作为副产品的创新：理性选择视野下地方政府创新研究

2015-11-16蔡潇彬

天津行政学院学报 2015年5期

蔡潇彬

摘要：借鉴古德诺政治与行政二分的思想，对地方政府的行政职能进行分解，认为地方政府的行政职能也可以分为两大类，即执行性职能和自主性职能，并指出地方政府在履行不同的职能时有意或无意地促成了创新行为的产生。地方政府创新是作为副产品而出现的，创新本身并非地方政府的目的，而是一系列有其他目的的行为的额外产品。作为副产品的地方政府创新是地方政府理性选择行为的结果，是地方政府在理性地履行其各项职能时的非意料结果。

关键词：地方政府；创新行为；理性选择；副产品

中图分类号：D630.1文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）05-0027-07

中央编译局比较政治与经济研究中心会同中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心于2000年联合创办了“中国地方政府创新奖”，该奖项每两年评选一次，迄今已举办了七届评奖活动。该评奖活动不仅推动了地方实践者的创新热情，也吸引了学者们的极大关注，推动了地方政府创新研究的蓬勃发展，相关的研究成果颇为丰硕。本文关注的是地方政府创新行为背后的动力机制问题，即什么原因导致了地方政府创新？换句话说，地方政府创新的动力何在？为什么地方政府创新会出现在某些地方而不是其他地方？这是本文试图回答的问题。

一、文献述评

关于地方政府创新研究较早的国内研究者陈天祥从新制度主义的视角考察了中国地方政府的制度创新问题，认为地方政府创新有四个方面的动力来源，即宪法秩序的变化、制度创新成本低、良好的预期收益以及较强的创新能力[1]。与陈天祥一样，傅大友与芮国强同样考虑到了外界变迁因素对地方政府创新行为的影响，只是他们把变迁的概念扩大到整个社会，认为社会变迁是地方政府创新的外部动因，而制度缺陷是地方政府创新的内部原因，利益诉求被他们认为是地方政府创新的主体动因[2]。如果说傅大友等人的研究关注现有制度的缺陷在地方政府创新中的激励作用的话，张玉就制度稀缺对地方政府创新的激励作用给予了关注，她认为地方政府的创新动因“既存在于客观的制度环境之内，又存在于主观的内在需求之中”[3]。她所指的客观制度环境内的动因是指由体制转轨而导致的制度稀缺，主观内在需求的动因则指的是“行政主导的自我优化动机”，即地方政府会受到经济利益的驱使而实施创新行为，这种观点和傅大友等人的观点相似。

把地方政府创新的动因归结为客观环境因素的学者并不只有张玉，高永久和秦伟江也持类似的观点，他们把制度环境泛化到更宏观的层面，认为自然环境、经济环境、政治环境、社会环境及外部环境等诸环境因素的变化都是民族自治地方政府的创新动因[4]。与这种泛化式归因方式相反的是，李景鹏把有关政府创新的动力研究引向了微观层面，以地方及基层政府创新者为中心分析了相关的动因。他指出，相关领导的社会责任感及政绩追求动机以及上级部门的推动是政府创新的重要动因；他还考察了学术界、媒体及人民群众在促进政府创新方面的角色，认为他们亦是政府创新行为出现的重要动因[5]。我们可以看到，他的研究从较为宽泛的宏观层面逐步收窄到较为具体的微观层面，对研究的深入发展具有积极意义。

如果说李景鹏的研究注意到了官员的政绩追求是地方政府创新的重要动因的话，周黎安则在这方面走得更远。周黎安在研究中国经济增长之谜时提出，“从20世纪 80 年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的晋升锦标赛模式是理解政府激励与增长的关键线索之一”[6]。他认为，从过去的经验看，“在发展才是硬道理的总体背景下，创新和试验总是被鼓励，如果成功，创新者会受到额外的奖励，即使失败也不太会被惩罚”；而地方政府一直在政策领域与中央进行博弈，即便中央屡次对地方政府的有关行为进行了规制也无法避免地方政府持续地打擦边球，中央也很少对各种违规现象进行明确的惩罚；据此，周黎安认为这体现了中央政府对绩效观的隐性承诺，所以他认为晋升锦标赛内在地鼓励了地方政府的政策创新行为[6]。

