中介超市：行政审批改革的模式创新

张志刚郝慧慧（大连理工大学，辽宁大连116024）



中介超市：行政审批改革的模式创新

张志刚郝慧慧
（大连理工大学，辽宁大连116024）

摘要：近年来我国行政审批制度弊端凸显，中央和地方政府均加大了行政审批改革力度。中介超市作为行政审批改革的一种模式创新，在打破垄断、提高审批效率的同时，存在相当大的问题和漏洞。运用结构功能主义理论，通过分析中介超市的运行现状，建立中介超市“AGIL”分析模型，阐释中介超市存在的动力基础、体制价值、技术条件以及存在问题，并针对问题提出对策建议，以期为提高我国行政审批效率，促进行政审批制度改革提供参考。

关键词：行政审批；中介超市；结构功能主义

一、行政审批中介超市的由来和运行现状

伴随着社会主义市场经济体制的逐渐完善和发展，现有行政审批制度的缺陷逐渐凸显，传统行政审批模式很难适应改革与发展的需要。经过一系列改革，我国行政审批制度得到一定程度改善。但是，行政审批中介服务机构作为行政审批改革的“肠梗阻”和提高审批效率的“死角”，审批程序复杂、过程冗长、成本过高的现状依旧存在。近年来浙江省少数县市创新性地设立行政审批中介超市，把中介机构集中到行政服务中心，成立统一的“办事大厅”，建立“中介超市”，引起社会各界广泛关注和热议。

截至2014年6月，行政审批中介超市运行良好。全国共有17家中介超市，分布于浙江、广东、山东等六省①数据来源于互联网，搜索统计得出。。由图1、图2可见中介超市的发展和地域分布特点。

中介超市的行政审批效率有大幅度提高，审批时间缩短、审批费用降低。表1是在浙江省绍兴市柯桥区中介超市中两项审批项目的时间对比。

图1　中介超市发展数量

图2　中介超市地域分布

同时，中介超市的建立促进了行政审批项目的全面清理和改革发展，例如浙江省政府对三级审批服务事项的全面清理，与绍兴市柯桥区的行政审批改革和中介超市建立同步进行。对比数据如表2所示。

表1　柯桥区中介超市审批效率与费用对比

表2　浙江省行政审批事项清理改革数据

中介超市的入驻方式及具体审批流程见图3。

图3　中介超市入驻及审批流程

然而，中介超市作为当下行政审批改革的新尝试，仍存在诸多不足和缺陷。本文从中介超市的功能结构研究入手，运用帕森斯的功能结构主义理论，研究中介超市创新的结构功能，发现问题并提出建议，为转变政府职能，进一步深化和改革行政审批制度提供参考[1]。

二、行政审批中介超市的改革意蕴和管理价值分析

（一）中介超市的“AGIL”模型分析

运用帕森斯的结构功能主义理论分析中介超市，可以将其视为一个有机系统。这个系统由四个功能子体支撑，即获取资源以发展自身的能力（A）、构建并达到目标的能力（G）、整合资源从而获取最大效益的能力（I）、协调系统内部一致从而维持模式的能力（L）。图4是中介超市“AGIL”模型对应图。

不同的社会组织为满足不同社会需求而存在，组织之间的功能互补是社会稳定的重要条件。行政审批中介超市的结构决定了其功能。根据中介超市的结构功能，可以认为其实质是市场代理政府实行的行政审批服务，属于特殊的代理机制。个体和个体选择与环境之间的相互作用，使“代理”处于一种可以处理行动者之间和行动者与不断变换的环境之间关系的有利地位[2]。即政府把一部分或大部分行政审批项目委托给中介机构进行代理服务，中介机构不再是垄断无序、盲目管理的状态，而是交由市场管理，即行政审批中介服务机构市场化。市场化管理与优胜劣汰的进出模式，使得中介机构规范化，不仅便利行政相对人，而且节省政府管理成本，优化资源配置。中介服务机构实现从“背靠背”分散办公到“超市式”集中服务。地方政府为中介机构搭设平台，引导其在企业项目审批中比服务、比时间、比价格，从而实现适应、目标实现、整合、潜护四个功能，改善服务水平。

