浅谈新《出境入境管理法》对推进出入境管理法律制度建设的完善

刘娜彬

摘 要：随着我国改革开放不断深入，与其他国家政治、经济、文化交流不断增多，我国出入境管理工作面临越来越多的挑战，之前的出入境管理法律法规存在的衔接配合不够、部分法律条文冲突等问题，已严重制约当前出入境管理工作发展需要，更不能充分体现当前我国出入境管理工作法制化建设水平。新的《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）的颁布实施，通过整合部分现有法律，填补法律漏洞、排除法律冲突，对我国出入境管理制度进行了一次有效的比较全面的完善。

关键词：出境入境管理法；制度建设；完善

《出境入境管理法》按照我国改革开放的基本国策，紧密结合我国的基本国情，充分汲取发达国家出入境管理惯例，积极满足公安出入境基层执法需要，实现了出入境管理制度在法律阶位上的全面升级。新法在拓展方便境内外人员“走出去、请进来”，积极参与国际竞争与合作，服务国家引智引资战略等方面，将发挥极其重要的作用。新法针对当前世界多元化、全球经济不断深入发展，各种新类型的违反出入境管理的犯罪活动不断出现，恐怖活动威胁不断增加的新常态，完善了新时期我国出入境管理法律制度，为公安机关维护国家主权和安全，更有效地发挥职能作用，维护良好的出入境管理秩序奠定了坚实的法制基础。

1.新法的基本精神和主要内容

1.1 明确了“服务与管理并重”这一基本原则

新法总结借鉴改革开放以来我国出入境管理工作成功的实践经验做法，更加强调“以人为本，服务为先”。在新法中，明确将“不断提升服务和管理水平”上升为法律规定，将提高服务水平工作纳入到法治化建设范畴，执法理念从强调管理向服务和管理并重转变，寓管理于服务之中，这对于在今后一段时期，不断改进和加强出入境管理工作具有非常重要的指导意义。

1.2 完善了新时期出入境执法体制建设

新法赋予县级以上公安机关出入境管理部门独立的执法主体资格，可以依法独立行使行政处罚权。一是根据公安部的委托对外国人入境、停留居留申请依法受理；二是对辖区内停留居留的外国人依法管理；三是可以对违反出入境管理的行为人实施警告和5000元以下的行政处罚。

1.3 增加了便民以及促进人员交流的管理制度

新法一是将既往成功有效的便民举措，如设置中国公民出入境专用通道等做法固化并上升为法律内容。二是对华侨回国定居审批制度加以改革，规定了在国内华侨可以使用本人护照作为其身份证明。三是对我国“绿卡”制度、外国人临时入境制度进行了完善，对外国人过境免签政策予以适当放宽，设立了人才签证制度，法律授权对国家需求的外国专门人才以及外国投资者提供停留居留方面的便利。

1.4 修改和完善了外国人入出境管理制度

新法一是重新规范了有关口岸签证的相关制度。二是对不准外国人入出境的有关制度进行了补充调整，对外国人停留居留管理进一步加以完善，区分停留证件和居留证件的有效期限。三是明确规定了在中国境内的外国人必须从事与其停留居留证件相符合的活动，否则可依法予以处罚。四是针对当前留学生勤工助学方面的实际需求，新法增设了相关的管理制度，明确了外国人在中国工作指导目录。

1.5 进一步健全了违反出入境管理的强制措施和处罚制度

新法完善了对“三非”外国人（非法入境、非法居留、非法就业）以及其他违反出入境管理法律规定的外国人适用的强制措施和处罚制度。一是在法律条文中对传唤、继续盘问、限制活动范围、拘留审查、遣送出境等强制措施的适用加以明确，构建了较为完整的出入境调查及强制措施体系。二是对违反出入境管理的各项强制措施的适用条件、程序规定和必要的限制性的要求予以明确。三是新增了对出入境证件进行真伪认定以及外国人待遣羁押等项制度。四是对外国人当场处罚和当场收缴等制度的相关内容予以改进。五是对违法行为人承担法律责任，适用法律的情形和幅度的规定进一步加以明确和完善。

2.新法实施前出入境管理相关法律制度与公安出入境管理需求不相适应

2.1 多头立法降低管理效果

出入境法律法规的逐步建立源于我国改革开放后不断出现的新情况和新形势。由于缺乏立法经验以及规划不足，出现按照中国公民、外国人不同主体范围分别立法，即针对中国公民制定《中华人民共和国公民出境入境管理法》（以下简称中管法）及其实施细则，针对外国人制定《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（以下简称外管法）及其实施细则。按照地区不同又分为《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》、《中国公民往来台湾地区管理办法》。客观上造成法律体系相对分散，法律条文相互衔接不够紧密，法律内容相互冲突和管理制度缺失的现象比较突出。