吴建南等人试图对现有的各种解释进行综合，他们总结认为“环境所迫、内在和外在的种种压力是地方政府不改革不行、不创新不行的首要原因”。他们进一步解释道，“虽然每个创新项目的具体动因有所不同，但政府所面临的发展压力是决定其创新的最终根源” [7]。而汪保国对地方政府创新动因的解释似乎与傅大友等人的观点较为接近，即认为制度需求因素是地方政府创新的客观要求，制度创新带来的收益则是地方政府创新的内在驱动[8]。

陈雪莲与杨雪冬在研究中国地方政府创新的驱动模式时借鉴美国学者荣迪内利（Dennis A. Rondinelli）的有关研究成果，荣迪内利根据其研究总结出政府创新动因是绩效落差及政治领袖和政府外精英的战略构想两方面的因素[9]。陈雪莲等研究了相关的实证数据后认为中国地方政府创新动因与美国地方政府创新的动因具有相似性，据此他们把中国地方政府创新的动因总结为问题驱动和精英驱动两大类[10]。在其后续研究中，杨雪冬在保留上述两个因素的同时增加了第三个解释因素——结构性动力，进而把其对地方政府创新行为动因的解释推进到包括结构性动力、个人化动力和事件性动力在内的新阶段；这里的个人化动力是精英驱动说的变体，事件性动力则是问题驱动说的变体，结构性动力主要“来自现行体制，主要是官员的评价考核和提拔任用制度”[11]。显然，杨雪冬对结构性动力在促进地方政府创新方面的作用的认识，比李景鹏对政绩追求及上级要求等方面在地方政府创新中的激励作用的认识更为深刻，与其前期研究相比观点也更为完善。

隋斌斌在前人研究的基础上，对地方政府创新动力的解释增加了一个新的维度，即区域政治文化传统在地方政府创新中的动力作用，他认为“一些地方的民主实践还是和区域的政治传统密切相关的”[12]。此外，何显明从地方政府对外界刺激的反应角度考察了创新动机，认为“地方政府创新实践可以理解为地方政府对其所承载的政府管理模式转型与民主政治发展双重挑战的理性反应”[13]，这种观点与压力说及问题驱动说相类似，均是从地方政府对外界的反应的角度对其进行考察的；张志辰从激励与压力的动态竞合的角度分析了地方政府的创新动因，认为“在激励与压力的竞合下，地方政府原有的制度均衡被打破”[14]，由此产生了地方政府的创新行为；陈国权与黄振威则对以往的地方政府创新动力进行了概括，认为地方政府创新的动力可以分为发展型动力、竞争型动力和压力型动力三大类[15]。这些研究基本上与前述学者们的研究没有重大的差异，在某种意义上可以认为体现了学者们在地方政府创新的基本动因方面具有一些基本的共同认识，但这些研究同样没有揭示地方政府创新的根本动因。endprint

综观上文，学者们对中国地方政府创新行为的动因研究可以说是众说纷纭，各自从不同的角度对该问题进行了多维度研究，也给出了多种可供参考的解释。不过，这些解释主要是在宏观层面上做出的，过于笼统因而解释力并不强，并不能很好地回答本文开头提出的问题。也就是说，上述研究并没有深入到根本的微观动力机制层面，对于是什么导致了地方政府创新以及为什么某些地方出现创新而别的地方没有的问题，并不能给出令人信服的回答。因此，我们有必要探寻更具说服力的解释。

二、制度创新的过程模型及其启示

探寻地方政府创新的动因，我们需要先了解地方政府创新的基本过程或者说创新的基本机理，只有了解了创新的过程及其本质，我们才能更深入地发掘其创新的动因。那么，地方政府的创新是如何出现的呢？即其创新的过程或者说创新的内在机理是怎样的呢？这方面的研究并不多见。有关制度变迁方面的文献似乎可以帮助我们加深对创新过程的理解，如戴维斯与诺斯在研究制度变革与美国的经济增长时提出了一个制度创新过程模型（参见图1）。

