在中国转移支付中所占的比重偏低，无法有效发挥横向均等化效果。因而加大一般性转移支付规模和比例，逐步降低直至取消税收返还，合理调节专项转移支付的规模和援助方向，二者合理搭配，才能保证财政社会保障支出的合理性和公平性，最大限度地实现区域基本公共服务均等化。

（三）提高中央转移支付总额的同时，规范中央的社会救助专项转移支付方式

加拿大通过专项转移支付（CAP 和CHST 项目）很好地解决了各省和地区之间社会保障财政能力不平衡的问题。在地方自有财力不足的情况下，必须要保证中央的社会救助专项转移支付，保证地方有提供社会救助的基本财力。这需要在提高中央转移支出比重的同时还要规范转移支付的方式。我国分税制改革以来，中央财政收入大幅上升，理应在社会救助方面负责的中央政府应该加大对社会救助支出的总额和比重，但为了避免地方政府对中央转移支付产生依赖思想，对地方的转移支付方案要引入激励机制。要制定明确客观的标准，规定转移支付的条件、规模、方式。可根据各地人均财政收入、低保补差水平、低保人口比重等指标制订标准的社会救助转移支付公式［15］。在考虑本国国情的基础上，还可以借鉴澳大利亚等国转移支付的经验，除了直接针对省级财政的转移支付外，还可直接面向市县政府提供转移支付，减少转移支付的中间环节，提高效率［16］。最优的财政支出结构是因国而异的，所以结合本国的社会环境来研讨自己的最优财政支出结构是最基本的［17］。

总之，加拿大围绕区域财力和公共服务均等化目标，构建了包括一般性转移支付（均等化项目、地区财政补贴项目）和专项转移支付（健康和社会转移支付）等在内的政府间转移支付制度体系，以此作为其政府财政平衡机制。加拿大选择的是仅以纵向转移支付制度体系来平衡区域财力和公共服务。这种简化高效的、以均等化转移支付为主体的纵向转移支付制度平衡框架、以及专项转移支付主要用于健康和社会转移支付的经验都值得我国高度重视和学习借鉴。

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