中国政府及部门间联合发文的初步分析

杨杰++杨龙

摘要：政府部门联合发文的出现适应了社会分工产生的部门间协作的需要，处理的事务涉及地域范围广、涵盖机构多、对象群体广泛。作为一种部门间协调的方式，联合发文建立在已有政府部门基础上，在各部门职责范围内配合完成某项工作。运用内容分析法收集1987年至2004年的200篇联合发文名称、发文年份、发文部门、发文层级、发文内容、发文对象等信息，在此基础上总结联合发文的形式和内容特征，对我国政府及部门间联合发文现象进行初步分析。

关键词：联合发文；内容分析法；政府职能；部门职责

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）05-0066-08

社会分工的出现是管理效率提高的起点。政府部门的划分正是为了应对政府规模扩大、管理范围拓展的需要，为提高政府效率而进行的。部门划分后每个政府部门负责不同的行政事务，以处理专门性的工作。与此同时，政府工作中还有需要多个政府部门共同处理的事务，因而部门间的协作也是经常性的。在中国，政府部门间协作机制主要包括跨部门领导小组、议事协调机构、联席会议、部门会商、会签制度和联合发文及联合行文等，其中的联合发文及联合行文整合了若干部门的意见和功能，通过这些部门共同解决跨部门的事务。与前述几种方法相比，联合发文的优点在于并不需要成立具体的跨部门组织机构，而是基于原有政府部门的组织机构便可实施。本文以1987年至2004年的200篇各级政府的联合发文为例，对联合发文进行初步研究。

一、研究背景和研究方法

联合发文和联合行文是中国政府部门经常使用的公共管理方式。在中国政府层级中，中央、省、市（地区）、县、乡（镇）均使用过联合发文或联合行文。就中央层级而言，国务院25个组成部门都曾使用过联合发文或联合行文。政府部门联合发文，是指由同一层级两个或两个以上政府部门对需要由这几个部门共同完成或负责的事项联合发布公文。联合发文有一个牵头部门，文号使用该部门的；在发文部门中，把牵头部门放在第一位。联合行文的范围更广，不但同级政府的几个部门可以联合行文，同一级别的不同政府也可以联合行文，同级政府部门也可以与下一级政府联合行文；不但几个政府部门可以联合行文，政府及其部门与同级党委、军队机关可以联合行文，政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。由于联合发文和联合行文的性质接近，本文中统称为联合发文，不对两者进行区分。

（一）有关文件与研究现状

据现有资料，国务院于1987年《国家行政机关公文处理办法》中规定政府部门间联合发文应如何落款，2000年《国务院关于进一步精简会议和文件的通知》、2006年国家档案局8号令附件《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》、2008年《国务院工作规则》以及2013年《国务院工作规则》中对联合发文的发文单位、发文字号、发文归档及归档年限等也都先后做出规定。但是有关于联合发文的定义，以及部门联合发文的权限、可以进行联合发文的事项范围、联合发文的监督机制等都没有具体规定。

从现有文献看，关于政府部门联合发文研究的著述很少。在论文方面，与本文主题相关性较大的文献是王春业、任佳佳的《论多主体联合发文现象》[1] ，该论文从功能和规范的视角对多主体联合发文现象进行评议，一方面认为联合发文现象有其存在的必要性，另一方面认为联合发文不符合法律规范的要求，并综合给出了规范联合发文的建议。此外，在中国知网中搜索“联合发文”，相关文章还包括《检察日报》的《公检法联合发文就弱化了制约吗》、沧海一粟的《联合发文算不算协办机关发文》等，属于评论性文章，学术价值不高。有关“联合行文”的研究主要有许振彪的《发文机关联合行文要规范》[2] 、陈龙的《机关联合行文时应注意的几个问题》[3]等，多从联合发文的行文规范说起，重在对发文格式的讨论，还不是对联合发文的行政管理学和政治学研究。

（二）研究方法与数据来源

本文采用内容分析法对政府部门联合发文的类型与特点进行研究。内容分析法基于一定数量的文字资料，通过对每份资料中共有的信息、有意义的词句等进行搜集、整理、统计和推断，寻找信息中显示的共性或趋势等内容。内容分析法是一种结合定性与定量研究的综合研究方法，其基本做法是从收集到的关于某一主题的数量较多的文献中，在每篇文章中抽选有价值和重复出现的内容和信息，据此转变为定量数据，分析这些内容和信息的发展趋势、特征等[4]。

根据内容分析法的步骤，本文围绕政府部门联合发文的形式和内容这一研究主题对联合发文文章进行收集，通过运用NOTEEXPRESS文献管理软件，本人搜集到932篇联合发文，包含从1987年至2013年各层级各主题的联合发文；抽取1987年至2004年政府部门之间、政府部门与党的组织、社团组织、企业单位等主体间的200篇联合发文的文章作为文献样本。确定分析单元为发文年份、发文部门、发文层级、发文内容和发文对象。发文年份即按照时间顺序，统计1987年至2004年间的各年。发文部门按照政府机构、党的组织、社团组织、检察机关、法院系统、企业单位进行分类，其中政府部门又细分为部委、直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位等59个组成机构。发文层级按照中国行政层级的划分，分为中央、省、市、县、乡五级。发文内容通过每篇联合发文的主题进行分类，大致包含“农业”、“农民”、“农村”、“企业”、 “档案”、“标准”、“教育”等问题。发文对象分为上下对口、职责对应，划分标准为上下对口类目的发文对象是发文机构的直属下级机构、职权范围相似的政府机构。例如，财政部—各省财政厅，民政部—各级民政部门等。职责对应类目的发文对象是发文机构职责范围内管理的某些公司、行业、机构、项目、当事人等。例如，规划局——所有建设项目，证监会——上市公司等。通过对收集到的200篇文献中各分析单元的统计，本文对政府部门联合发文的形式和内容特征做了初步研究。endprint