背离理性：公共行政学演进的隐匿线索

摘要：现代公共行政是依据理性的原则建构起来的，理性主义也是公共行政研究中的主导思潮。在20世纪，许多公共行政学者一直存有背离理性的冲动，并在非理性主义的方向上付出了许多努力，使背离理性构成了公共行政学演进的一条隐匿线索。在理性主义与非理性主义的反复交锋中，理性主义不断受到冲击，行政理性的概念也越来越呈现出了相对性和不确定性。随着女性主义思潮的引入，学者们背离理性的努力进入了对公共行政进行非理性建构的阶段，并提出了关怀型政府等理论方案。

关键词：公共行政；理性主义；非理性主义；关怀型政府

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）05-0003-08

每一种社会形态都包含了一种支配性的价值，同时不可避免地也会有许多竞争性的价值。每一种社会形态的主导理论与主流意识形态都试图将自身的支配性价值说成是普世性的和永恒性的价值，但在现实中，任何社会形态的支配性价值都处于众多竞争性价值的挑战与冲击之中。这种挑战与冲击不会一下子就成功，甚至可能在很长一段时期内都无法动摇支配性价值的支配地位，但随着社会自身的不断复杂化，随着越来越多新的治理问题的不断涌现，基于支配性价值的制度建构必然日益显现出不适应性，从而催生出更多的竞争性价值；而这些不断增加的竞争性价值又必然会削弱支配性价值的影响力，促使社会朝着背离支配性价值的方向前行。工业社会也不例外。而工业社会的治理模式建立在官僚制这种理性组织和制度的基础上，随着官僚制的不断完善和扩张，理性的精神逐渐渗透进社会治理的每一个细节之内，使每一项社会治理活动都呈现出理性的特征。然而，就在理性势如破竹地征服了工业社会中所有制度化的治理活动时，许多学者一直存有一种背离理性的冲动。在公共行政这个高度理性化的实践和研究领域，学者们也拥有这样的冲动，并在20世纪后期越来越多地将其转化为行动。在背离理性的行动中，学者们向我们展示了根据道德价值来重建公共行政的可能性，这种可能性是我们今天需要加以重视的。

一、理性主义受到冲击

公共行政是依据理性的原则而建构起来的，对此，学术界不存在什么争议。虽然19世纪后期的文官制度改革是一场主要受道德理由驱动的运动，但作为其结果的文官制度本身是一项理性化的制度，是在功绩制的理性原则下建立起来的一个职位体系。在20世纪初期的科学管理运动中，一方面通过不断细化的职位分类，文官制度作为一个分工—协作体系的理性化程度得到进一步提高；另一方面随着古利克提出了著名的管理七要素，行政作为一个组织过程而在其每一个阶段上都被赋予了更多的理性内容。由此，在静态和动态两个方面，理性都在公共行政中牢牢地扎下了根，确立起了其作为公共行政支配原则和主导精神的地位。

在那个意识形态高度对立的年代，当列宁宣称布尔什维克俄国也需要“泰勒制”的时候，他的宣言表明的正是时代对于技术理性与工具主义的狂热。

根据怀特（Orion F. White）与麦克斯万（Cynthia J. Mcswain）的观点，“二战”前后，在朝向理性主义的竞赛中，当时世界上的所有先进国家都被塑造成了一个个“技术专家的社会”[1]（p.24）。同时，理性精神体现在公共行政研究中就变成了一种科学追求，从文官制度改革时代的伊顿（Dorman Eaton）与威尔逊到科学管理时代的威洛比与古利克，在公共行政学的早期历史上留下过名字的学者几乎无一不是行政科学的虔诚信徒。