图4　中介超市创新的“AGIL”分析模型

（二）中介超市的动力基础、体制价值和技术条件

1.中介超市的动力基础

（1）行政审批中介服务的缺陷促生了中介超市。中介服务机构与政府不分家。由政府转制而来的协会，大部分带有浓厚的行政色彩，缺少为企业服务的精神，中介机构也往往有浓厚的官方色彩，挂靠在行政机关下面，垄断相关业务，维护固有权力和利益[3]。同时，原有中介审批涉及面广、行业纷杂、法规滞后并存在监管空白，办事效率低下、收费标准不统一、服务质量水平不高等问题时常出现。

（2）政府自身制度创新是中介超市存在的内在动力。第一，随着市场的基础性作用愈加显著，市场主体对政府的行为提出多样化和具体化要求，市场主体的主张更富有本位意识，强调政府的行为效率与配合意识，行政审批制度的改革是政府改革的重中之重。第二，政府自身管理制度的创新是中介超市产生的内在推动力量。从有限政府理论视角分析，政府自身能力、资源等方面的有限性，导致政府的行为方式无法满足所有行政相对人的需求，中介超市是政府在行政合法范围内，完善市场经济体制、促进经济增长和社会稳定、重新塑造及定位政府形象和职能的重要体现，是政府自身转型的需要。

2.行政审批中介超市的体制价值

（1）打破垄断，促进中介服务市场化运作。中介机构本身的服务特点即行业混乱无序、法规滞后且不完善、服务范围涉及面广以及监督管理失于漏洞，使得中介服务机构在相当长的一段时间内处于垄断地位。中介超市的出现，使得一批有实力的中介服务机构能够更好地为社会公众服务，使社会公众享受到收费低、信誉好、水平高的服务，充分发挥了市场的基础性作用。

（2）提高审批效率，给予企业和社会公众充分的自主选择权，体现公平、公正。中介机构的名称、服务内容、承诺期限、收费标准等“明码标价”，行政相对人可根据自身需要自主选择中介机构服务。中介超市中统一服务时间、费用和行为规范，有利于打造高效便民的中介市场和行政审批服务，建立健全备案、考核和清退淘汰机制，有利于营造公开、公平、公正的市场竞争环境[4]。

（3）治理中介服务乱象，重塑政府形象。当下行政审批改革的关注点在于，中介超市改变了此前行政审批中介机构管理收费混乱的现状，重视政府让位后中介评审机构管理混乱的问题，谨防前置评审环节越改越多。中介超市是政府打造的公共服务平台，进驻中介超市意味着提高中介机构的公信度，同时有利于改善政府形象，增强社会公众的满意度。

（4）改善政府与公民之间的关系。中介超市一方面能够得到政府部门的认可，代理本应由公务员完成的各种审批前置条件的准备工作，另一方面也能够得到行政相对人的委托，在时间和空间上为行政相对人降低办事成本、交易成本以及机会成本，属于多赢的帕累托改进的优化选择。从整个社会来看，也会带来资源配置优化、社会福利增加、制度成本降低、社会运行效率提高的边际改善结果。

3.行政审批中介超市的技术条件

信息技术的发展给政府管理带来压力的同时，也提供了新的机会，即政府信息化。政府信息化是建立中介超市的技术支持，可有效整合中介超市的自然资源和社会资源。

中介超市的运作建立在电子政务的基础上，中介机构的入驻、管理、选择和监督等环节应得到信息化技术的全面支持。第一，电子政务为中介超市在经济上降低管理成本，在组织结构上精简机构，在管理上提高行政审批效率。政府组织模式的网络化，打破部门限制、地域限制和层级限制，促进结构与功能的整合，推动政府的行政审批程序更加简明、公开、畅通[5]。第二，网络办公的突破，使得地方政府行政信息传递更为迅捷，行政相对人对于行政信息的掌握更为全面深入，信息的反馈更为便利，为中介超市的信息积聚与集中创造条件，使中介超市成为集中处理行政审批事务的重要平台。

三、行政审批中介超市的现存问题及成因

中介超市作为新生事物尚不完善，主要表现在以下方面：

第一，适应功能尚未完善，政府角色定位不明确。“中介超市”在本质上是政府与市场职能的交替，在某些公共服务领域内政府逐渐淡出，实现市场化，这就为滋生腐败、暗箱操作、缺乏有效监督而“乱作为”等提供了条件，成为新的隐患，与政府提供“一站式”服务的理念背道而驰，尤其在市场经济条件下，界定范围的不明确致使中介组织在行使公权方面替代或超越政府，导致政府核心权力的丧失，将不利于政府和社会的长期发展。