他们认为决策者对潜在利益的认识是推动创新的重要前提，而制度创新的成功与否与两个集团间的互动有密切关系。他们把推动创新的主体分为两个集团，即第一行动集团和第二行动集团。他们指出制度创新的过程可分为五个步骤：第一步是形成“第一行动集团”，即预见潜在利益并认识到只要进行制度创新便可以获得潜在利益的决策者们；第二步是由“第一行动集团”提出创新的方案，此时若尚无可行的方案则需等待制度的新发现；第三步是由“第一行动集团”在各种可行的备选方案中选择能最大化其利益的方案并实施之；第四步是形成“第二行动集团”，即协助“第一行动集团”创新的人或机构；最后一步是由两个集团协力推进相关创新活动以实现创新目标[16]。

需要指出的是，戴维斯和道格拉斯认为，促成制度创新的因素主要包括市场规模的变动、生产技术的发展及由前二者导致的个人或集团对自身收入的预期变化这三种因素。而作者们之所以重视所谓的“第二行动集团”，主要是考虑到由于人的自利性和机会主义倾向，在“第一行动集团”内部可能存在某些合作者破坏新规则，在这种情况下，就需要政府或法院等部门来维护规则，而这些部门便是“第二行动集团”。显然，作者基于理性人假设，认为获取预期收益是导致制度创新的重要原因，如果个人或团体认为创新方案的预期收入小于成本，便会导致制度创新的时延甚至终止。

傅大友等把制度均衡的有关思想运用于研究中国的地方政府制度创新问题上，与戴维斯和道格拉斯一样，他们也认为制度不均衡导致的潜在收益是地方政府推动创新的重要动力。借鉴诺斯的有关思想，他们提出了地方政府制度创新的动力机制模型（参见图2）。傅大友等认为，地方政府的创新过程有四个主要阶段：动力形成阶段主要是包括对制度不均衡及潜在收益的认知；动力转换阶段主要包括制度方案的提出和选择；动力贯彻阶段主要包括合法性的获取、制度创新实施机制的建立及推动非正式约束的转变等内容；动力终止阶段主要包括对相关创新活动的实际结果做出评估等内容[17]。

综观以上学者们的制度创新过程模型，我们可以得出以下几点有益启示。第一，制度创新本身并不是目的，而是手段。在以上几位学者们看来，创新是为了获取由制度创新带来的潜在收益；如果不存在潜在收益，或者潜在收益太低而不值得去创新了，便不会有创新。第二，创新是由个人或团体对预期收益的理性计算而推动的，而非由其他诸如社会责任感或压力之类的表面因素所推动。据此，本文认为，创新本身并不是主要目标或目的，而是作为一种副产品出现的，个人的理性计算在创新的过程中扮演着重要的角色。这种论点是否站得住脚，是否能够推广到制度创新以外的地方政府创新行为上，则需要进一步的分析研究，这正是下文要做的事。

三、行政职能二分与地方政府创新过程剖析

本文所考察的地方政府创新不局限于地方政府的制度创新，因此把从对制度创新的研究中获得的有关启示推广到更大范围的创新活动中显然需要更缜密的研究。在进一步研究之前，有必要澄清相关概念的内涵。本文探讨的地方政府仅指狭义的行政部门，不包括立法及司法等广义的政府部门；地方政府创新指广义上的创新，包括制度创新、职能创新、技术创新及方法创新等多个方面。让我们从地方政府的职能方面开始说起，根据古德诺的研究，政府的行政是可分的，“如果对它进行分析的话，可以看到，它由几个要素构成”[18]（p.41）。古德诺认为，虽然行政的职能是执行国家意志，但问题的关键是“许多由国家制定法律的机关的法律具有一个特点，它们是作为一般的行为规则来表达国家意志的。因此，它们当然不会，也不可能把国家意志表达的十分详细，使之没有政府的进一步活动也能够被执行”[18]（p.42）。这样一来，行政的职能便可以分为两种：一种是执行那些已经由国家立法机关表达出来的意志；另一种便是对没有明确表达出来的意志及其适用性进行具体化操作。