事实上，只要以理性为宗旨，公共行政就必然会追求自身的科学化。

在理性精神的感染下，当时，“对于一种关于行政的科学——后来更精确地发展为行政科学——的可能性，人们由始至终都抱有乐观”[2]。

理性主义虽然一路凯歌行进，但是也很快就迎来了它的背离者。在“霍桑实验”中，亨德森等人发现：“无论在原始的还是在发达的社会中，工作中的人际协作一直都依赖于一种非逻辑的社会规范的进化，它调节着人们间的关系以及他们对彼此的态度。坚持一种关于生产的纯经济逻辑——尤其当这种逻辑经常受到改变时——将会妨碍上述规范的发展，并因而在群体中产生一种人际挫败的感觉。这种人际挫败导致了一种较低层次社会规范的形成，它又将阻碍经济逻辑的实现。”[3]（pp.115116）换句话说，理性的作用实际上有赖于非理性因素的支撑，当这种非理性因素在制度设置与组织设计中受到排斥时，也会反过来阻碍理性逻辑在组织中的实现。有鉴于此，自20世纪30年代以来，组织研究中兴起了一支人际关系学派，要求将被科学管理运动忽视的那些非理性的人际关系因素也纳入组织研究中来，以获得对组织过程和行政过程的更加科学的认识。由此，科学管理学派与人际关系学派展开了一场关于科学标准的争论，在这场争论中，非理性因素被确认为科学研究对象的合法地位，理性因素则失去了在科学话语中的垄断权。此后，作为理性精神的体现，科学追求仍然支配着整个组织研究，但是人们关于行政科学的认识开始走向了非理性化，并将一些非理性的价值融入了科学追求之中。

在1946年出版的经典教科书《公共行政要素》中，莱瑟森（Avery Leiserson）对传统行政科学观发起了挑战，他认为：“把行政科学视为描述了可衡量的对象、单元或要素间的不变关系的一整套正式条文的观点对大多数研究者和实践者而言并没有什么用处。”[4]（p.48）与之相反，在民主制度中，行政科学绝不仅仅是一个定义的问题；它将永远是一个生活与奋斗的问题。……它将伴随着行政官员见解和能力的增强而成长，其标志是行政官员找到了使他们的项目与他们的顾客即公众和政治上级间相互冲突的需求与观念相适应的方法[4]（pp.4950）。在这里，回应性——包括对政治上级的回应性和对普通公众的回应性——这一政治价值被加入到了行政科学的观念之中，从而冲淡了“科学”一词所蕴含的理性意味。从此以后，行政科学不仅要求事实描述的准确性，而且要求对政治上级和普通公众的适当回应与协调，以保证特定政府项目的顺利推进。无疑，从理性主义的立场看，这样的行政科学观是不科学的，这种不科学的行政科学观的出现表明，理性主义的立场已经受到了当时一些主流学者的背离。

需要指出的是，在莱瑟森这里，回应性的价值是暗含在他关于行政科学的表述中的，并没有作为一个概念提出，所以，它虽然已经被融入到了行政科学的观念之内，但并没有成为理性的一个抗衡者。到20世纪70年代，经历过60年代末的“新公共行政运动”，威斯特（William F. West）则可以公开宣称回应性是与理性并列的一项行政价值了。威斯特看到，在“二战”以来的行政发展中，“行政决策体系的边界已变得模糊或更易渗透，或已被扩展得超越了机构本身而将通常被视为‘环境的要素包括了进来，如利益集团、其他机构与法院”[5]（p.348）。在这些“环境”要素不断增强的压力下，行政决策已经不可能仅仅考虑事实因素，而且必须在各种外部机构提供的说服性信息之间进行价值判断了。“既然意识到行政过程包含了价值判断，那么，我们就可以很容易地得出机构决策应当反映社会利益间的相互影响的观点。由此，对回应性的要求得以产生，并作为行政的指导原则而与理性展开了竞争。”[5]（p.345）至此，理性作为公共行政支配性原则的地位也受到了动摇。

