航道管理行政审批行为的实施及其责任机制

邱房贵　刘临雄　肖义

【摘 要】 基于航道管理行政审批的审批内容，依据在航道及航道保护范围内取土、采挖矿石、取砂、淘金行为，对专设航标的设置、移动和拆除，对建设和设置临河、临海建筑物或设施等的不同行政审批事项，采取不同的审批程序。分析航道管理行政审批行为的责任主体、责任承担的内容及责任承担的法律后果，提出相应行为的责任承担机制，以此规范航道管理行政审批行为的实施。

【关键词】 航道管理；行政审批；责任机制

1987年8月，国务院发布了《中华人民共和国航道管理条例》，这是我国关于航道行政管理的具体行为标准，其宗旨是加强航道管理，改善通航条件，保证航道畅通和航行安全，充分发挥水上交通在国民经济和国防建设中的作用。2008年国务院对其进行了修订，明确该条例的适用范围是中华人民共和国沿海和内河的航道、航道设施以及与通航有关的设施。此外，国务院于2009年又出台了《关于修改〈中华人民共和国航道管理条例实施细则〉的决定》，各地方根据自身的情况分别制定了适用于本地方航道管理的行为规范。

1 航道管理行政审批的内容

1.1 航道管理行政审批行为的含义

航道管理行政审批行为主要是指航道管理部门针对外部管理对象的申请事项进行审查，决定是否同意其具有从事某种特定行为的资格或权利的行为。

通常来看，航道管理行政审批具有以下特征：

（1）实施行政审批行为的主体是有权力的行政机关，或者法律法规授权的组织、规章委托的组织。对于航道管理的行政机构设置，我国分为两种不同的类型：设置专门的航道管理机构，如交通运输部设置的长江航道局、各地方人民政府直接设立的港航局、地方各级交通主管部门的航道管理局等；设置职权合一的机构，该机构隶属于地方各级交通主管部门，集航道、航检、港口、地方海事等职能于一身，如河南、辽宁等地设置的职能合一的航道管理机构。

（2）航道管理行政审批是为实现行政管理目的而服务的。水运在交通运输中占有重要地位，对航道的管理和养护建设等实行行政审批，一方面是为了保障航道畅通，为船舶的通行提供足够的通航水深、宽度，另一方面是为了保护管理相对人的合法权益。

（3）行政审批是一项行政权力，更是一种职责和义务。对于违法或者错误的行政审批行为，以自己名义行使审批权的审批机关需要承担相应的法律责任，而受委托组织实施行政审批行为的，由发出委托的行政主管部门承担责任。

1.2 航道管理行政审批的事项

根据航道管理的内容，需要行政审批的事项可分为以下三方面：

（1）在航道及航道保护范围内取土、采挖砂石、淘金等行为的审批。许可申请人从事该类行为需综合审查以下条件：首先，该行为对航道正常维护和航道的航行安全不造成影响；其次，不能危及航道整治建筑物、过河建筑物的安全；再次，要求符合航道的有关技术规范；最后，要提供通航水域进行水下水上施工作业的位置简图、作业方式等资料。

（2）对专设航标的设置、移动和拆除的审批，对确需在通航河流上设置专用标志，撤除、移动专用航标和对其进行其他状况改变的，并且满足《内河助航标志》《内河助航标志的主要外形尺寸》等规定的，可以许可其改变。

（3）对建设和设置临河、临海建筑物和设施的审批。这项审批应满足：首先，确需建设与通航相关的临河、跨河、过河、拦河构筑物和其他工程设施；其次，应符合航道的规划；再次，应具有保障航道正常通行和航道及其设施安全的措施；最后，应具有清除施工遗留物的方案和相应措施。

2 航道管理行政审批程序

2.1 在航道及航道保护范围内取土、采挖砂石、淘金等行为的审批

在航道保护范围内开采河砂、砂石、砂金等行为由地方航道局审批，地方航道局行政审批窗口接受单位或个人提出的书面申请资料后送审查审批科室办理，审查审批科室提出审批意见后送行政审批窗口，由行政审批窗口将审批文件发送给申请单位或个人。需要报送省航道局的，由建设单位和个人将申请材料交由省航道局行政审批窗口，由审批窗口交审查审批科室对申请材料进行有关技术要求的审查，审查审批科室提出审批意见后送行政审批窗口，由行政审批窗口将审批文件发送给申请单位或个人，同时将审批意见抄送地区航道局。

2.2 对专设航标的设置、移动和拆除的审批

根据《中华人民共和国航道管理条例》第二十一条和《中华人民共和国航标管理条例》第六条的规定，对符合通航有关技术要求的专设航标，由地方航道局行政审批窗口将申请人材料报送审查审批科室办理，审查审批科室对申请人提交的材料进行审查，在通过对现场勘验之后，就是否符合专设航标的设置、移动、拆除的要求，作出是否同意的决定，最后审查审批科室将决定送行政审批窗口，由行政审批窗口将文件发送给申请单位或个人。

2.3 对建设和设置临河、临海建筑物或设施的审批

根据航道不同的等级，审批程序有所不同，以广东省航道局《审批操作规程及审批流程图》文件为例：（1）在Ⅰ～Ⅵ级航道上修建跨河、过河、临河建筑及在Ⅰ～Ⅶ级航道上修建拦河建筑物的，先由地区航道局提出初步审核意见后再送省航道局审批；（2）在Ⅶ级以下航道上修建跨河、过河、临河建筑物及Ⅷ级以下航道上修建拦河建筑物的，由地区航道局审批。