沿着古德诺的逻辑，我们也可以把地方政府的职能分为两大类。一类是执行上级命令或指示的职能，简称为执行性职能；另一类是处理上级命令指示之外的事务的职能。显然地方政府在处理后者时要比处理前者具有更大的相对自主性，可简称为自主性职能。需要说明的是，理论上来讲地方政府执行性职能还有一个重要的方面是执行地方立法机构的意志，但在中国的政治现实里，立法机构和司法机构的功能被弱化，而行政机构处于主导地位。因此，在中国，如果说立法机构还能对行政机构施加影响的话，这种影响也是相当小，几乎可以忽略不计。因此对地方政府来说，把其职能分为执行上级有关命令或指示的职能和处理自主性事务的职能，是合理的也是符合中国的政治现实的。地方政府职能的这种二分法对中央政府来说或许并不适用，因为在中国的政治现实中，中央政府的首脑通常是属于最高决策层的决策者之一，本身便有强大的形成国家意志的能力，而不仅仅是执行国家意志。此外，影响中央政府职能的因素除国内因素外还包括国际因素，因此其职能要比地方政府的职能复杂得多，用这种简单的二分法对其划分便显得不甚合理。这也正是本文不研究中央政府创新而研究地方政府创新的重要原因。endprint

地方政府在履行执行性职能和自主性职能这两种不同的职能时是否会出现创新行为？如果会出现的话这些创新有什么共同的特点？我们先来考察地方政府执行性职能方面的情况。对于中央政府来说，下达命令或指示并非目的，而是为了实现一定的政策目标或者说取得一定的政策效果。中央只要地方政府按其意思按时保质保量完成任务，而不管地方政府到底怎么完成任务；只要地方政府不违法违规，中央一般都不会介入地方的事务中去。地方政府作为地方核心行动者[19]，在具体执行中央命令或指示时就有了很大的自主性，可以采取相对多元的方法或途径来实现中央的意志。中央的指示或命令对地方政府来说可分为受损型和非受损型。所谓受损型指的是会让地方政府的执行成本高于预期收入的指示或命令，非受损型是指至少不会让地方政府有损失的指示或命令。受损性指示或命令会使地方政府受损而地方政府又不得不执行，很自然会促使地方政府采取相应的应对措施，比如采取“选择性执行”行为[20]、“变通”[21]行为及“共谋”行为[22]来应对来自上级的压力，这就导致了“上有政策，下有对策”的现象，其中的“对策”便是地方为因应中央而进行的一种“创新”。

在非受损型指示的执行过程中，地方政府本身不会受到损失，反而有可能因此而受益。在这种情况下，地方政府执行相关指示或命令的积极性显然高于执行受损性指示或命令。如果现有的结构能够有效地满足执行要求，一般都会依据惯例而执行之，这就是所谓的“路径依赖”，因为“一些微小事件的结果以及机会环境能决定结局，并且，结局一旦出现，便会产出一条特定的路径”[23]（pp.129130）。即一旦某些结构形成了，便很容易形塑后来的各种事件的解决路径，一旦有应对某些特定问题的方法可供选择，人们就通常在面对相似问题时采用现有的解决方案。如果现有的方案不适合执行非受损型指示，或者完全没有可行的方案，那么人们就倾向于对现有的方案进行改良或直接设计新方案，以此来完成上级交办的任务，为此进行的方案改良或方案设计便构成了在执行非受损型指示时而实施的创新。

地方政府在履行处理地方自主性事务的职能时的情况如何呢？袁建军借鉴戴维·伊斯顿的政治系统理论的有关思想，认为可以把政府对外界环境输出的行为分成要求性行为和支持性行为。他指出：“根据政府起源说，政府的产生是为了通过规范人们的行为来避免自然社会的种种不足。这也就使政府行政行为具有了要求性的一面。而从政府的根本使命来看，政府是以促进人的全面发展为根本追求的，这使政府行政行为具有了支持性的一面。”[24]因而，政府的行为天生就具有支持和要求的双重属性。

本文借鉴这种思想，把地方政府的自主性职能进一步分为要求性职能和支持性职能，与此相联系，地方政府在履行这些职能时所产生的行为可分为要求性行为和支持性行为。

地方政府自主性职能中的要求性职能，主要涉及法律规范及政策管制等领域，比如要求民众遵循基本的法律规范、缴纳税款等行为都属于政府履行要求性职能的结果，地方政府这方面的作为主要在于确保有关的法律规范或管制政策得到执行。由于现有的规范体系已较为完善，因而仅存在一些对相关规范的边际性修正行为，我们可以把这种对现有规范的边际性修正也视为一种边际创新。重大的规范调整或出台一般属于中央层面的事务，超出本文的研究范围，因此在此不予讨论。地方政府自主性职能中的支持性职能主要涉及因应社会形势发展和人民大众诉求而产生的政府性支持行为，地方政府在实现其支持性职能时，面对瞬息万变的外部环境和日益增长的民众诉求，需要不断地调整自身的行为，以此来与外界需求相适应，因此，地方政府在实现这种职能时最容易也最频繁产生创新行为。