对理性的背离不仅体现为发现了理性之外的价值，同样体现在对理性本身的审视之中。20世纪50年代，著名学者费富纳（John M. Pfiffner）在一门研究生课程上指导学生分析了332例实际的行政决策，从中得出了关于行政理性的一些新认识。在传统观念中，“理性的决策被视为一个收集所有相关事实、讨论各种行动方案与选择可以带来最优结果者的过程，它的思考过程是一种排除了情感和潜意识的大脑活动。它被视为一个排除了人的同情与情绪的冷冰冰的计算过程”[6]（p.126）。但经过对上述实际决策的具体分析，费富纳与他的学生们发现：“行政理性不同于理性的正统观念，因为它的确考虑了一系列额外的事实。这些事实与情感、政治、权力、群体动力、人格以及精神健康有关。”[6]（p.126）在这里，情感等传统上被视为非理性的因素也被纳入行政理性的概念之中，从而颠覆了人们关于理性决策的认识。根据这种新的认识，理性决策并不是纯事实性的，它并不排斥决策者个人性的价值，而这种包含了决策者个人价值的决策“从某个角度来看，它甚至比传统模型更加理性，因为它考虑了各种各样的数据”[6]（p.128）。这一认识在西蒙与阿吉里斯的争论中也得到了体现。针对阿吉里斯从与费富纳相似的角度而对行政理性主义所做的批评，西蒙回应道：“重视理性，赋予理性以高度的重要性，并不意味着满足于现状，也不意味着拒斥情感。它确实反对依赖于冲动和直觉来告诉我们说，我们应该寻求怎样的社会变革。”[7]（p.107）在这段话中，作为行政理性的坚定支持者，西蒙虽然仍然认为理性是比冲动和直觉更“好”的一种价值，但理性本身已经不排斥冲动、直觉等感性因素了。由此，理性的概念受到了相对化，变得具有了不确定性。通过这种相对化，行政理性仍然支配着公共行政的实践与研究，但这种理性本身已不再完全是自我解释的，呈现出通过其他概念而得到解释与建构的可能，事实上也需要在其他概念中得到解释与建构了。当理性是一种“绝对命令”时，我们用它来评判一切，而无须考虑其具体的含义。反之，当理性本身也需要借助于其他概念来使自己得到理解时，它就不再是行政机构及其官员在做出决策和采取行动时唯一需要考虑的因素了。

二、理性与非理性的交锋

在韦伯那里，现代化被视作一个理性化的过程，而在公共领域，政府过程的理性化在很大程度上是以“企业化”的形式展开的。以建立了理性化的人事制度的文官制度改革为例，在后人看来，19世纪“七八十年代的文官制度改革运动……就其目的而言，本质上是道德的与政治的”[8]。但在当时的人们看来，它是一场“根据企业原则来经营公共实业”[9]，“把企业原则应用于公共事务”[10]（pp.226227）旨在促进政府过程的企业化——从字面来看，也就是使政府与企业更加相似的运动。在当时人们的观念中，企业已经是一种理性程度非常高的组织类型，而由于政治活动本身的非理性，政府过程在理性程度上是比较低的。因此，人们希望通过将政治与行政分开，通过将行政建构成一个不受政治干扰的独立部门来在政府中形成一个可以与企业相媲美的理性活动领域。事实上，通过这样的改革，政府的理性程度在整体上也的确得到了很大的提升。此后，在文官制度改革所设定的制度框架下，“公共机构不得不引进可以单独应对现代行政之复杂性的专家。结果，专业和技术人员被吸纳到了公共机构之中；有组织的群体对更有效（同时成本更低）的运作施加了更大的压力；而且，毫无疑问，城市居民的都市智慧也与日俱增——正是这些以及与之相关的许多条件共同创造了新公共行政”[11]（pp.45）。费富纳在这里所说的新公共行政指的就是相对于19世纪中前期的非理性行政的理性化公共行政，它是19世纪后期以来一系列企业化取向的行政改革的产物。

