浅析高起点编制功能区土地规划的特点

谢贻新　赖雪梅　罗伟玲

【摘要】 功能片区土地利用总体规划是经国家批准以探索“城乡统筹与土地管理制度创新”的试点类项目，需要统筹三规合一、创新土地政策、先行先试摸索经验，规划的编制。作为体制创新的先行区，中新知识城开展功能片区土地利用总体规划编制，该规划取得了较好成效，本论文就从几个方面论述该项目的特点。

【关键词】 中新知识城 功能区土地规划 创新管理 统筹发展

为全面实施节约用地、集约发展、精明增长的新型城市化发展战略，促进城乡统筹发展，广州市组织编制《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》，并于2012年8月经国土资源部批复实施（《国土资源部关于广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案的复函（国土资函〔2012〕635号）》），方案提出创新土地利用规划编制和审批机制。

萝岗区中新知识城功能片区定位于以创新功能为主导的中国—东盟自由贸易区合作典范、国家战略性新兴产业基地、珠三角产业升级的新引擎、体制创新先行区、广州都会区的先进生产服务中心。作为体制创新的先行区，中新知识城开展功能片区土地利用总体规划编制，该规划成果在突破现有政策框架、创新土地管理制度、协调优化新城开发建设方面取得了较好成效，该规划成果编制基于高起点，在促进中新知识城实现跨越式发展的同时，规划成果在编制思想、方法与内容方面也实现了新跨越。项目特点主要有以下几点。

一、依托试点政策，先行先试摸索经验

功能片区土地利用总体规划是经国家批准以探索“城乡统筹与土地管理制度创新”的试点类项目，需要统筹三规合一、创新土地政策、先行先试摸索经验，规划的编制，为全面推进新型城市化发展和“三规合一”工作提供了土地利用总体规划调整方面及时、重大的支持。加强与广州市“三规合一”及城市生态用地差别化管理、城市更新改造、划定建设用地扩展边界与管理区域、建设美丽村庄等城乡统筹土地管理制度创新试点相关工作的衔接，加快推进土地管理的规范化、信息化和精细化。

萝岗区是广东省建设国家中心城市重点区域，也是国家产业转型试验区，而中新知识城功能片区作为中国与新加坡合作建设区、起点高、潜力大、思路新、需要创新土地规划编制方式。萝岗区以土地规划统筹全区用地，由土地规划直接衔接城市规划、控制性详细规划、土地整治规划、村庄布点规划、水利等各类规划，统筹用地规模、优化空间布局，提高集约利用程度，构建良好生态环境和景观。功能片区设置后，市、区、镇三级土地利用总体规划转变为市、功能片区两级土地利用总体规划，并赋予了广州市对功能片区土地利用总体规划的审批权限，功能片区在规划和协调区域土地利用方面将站在更高的着眼点，综合协调土地利用及城市建设、经济社会问题，为资源的有效利用和区域的持续发展创造了有利条件。

该规划根据试点政策，创新了建设用地管理方式，结合城市生态用地差别化管理规定，优化处理了大量城区内部低效闲置用地、河涌道路两侧用地、已批未建地，做到不放过一平米可挖掘潜力，最大限度腾挪建设用地规模。在项目用地方面，采用用地预审及产业用地标准核实部分项目用地，为本区域争取最大发展空间。

针对中新知识城建设起点高、用地布局频繁修改、政策多次变动的问题，我们创新工作方式，结合GIS开发系统工具，较好地解决了频繁调整布局且要求调整后一至两天内提交上报成果的难题，并通过加强与主管部门的协调沟通，加强政策把握力度，提高了成果质量。

该成果是广州市第一个通过专家论证、第一批通过广州市土地管理委员会的审查、第一个上报省厅会审、第一批通过审批的成果，各阶段工作均得到了主管部门和评审专家的一致肯定，为广州市其他功能片区规划编制以及规划评估修订工作积累了丰富的经验。

二、解决用地难题，创新用地管理方式

通过该规划的编制，一次性解决部分项目用地不符合土地利用总体规划的困境，优化建设用地布局，统筹安排城乡建设用地、基本农田保护区和生态用地的空间布局。该规划通过与“三规合一”等规划的协调衔接，根据各类重点项目用地性质、用地规模、选址位置等条件，按照“有保有压”的原则，在各项调控指标控制范围内安排各类用地，形成合理有序高效的用地布局。