四、作为副产品的创新及理性选择的作用

通过上文从行政职能分化的角度对地方政府的有关行为进行考察，我们可以回答上文的问题，即无论地方政府履行其执行性职能还是自主性职能，都可能出现创新行为。这些创新行为有没有什么共同的特征？答案是肯定的。显然，无论地方政府为实现哪种职能而采取行动，其共同点是为了解决某个或某些问题。也就是说其行为是问题导向的，而创新的确如上文对制度创新有关模型的考察时得出的启示那样，是以副产品的形式而出现的。无论地方政府在实现其执行性职能还是自主性职能，创新本身并不是目的，而是为了达到目的而实施的手段，比如为完成上级交办的任务、为规避损失、为修正规范及因应诉求而不得不采取某些新手段新方法等。也就是说，创新是以副产品的形式出现的。

对地方政府行政行为过程的详细分析，有助于我们看清楚创新出现的根本动因。作为副产品而出现的创新，显然并不是人们刻意追求的对象物，而是人们在实现某个目标时附带产生的产物。那么，如果创新是一种副产品的话，是什么原因导致了这些副产品的出现呢？本文结合上文中对有关制度变迁模型及地方政府行政过程的考察认为，理性选择是导致创新这个副产品出现的根本原因。不管上级的命令如何，下级只能予以执行。假如上级的命令会使其利益受损，下级在执行时则会采取各种“变通”或“共谋”的行为来消解由此带来的损失，在这种情况下这些“变通”或“共谋”行为便是创新的源泉，久而久之，这些行为极有可能成为大家遵守的通行的潜规则，甚至可能在一定条件下获得正式制度的地位；而在实现其自主职能时亦存在为执行相关的具体职能而进行自我调整与完善的行为，这也是创新的来源之一。我们再回到上文对地方政府行政过程的有关考察中，便能够获得支持该论点的论据。事实上，从交易成本理论的视角看，不管地方政府实现何种职能，都会花费一定的成本，这在其执行受损性指示时尤为明显，地方政府之所以明知道会受损依然执行，显然是考虑到了不执行的代价要远远大于执行而受到的损失，因此只能理性地采取一些尽量减少损失的“对策”来应对。

地方政府在实现其自主性职能时，同样是以理性选择为其根本动力的。地方政府自主性职能特别是支持性职能中，涉及大量为社会提供道路、公共交通、学校、医疗设施与服务、治安及垃圾回收等公共基础设施与服务。所有这些支持性行为都耗资巨大，即便是这样，地方政府依然要提供这些支持性的产品或服务，因为地方政府显然意识到其不提供该种支持性产品或服务的代价要大于提供之而产生的成本，不提供相关的支持性产品或服务或者不积极因应社会的变迁及民众诉求的呼声而做出相应的支持性反应，地方政府可能会为此付出沉重的代价。这一点对于作为个体的个人来说也是一样的，无论是地方官员还是普通的工作人员，都有追求自身利益最大化的动机，包括追求晋升及经济利益等，他们在面对复杂情境时必然以理性选择作为其行动与否或采取何种行动的最根本判断标准。endprint

五、结论

地方政府在履行其职能时的理性选择导致了各种有目的的行为，而这些行为在实现其预定目的的同时，也连带产生了一系列非预期的结果，如对来自上级命令的“应对”、“变通”、“选择性执行”甚至“共谋”行为。这些行为构成了“创新”的基本来源，有可能成为被人们普遍接受的“潜规则”，甚至在一定条件下获得正式制度的地位。因此，地方政府的创新行为更多地是作为副产品而出现的，而这种副产品的出现是地方政府理性选择行为的结果。从这个视角看地方政府创新，我们就可以很好地理解为什么有些地方有创新行为而别的地方没有，因为，有或没有创新都是地方理性选择的结果，有创新的地方说明其理性行为产生了创新这个副产品，没有创新的地方则显示了其理性行为并未产生这种副产品，或者说其副产品并未取得“创新”的地位。

参考文献：

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