如前所述，自“霍桑实验”以来，公共行政研究中兴起了一股背离理性的思潮，对理性主义的基本观念做出了许多批评和矫正；但在实践中，行政的理性化趋势并未发生什么改变，反而在一轮轮的企业化浪潮中不断得到加强。在美国，20世纪60年代初，肯尼迪上台后推出了一系列加强政府与企业等社会组织关系的举措，其中最重要的就是政府引入了由兰德公司开发的“成本—收益”分析，并将其进行了改造，运用于政府预算制度改革，形成了“项目规划预算”（PPBS）这种理性化的预算制度。1965年，鉴于PPBS每年可以为联邦政府节省巨额财政支出的诱人前景，肯尼迪的继任者约翰逊要求在联邦机构内全面推广PPBS，使其成为20世纪60年代公共行政研究中最重要的一个主题。此后，PPBS很快让位于零基预算（ZBBS）这种被认为更加理性的预算方案，但作为其核心的成本—收益分析在美国政府中得到了日益广泛的应用，里根就曾出台第12291号行政令，要求对所有重要规制（即预期经济影响达到和超过1亿美元的规制）进行全面而有约束力的成本—收益分析，并由管理预算局负责审查所有分析结果。与19世纪后期的文官制度改革相比，20世纪六七十年代的行政理性化突出的是对行政目标与方案的定量化测量，它使公共行政的理性程度获得了可描述性，而不再仅仅是一个可比较的范畴。与这种定量化发展相伴的是学术研究中实证主义的流行，并根据实证主义的观念而对行政科学做出了一番新的阐释，使行政科学研究在定量化的方向上迎来了前所未有的繁荣。

然而，行政理性的强势扩张并没能阻止反对者对它的背离。就在成本—收益分析、PPBS等理性技术在行政部门中得到广泛运用的同时，公共行政研究中的反理性主义思潮也空前高涨。如费舍尔（Frank Fischer）所说，“20世纪60年代后期，对过于强调技术理性而牺牲了伦理和政治内容的忧虑作为‘新公共行政文献的首要主题而得以出现”[12]。与费富纳所说的作为理性行政的新公共行政不同，

20世纪60年代末的新公共行政运动发现：“无论在其职业的方面，还是在其学科的方面，公共行政都必须发现一个用以定义自身和指导其核心贡献的新基础。用以描述理性工业化占据无可争议的支配地位的时期的假定不再有效了。产生自一个以某种基本稳定为特征的时期中的程序现在在许多情况下不仅是不切题的，而且完全就是错误的。以前被认为是进步的愿望现在则被一个流动社会中的大多群体视为一种退步。”[13]（pp.119120）出于这一认识，新公共行政运动“拒绝关于人的实证主义与理性主义的观点，而支持关于人的人本主义、存在主义/现象学的形象”[14]。它“希望公共行政的考虑更加细腻、敏锐和充满人情味，希望公共行政的领域可以通过承认感情的重要性而得以扩大”[15]。作为一场学术运动，由于自身理论准备不充分，新公共行政运动很快归于沉寂；但作为一场“青年暴动”，它培养了一大批具有反叛精神的年轻学者，为20世纪后期反理性主义思潮的壮大奠定了基础。

费富纳对行政理性的重新发现实际上是对理性概念的一种改造，而并没有否定理性本身的价值；赫伯特·西蒙（ Herbert Simon）对理性内涵的重述更直接，就是对理性价值的一种辩护。早期学者们虽然已经迈出了背离理性的步子，但并没有要取理性以代之的想法。在新公共行政运动之后，随着批判主义、现象学等哲学流派的引入，公共行政学者对理性的反叛得到了更加系统的理论支持，相应地也提出了更激烈的反叛主张，要求寻找理性的替代物了。