中新知识城作为广州市东扩和构建大广州新型城市化新城区的重要载体，区域建设需加强生态环境保护，改善区域生态景观，优化国土空间格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀径，加强生态文明建设。根据功能片区土地利用特点和资源环境承载容量，分析土地利用潜力。采取空间数据与属性数据分析相结合、定性与定量分析相结合等方法，调查分析建设用地的结构潜力、强度潜力、管理潜力和扩展潜力，在扩展挖潜和低效用地处理分析的基础上，重点加强与城市生态文明建设、土地整理复垦、“三旧”改造、城乡增减挂钩、新农村建设与美丽乡村建设等相关规划的衔接，创新建设用地潜力挖掘方式，多途径解决建设用地供给不足的问题。并在土地利用潜力与土地供需分析的基础上，通过明确功能片区各区域发展目标，分析土地利用的区域差异性，确定各区域土地利用方向。通过对土地利用结构、人均用地、用地强度和效益等土地利用情况，结合区域经济社会发展及产业结构变化趋势、资源环境容量、基礎设施建设规模等的情况的分析，明确各区域主导用途，提出各区域土地利用方向。

该规划在重点建设项目安排上，充分衔接各类规划，满足城镇化发展需求，优先保障交通、能源、市政公共服务等基础设施用地，重点落实了国家、省、市重点项目、“2+3+9”重大发展战略平台、“三个重大突破”项目、重点民生项目、近3年土地储备计划项目、保障性住房项目、有关项目的留用地、安置地等用地，有力保障了中新知识城的建设。规划通过征求各相关部门意见，召开听证会等方式协调确定项目用地布局安排，合理安排建设用地规模和布局。

另外，该规划落实了《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案》提出的创新土地利用规划编制和审批机制，统筹区域土地开发利用与管理，突破行政区划限制，通过区域统筹、“三规合一”、功能引导等新型土地利用管理方式，简化了用地审批程序，优化了用地管理方式。

三、统筹各类规划，理顺用地秩序

广州市“三规合一”工作目标是以国民经济和社会发展规划为依据，加强土地利用总体规划和城乡规划的衔接，通过建立“一张图、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系、一个反馈机制”，构建具有广州特色的“三规合一”综合性协调管理决策机制，以增加规划的可实施性。

该规划通过优化土地利用结构与布局，划定土地用途分区，落实建设用地管制，落实耕地保有量、基本农田、城乡建设用地等调控指标，统筹城乡土地利用。通过加大城乡一体化基础设施投入，渐次推进城乡公共服务均等化，并利用山体、河流、道路充當组团之间的间隔带，总体上形成“一核七区”的土地利用空间格局，并明确各组团分工，引导产业和居住的集聚，坚持产业知识化的发展方向，形成以现代服务业、高新技术产业等知识密集型为主体的现代产业体系，打造若干规模和水平居世界前列的先进制造产业基地。

在本功能区土地规划编制过程中，统筹协调了各类规划，特别重点协调衔接“三规合一”规划、村庄布点规划、土地整治规划、环境保护规划、交通规划和矿产规划等各类规划，通过与“三规合一”规划、村庄布点规划等规划同步编制，建立统一的规划基础、统一的城乡建设用地范围、相协调的用地规划属性、相对应的土地管制分区，在规划目标、建设用地规模、重点建设项目和用地规划布局等方面进行协调衔接，确保多规协调，理顺各部门各行业用地秩序，为加快知识城开发建设奠定基础。

四、强化生态文明建设，统筹城乡均等化发展

该规划强化了土地生态文明建设，按照改善生态环境和保护岭南文化传统的要求，维护山体、水体等具有重要生态功能的国土生态屏障用地，加强村庄整治改造，保障生态网络的连续性和完整性，促进生态文明建设，构建环境友好型土地利用模式。在突出了岭南特色以及彰显生态、创新产业的基础上，优先设定国土生态屏障网络用地，加强生态基础设施和绿色廊道建设的基础上，实施生态用地差别化管理，达到“山水渗透、园路相连”的生态用地格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，以改善城市生活质量、维护城市中各种自然和人工生态单元，构建以斑块与廊道相响应的城市生态网络，高起点高规格建设生态型知识新城，以体现“创新服务+宜居生活”的功能定位，支撑经济社会可持续发展。

该规划结合村庄布点规划，通过落实各村庄发展用地，统筹建设公共服务等基础设施用地，加大对农村建设用地的规划控制指引，逐次推进农村城镇化发展，并强化基本农田保护资金扶持，通过土地整治扶持综合性农业开发项目，提高农村建设面貌与农民生活水平，实现城乡统筹均等化发展。

【参考文献】

[1] 谢安安：基于地域特征视角下的乡村规划初探[D].中南大学，2010.

[2] 徐东辉：“三规合一”的市域城乡总体规划[J].广东省城乡规划设计研究院，2014（8）.

[3] 周晓芳、唐代生、李启珍：规划理念转型下的城乡总体规划课程重构研究[J].中国林业教育，2009（（6）.

（责任编辑：张瑶瑶）