第二，目标实现功能不统一，中介超市各个结构主体目标尚未统一。政府在建立中介超市初期的本意在于审批放权，节约行政成本，因而在管理方面重视不足；各中介机构是为了“招揽”更多的业务，实现高收益；办理业务的企业和个人，是为了高效办理业务。在这样的利益矛盾下，如何更好地统一目标，成为中介超市发展的重要问题。

第三，整合功能的缺失，部分中介超市的中介机构资质、技术水平有限。中介超市行业市场不健全，在以经济利益为根本驱动力的市场主体下，往往会忽视执业规则，忽视服务质量。例如不按规定收费，同行间竞相压价、诋毁他人等。中介超市中作为第三方从事公共服务的中介组织，自律意识淡薄加上政府监管缺失，给不规范执业带来可乘之机，加之黑市代理影响代理行业的信誉和形象，也给政府部门管理和监督带来困难。

第四，维护功能有待提高，缺乏统一的绩效评估体系。中介超市的发展离不开科学完善的管理系统，绩效管理在整个管理系统中至关重要。然而，在如今的中介超市中，除了有关中介机构入驻和业务办理的规定，尚无完善的绩效评估标准，更没有统一的绩效体系。此外，还存在管理制度不健全、办理时间缺少刚性约束、有效监督机制不健全等潜在问题。

四、行政审批中介超市的引导和规范

第一，确定政府在中介超市结构中的地位、角色，由“管理者”向“监督者”的角色转变，加强适应功能。政府一直是公共服务领域的传统主体，但是在中介超市中，政府扮演的是委托人角色，代理人是中介机构经营者，委托人在管理上要做好责任分工，权责明确，工作重心应该转移到监督、监管中介超市中代理人的审批时限、费用、态度、绩效等方面。

第二，确定统一目标，寻找政府、代理人和社会公众三方利益共同点。通过法律层面划分中介超市与相关政府行政部门的权责关系，促进行业自律管理机制的形成，确保中介超市独立、客观、公正执业。加紧制定行政审批标准化、体系化相关法律政策，以法律和制度形式固化行政审批流程，促进行政审批从“人治”走向“法治”[6]。对行政审批申请、受理、审核、决定、变更、撤回、撤销、注销、监督等各个环节明确标准化、体系化的操作规范，尤其是中介超市的标准化规范。

第三，加大整合力度，维护中介超市运行机制。首先，引入竞争机制淘汰不良中介，在审批范围上严格界定，以防止政府核心权力丧失和钻空子现象的出现。其次，加强中介超市与电子政务的结合，整合现有的网上受理平台，建立网上政务大厅，与中介超市有机结合，实现功能互补。将各类行政审批项目整合在同一平台下，相对人登录同一平台，使用同一账号即可办理全部相应的项目，使信息结构由纵横结构向交互化、扁平化、网络化方向发展。

第四，确定统一的绩效指标体系，以民为本，深化潜护功能。构建新型组织结构，使中介超市能够提供便捷服务，灵活回应顾客需求，具有动态适应性。把企业或个人视为消费者，树立市场服务理念，提供一站式服务。完善管理和监督制度，防止乱收费和不正当竞争。

参考文献:

［1］章文光.深化我国行政审批制度改革的思路[J].学术界, 2004, 109(6).

［2］Natalini A, Stolfi F. Mechanisms and Public Administration Reform: Italian Cases of Better Regulation and Digitalization[J]. Public Administration, 2012, 90(2).

［3］董建新,刘勉.发展非技术类中介组织——提高行政审批效率的新视角[J].中国城市经济, 2010(6).

［4］绍兴网.审批事项少了,办事效率高了[EB/OL]. [2013-11-18]. http://www.shaoxing.com.cn/news/content/2013-11/18/content_ 2293494.htm?jdfwkey=drdqe1.

［5］徐晖.政府、公民与公共治理视角下的政务超市探析——兼以武汉市江汉区政务超市为个案[D].武汉:华中师范大学, 2006.

［6］曾志柏,吕达.我国行政审批制度的现状及发展走势分析[J].行政与法, 2004(10).

作者简介：张志刚（1957-），男，大连理工大学文法学院教授，研究方向为公共管理、行政文化。

基金项目：国家社会科学基金资助项目“事业单位分类改革推进中的文化协同效应研究”（13BGL129）

收稿日期：2015-02-04

文章编号：1672-3805(2015)02-0019-05

文献标识码：A

中图分类号：D630