登哈特夫妇认为：“对理性行政模式的依赖造就了这样一个知识系统，它所关注的是旨在促进控制与规制的社会和组织机制的发展。”[16]即理性主义充当了行政控制的工具。虽然作为工具，理性本身并无善恶可言，但当它服务于控制的目的时，就变成了一种恶，这就是“行政之恶”。亚当斯（Guy B. Adam）与巴尔福（Danny L. Balfour）指出：“行政之恶的不同之处在于，它的真实面目是被掩盖起来的，人们参与邪恶行为的同时，根本意识不到自己的不当之处。确实，普通大众很可能只是在忠实地扮演自己的组织角色——本质上做着周围的人们认定的本分之事——但是一位明智的批判观察者（通常是在事情过去一段时间后）却会将他们所参与的事称为邪恶。在更为恶劣的时候，即使在我们所谓的道德错位的条件下，邪恶之事被很有说服力地重新定义为良善之事，因此普通大众会非常愿意投入行政之恶的运动，还一心以为自己的行为不仅是对的，而且是善的。”[17]（pp.1314）正如鲍曼在《现代性与大屠杀》中所分析的，在纳粹对犹太人施行的大屠杀中，那些居于屠杀体制中的官僚可能只是履行了其所承担的非常普通的技术职责，对于组织效率的实现而言，这种职责可能是合理的，甚至是合乎善的，但当这种职责最终服务于大屠杀的目的时，就变成了一种极大的恶。理性主义在道德上的不作为最终使自己沦为了恶的帮凶。

有鉴于此，法默尔提出了将公共行政的语言从理性转向诗性，用想象替代理性的主张。法默尔认为：“制定规则和遵守程序的行为是现代性的理性化首要的工具；通过它们，理性被扩展到整个社会和整个行政过程。”[18]（p.261）与之相反，想象则要偏离规则和程序，不是通过规则和程序来控制他人，而是通过向他人开放来使他人加入到对公共行政的建构之中，最终确立起公共行政的他在性，使公共行政成为一种为他的存在。当然，如法默尔所说，想象的提出并没有废除理性，但当想象成为公共行政实践和研究的基本原则时，理性的方法论地位就受到了动摇。换句话说，想象为公共行政提供了一种非理性的思维方式，它让学者们可以畅想公共行政的其他可能性。在这个意义上，想象不止为理性提供了一种替代物，而是提供了无数种可能的替代物，因此，它是对理性主义的一种更加彻底的背离。

三、走向非理性的行政建构

在逻辑上，对理性的背离最终导向的是对公共行政的非理性建构，也就是要为公共行政寻找一种非理性的价值基础，并在其之上进行制度的安排。根据古利克的理解，作为一种理性的实践，公共行政的核心价值是效率——“效率是行政价值量表中的头号原则”[19]（pp.192193）。而在马克斯（Fritz Morstein Marx）看来，作为一种社会性的实践，公共行政应当将服务作为自身的价值基础，它的职责在于“对所有人的公正服务”[20]（p.113）。并且，如果说效率是公共行政与私人行政作为理性实践的共同特征的话，那么服务是公共行政履行其社会功能的独特途径。“服务动机并不是政府的独有财产。今天，没有一家大公司会忽视通过宣称更高的服务来推销自己的机会。我们每天都在广播的插播广告中听到这样的宣言，我们在电车与公共汽车的海报和流行杂志里琅琅上口的广告中读到它们。企业想去服务——就像政府一样。然而，作为顾客和消费者，我们对于公共企业和公共机构有着比私人企业愿意允许的多得多的直接控制。我们严密地注视着我们的公务人员，而且他们知道这一点。我们可以通过公开抱怨和立法拷问并对他们施以实质性的惩戒。我们可以经常过于轻率地做出抨击，但正是这种我们习惯性地为政府的错误与失败而保留的坏脾气保证了行政官员的循规蹈矩。行政不能拒绝公众检查其账本。我们则可以迫使行政机构回应我们的诉求。”[20]（p.114）所以，企业虽然也会宣示其服务动机，但也仅仅只会宣示服务动机，而无法把服务作为与利润、效率同等的价值前提，只有政府才可能把服务作为它的价值基础。由此，服务作为一种独立的价值而在公共行政研究中被提了出来，并在进一步的探讨中衍生出“服务国家”的概念，预示了对公共行政进行非理性建构的可能性。不过，在具体探讨中，服务的概念经常性地被等同为政府的一般行政活动，服务国家也逐渐被理解成了行政国家，从而被引入公共行政的理性主义传统之中。马克斯等人虽然在背离理性的过程中提出了服务的理念，但未能实现基于服务的行政建构。