3 航道管理行政审批行为的责任机制

行政机关违法或错误实施了行政行为必须承担相应的法律责任，这是我国行政法中依法行政的基本要求，行政审批行为作为行政机关的基本行为也不例外。在探究航道管理行政审批行为的法律责任时，首先应明确责任承担的主体。

3.1 责任承担的主体

根据权责一致的原则，行政审批的主体即为责任承担的主体。经过多年的发展，我国交通管理部门已经形成一个行政机关和事业单位共存的、复杂的、多层次的管理体系。以航道管理部门为例，通常都是由航道管理机构的事业单位承担航道行政执法的职责。航道管理机构实际上处于以准行政主体的法律地位和身份，行使航道规划、建设、养护等管理职能。除了山西、青海、宁夏等部分航道严重不发达的地区由后来统一成立的地方海事局等机构代行航道管理执法职责外，其他各地均是根据行政区划由专门成立的航道管理机构负责管理。

地方航道管理机构行使航道管理行政审批职权，是受地方交通行政主管部门的委托而实施的行为。在航道管理机构内部，根据地区的不同设立不同的职位。一般来看，行使行政审批职能的是审查审批科室，由审查审批科室针对申请人的申请进行实质和形式的审查。在行政行为出现违法或错误现象时，我国实行的是“首长负责制”和“首问责任制”。在审批出现问题时，航道管理机构的主要负责人应对本部门的行政审批行为负全面领导责任，分管负责人对具体审批行为负直接领导责任，航道管理机构窗口在岗的被询问工作人员负直接责任。这种责任分层级具体到个人的制度，能够保障在审批行为出现问题时，有责任主体承担相应责任，从而规范行政审批行为。

3.2 责任承担的内容

航道管理涉及的行政审批事项，一般是根据申请人是否具备许可条件，因此，在行政机关实施审批许可事项时，其行为责任主要分为以下两种。

（1）撤销责任。所谓撤销的责任是指行政机关有义务撤销在审批中出现的违法许可，恢复到许可以前的状态，主要针对行政机关违法审批、发放、变更许可行为。当行政机关对不符合法定条件的申请人给予许可后，申请人取得了不应当取得的许可，可能会造成社会公共利益和他人合法权益的损害和威胁，如果不及时纠正，必定会违背许可的目的；因此，行政机关一旦发现行政审批行为违法，为保障公共利益，应当撤销该项违法许可。当行政机关因违法变更一项合法的许可而导致他人利益遭受损失时，行政机关也有义务及时纠正该违法许可行为。水运安全关系着我国交通运输的命脉，行政机关在作出航道管理行政审批时，若出现违法、违规现象，不仅会对申请相对人造成损失，严重时甚至会对社会公共利益造成巨大威胁。无论是程序违法还是实体违法，也无论是相对人违法还是行政机关违法导致的结果，许可机关都必须撤销该项违法许可。撤销的途径可以通过行政机关自行撤销，也可以通过行政复议及行政诉讼途径予以撤销。撤销的具体方式可以是：撤销许可证照，撤销违法的变更、废止、核准、备案、登记等行为，确认某项许可行为无效或者违法，收回已经发放的许可文件等。

（2）补救责任（也可以理解为补偿受害者责任）。该项责任受行政法上的信赖利益保护原则支配，如果行政机关违法实施审批程序，导致许可申请人或者利害关系第三人的合法利益遭受损害的，行政机关根据信赖利益保护的原则决定是否撤销该行为；如果撤销，必须对当事人由于信赖该行为的合法存在而产生的损失加以补偿。在通常情况下，承担违法许可行为损害责任的主体应当为实施行政审批许可行为人。航道管理部门实施的违法或者错误的审批行为，导致行政相对人利益遭受不当损失的，应当由航道管理行政主管部门给予补偿。行政机关承担补偿责任的标准则应根据违法的种类和过错的程度以及相对人是否存在故意等具体情形予以判断。

3.3 责任承担的法律后果

撤销与补救违法或错误的行政审批行为，其实质是行政机关在实施行政审批行为后其行为责任不同阶段的表现形式。对于应撤销的行政审批行为，行政机关应当在作出撤销该审批行为决定后及时告知原申请相对人，并说明相关理由。航道管理行政审批行为如果是由地方航道管理机构作出的，撤销行为一般由其主管行政机关实施，此时航道管理机构应当及时将主管行政机关的撤销决定告知相应许可事项的原申请单位或个人；如果行政审批行为是由航道管理行政机关作出的，撤销行为一般由其上一级行政主管部门作出，此时航道管理行政机关应当及时将上一级主管行政部门的撤销决定告知相应许可事项的原申请单位或个人。若原申请相对人对行政机关撤销该行政审批行为不服的，可以依法采取救济措施。

对于应实施补救措施的行政审批行为，行政机关撤销或者不撤销违法的行政审批许可行为，都有可能造成相关人的财产损失。对于这类损失，行政机关应当按照信赖利益保护原则决定是否给予补偿；但原申请相对人采用欺骗、瞒报、虚报信息等不法手段获取审批许可的，其所获许可事项的损失，行政机关则不予补偿。应按照何种标准给予补偿，则取决于损害的程度和法定的标准。按照我国台湾地区“行政程序法”的规定，行政主体在撤销给付裁决以外的其他授益行政行为时，所应给予的补偿，是用于填补当事人因信任该行政行为的存在，而发生的财产上的不利损失。对当事人的补偿，不得超过行政行为存续所能有的利益。因此，行政主体只补偿当事人所谓的“消极利益”或“信赖利益”，至于“积极利益”或“履行利益”，则构成补偿的最高限额。例如，航道管理部门根据某建筑公司的申请发放了采砂许可证，后因该证的许可行为违法而予以撤销，根据信赖保护原则，对于许可证所有人应该给予一定的补偿。