当今，在谈到公共行政的规范性价值时，由弗雷德里克森在1968年的“明诺布鲁克会议”上提炼出的“公平”一词是最常被提到的，这次会议本身也早已成为公共行政规范研究的象征。不过，公平并不是一种非理性价值，相反，作为契约精神的社会化，它乃是一种高度理性的价值，是与更多表现出伦理属性的服务不同的。也许正是由于公平概念的理性特征，它虽然一经提出便被公认为新公共行政运动的理论主张，但实际上是与这场运动中的一支重要力量——具有明显非理性主义倾向的现象学派的思想相悖的，这种矛盾也导致了新公共行政运动随后的分裂。结果，缺乏理论建构能力的弗雷德里克森虽然提出了社会公平的概念但无力对其加以论证，更具理论思维习惯的现象学派则不屑于对其发表意见。最终，公平概念的支持者不得不求助于罗尔斯，试图沿用罗尔斯对公平原则的论证来证明公平概念在公共行政中的价值，从而进一步地强化公平概念的理性特征。这是因为，罗尔斯对“作为公平的正义”的论述采用的是理性主义的路径，所谓“无知之幕”就是与“囚徒困境”一样的一种理性化的制度设置。在这一设置下，被无知之幕遮蔽的人们之所以选择“作为公平的正义”，并不是出于道德上的考量，而只是在囚徒困境中的一种理性选择。所以，当公平的概念借助新公共行政运动而风靡全球时，实际上彰显了公共行政中的理性主义传统，虽然这场运动的一支重要参与者是具有非理性主义倾向的现象学派。这也再次表明，在公共行政研究中，理性主义是异常顽固的。此后，现象学派经过不断的分流而衍生出了后现代公共行政等更具非理性色彩的学者群体，但从许多以后现代主义自居的著作反复纠缠于民主、合法性、宪政等“高度现代主义”[21]的主题的情况看，这一派别的学者在思想倾向上也更接近于理性主义而不是非理性主义，或者说，他们虽然试图从非理性主义的立场来理解和重构公共行政，但未能找到正确去做的途径。

对公共行政的非理性建构可能是从女性主义发源的。在发表于美国《公共行政评论》杂志上的一篇论文中，斯蒂福斯（Camilla Stivers）对公共行政的性别形象做出了一种著名的区分，即“机关男人”

（Bureau Men）与“社区女人”（Settlement Women）的区分[22]，认为传统公共行政是建立在“机关男人”的也就是理性的价值之上的，而要重建公共行政，就要用“社区女人”的也就是非理性的价值取而代之。这篇论文发表后，女性主义在公共行政研究中逐渐发展起来，在女性主义思潮中颇为流行的关怀视角也被引入公共行政领域。布尔涅（DeLysa Burnier）就从关怀视角出发而提出了“以关怀为中心的行政”的主张，试图将关怀这一非理性的价值作为重建公共行政的基础。不过，作为一种反现代主义和反理性主义的思潮，女性主义在反对前两者的“宏大叙事”时也封闭了关怀的制度化途径，如布尔涅就将关怀限定为官员与顾客、官员与公民以及官员之间的相互关系[23]，而不是一种制度范畴，因而并未讨论以关怀为基础的制度供给的问题。在恩格斯特（Daniel Engster）看来，对“关怀”的这种认识是不全面的。“虽然我们可以通过个人间的关怀关系来履行某些对他人的义务，但更多的则只能通过集体性的关怀制度与政策。我们关怀他人的道德义务因此催生了组织我们的政治、经济、国际以及文化制度的集体责任，以至少部分地支持关怀实践与关怀那些有需要的个人。”[24]（p.2）为此，恩格斯特提出了关怀型政府的概念，试图在关怀这一非理性价值的基础上进行政府模式的重建。

与关于政府的理性界定不同，恩格斯特认为，关怀型政府是一个道德实体，它的主要职能在于促进和扩展我们关怀自己与他人的能力，它的“首要目标是帮助人们生存、发展与避免不该有的或不必要的痛苦或苦难，使他们能够成为一个正常的社会主体，能够工作、关怀自己和他人、并追求美好生活的某些观念”[24]（p.76）。出于这样的目标，关怀型政府需要承担三大任务：一是向个人提供他们单凭自己难以轻易获得的公共物品，与可以保证他们自身安全和关怀自身以及他人之能力的必要权利；二是向人类生活不可避免的依赖性以及从对依赖他人的个人提供帮助中产生的依赖提供支持；三是向那些有能力却无法通过自身的努力获取关怀自身以及他们的依赖者的必要资源的个人提供额外的关怀。简言之，出于人类生活不可避免的依赖性，政府需要对处于依赖关系尤其是这种关系中的弱势方提供关怀。在恩格斯特看来，20世纪后期，福利国家以及作为福利国家理论表述的罗尔斯的自由福利理论（Rawlss Liberal Welfare Theory）也曾试图向社会中的弱势群体提供某种关怀，但它们采取的是再分配这种事后救济的途径，没有将提高个人关怀自身及其依赖者的能力作为关怀工作的重点。或者说，福利国家及其理论关注的是公共物品和服务的分配，而不是公共物品和服务的提供方式，这正是关怀型政府特别强调的。“关怀理论强调以一种关怀的方式提供物品和服务的重要性。这意味着将潜在的关怀受众尽可能地吸纳进项目的设计和执行之中，并以一种灵活而分散化的方式支持家庭和个人关怀。”[24]（p.95）换句话说，关怀型政府根本上意味着一种关怀式的提供公共物品与服务的方式。通过这种方式，它可以提高个人关怀自身及其依赖者的能力，从而促进社会成员之间更好的相互关怀，而不像在福利国家中一样，所有人最终都不得不求助于政府的关怀。关怀理论确认了政府关怀社会成员的基本责任，但“关怀理论并不要求所有社会关怀都通过政府渠道进行”[24]（p.151）。

事实上，福利国家是以政府垄断公共服务为特征的，而这种垄断的制度设计本身又基于一种理性主义的假定，它认为政府拥有充分的理性，可以洞悉全社会的福利需求。这种假定同样体现在今天中国的政策场域中，这就是对“顶层设计”的迷信，这种迷信认为政府拥有洞悉社会需求的完整理性，并可以根据它对社会需求的完整把握来进行政策设计。可以断言，从这样一种假定和迷信出发，中国的政府改革是会走一些弯路的，当我们把所有社会问题的解决都寄托在了政府这一单一主体上时，实际上是对改革开放精神的背离[25]。关怀理论拒绝这一假定，它认识到了政府理性的有限性，进而否定了福利国家或“顶层设计”这种理性主义的公共服务供给方式，将公共物品和服务的供给寄托在了每一个人关怀自身及其依赖者的道德义务之上，进而要求通过关怀型政府来保障和促进这种道德义务的实现。当然，在具体制度设计的层面，关怀型政府不可能完全拒绝理性，而必须寻求理性的支持。但当它从关怀的概念和增强个人关怀彼此的能力这样一种视角出发来审视其与社会公众间的关系时，就标志了政府本身朝向非理性主义的转型。至此，公共行政对理性的背离走到了政府模式建构和制度设计的层面。当以关怀这种非理性价值为基础的政府模式建构与制度设计被证明了其可能性时，以其他非理性价值或者说道德价值为基础的政府模式建构与制度设计也就不再是乌托邦式的幻想了。经历了背离理性的漫长航程，公共行政是时候根据道德价值来重建自身了。

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[责任编辑：刘琼莲]