2.2 法律冲突导致实施苦难

《中管法》及其实施细则、《外管法》及其实施细则制定于二十世纪八十年代，由于受到当时历史条件的制约以及立法技术、立法水平方面的限制，与《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政诉讼法》法条之间出现矛盾。例如：《外管法实施细则》规定：“外国人无力缴纳罚款的，可以改處拘留”。而《中华人民共和国行政处罚法》规定：“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚”。 《外管法实施细则》作为行政法规，设定限制人身自由的规定显然与上位法律规定冲突。又如：对于非法出境、入境的违法行为，根据《中管法》及其实施细则、《外管法》及其实施细则等几部法律法规，都可以予以行政处罚直至追究刑事责任，但采取行政处罚的种类、幅度规定完全不一致，造成对同一违法行为由于执法依据的不同而责任不尽相同。

2.3 制度缺失导致保障缺位

法律规则在创设之初就考虑到法律的实施，在设立法律义务时应当对不履行法律所规定的义务的主体，明确相应的法律责任，以达到对违法行为震慑的作用。但是旧的出入境相关法律注重实体规定，罗列了若干的禁止性行为，在罚则中缺乏相对应的惩罚性措施，导致法律层面上做出规定，但在实际执法操作中没有相应的惩罚措施的配合。如《外管法》及其实施细则对“编造情况，提供假证明，或者以行贿手段，获取（停留、居留）证件”的行为都未做出相应的处罚规定，执法实践中除非其行为社会危害性巨大，达到刑事案件的立案标准，以“骗取出入境证件罪”予以打击，对于社会危害性不大，公安机关只能以“不予签发证件”等措施间接维护法律的实施，社会效果不明显。

3.新法对公安机关出入境管理法律制度建设的完善

3.1 构建法律体系，完善执法制度

新法不再区分中国公民和外国人分别立法，而是以出境入境为中心，围绕中外人员以及交通工具的出境入境，明确出境入境的实质条件、审批程序、边防检查以及违法处罚的相关规定，从而达到对入境、出境和居停留等行为进行规范的立法目的。由过去“分散立法”变为“统一立法”，实现了不同法律对象在法律面前的平等。2006年，《中华人民共和国护照法》颁布实施，将《中管法》中有关护照申领的内容纳入该法。此次《出境入境管理法》将《中管法》中除护照申领以外的内容以及《外管法》加以整合，使得原先出入境管理法律法规中存在的法律分散、条文衔接配合不够等法律问题得以解决。新法施行后，原《中管法》和《外管法》同时予以废止。对于中国公民往来台湾地区及港澳地区，也通过第十条进行了巧妙的兼容，根据我国目前的实际情况，中国公民往来内地与港澳地区、往来大陆与台湾地区同样适用《出境入境管理法》。这是出境入境管理立法的一次重要进步，有效破解制约公安出入境管理服务工作的瓶颈性问题。

3.2 解决法律冲突，明确法定职责

新法在充分调查研究的基础上，整合了之前法律法规的有关内容，有效地解决了以往存在的出入境法律法规部分内容与《中华人民共和国行政处罚法》等法律存在法律冲突以及出入境法律法规之间法律条文冲突等问题。新法根据形势发展的需要，构建了以《出境入境管理法》为中心的“一法四条例”相对科学、完整的出入境管理法律制度体系，奠定了公安机关出入境管理部门依法行政的法律基础。新法在强化出入境执法主体地位方面实现了历史性的创新和突破，一是第一次以法律的形式对出入境边防检查机关的执法地位予以确认，对其四项基本职能予以规定。二是在法律条文中阐明，根据公安部的委托，县级以上公安机关出入境管理部门可以受理外国人入境、停留居留证件申请并对外国人停居留依法实施管理。三是新法赋予了县级以上公安机关出入境管理部门独立的执法资格。这一规定，对基层公安机关出入境管理部门提高专业管理水平和执法效率具有十分积极的促进作用，对公安机关出入境执法工作必将产生重大而深远的影响。

3.3 健全执法制度，强化法律责任

新法一是对拘留审查、限制活动范围、遣送出境等强制措施予以明确规定，有助于规范公安机关的执法行为。二是对各类出入境证件的宣布作废、无效和注销、收缴等具体行政行为作了统一规定，有力地提高了执法效率。三是结合社会经济发展实际，提高了一些违反出入境管理违法行为的处罚幅度，根据违法行为的社会危害程度，还对一些出入境违法行为增设了拘留处罚。四是根据近年来执法实践遇到的突出问题，《出境入境管理法》补充了一些必要的罚则规定。如增加弄虚作假骗取出境入境证件、为外国人出具虚假邀请函件、介绍外国人非法就业、旅店未按规定报送外国人住宿登记信息等违法行为的罚则。新法的出台，要求各级公安机关出入境管理部门切实增强履行中央事权和法定职责的责任感和紧迫感，结合出入境执法工作涉外性、专业性强的特点，進一步提高执法标准，强化执法程序，使新法赋予公安机关的管理职责落到实处。

4.结语

综上所述，《出境入境管理法》对创新我国出入境管理体制、完善出入境管理制度和机制发挥了积极的指导作用，开启了出入境执法工作的新篇章，先进的执法理念、完善的执法制度、专业的执法主体将确保出入境执法工作取得最佳的社会效果和法律效果。

参考文献

[1] 解志勇 论行政诉讼审查标准 [D]《中国政法大学博士论文》 2003-04-01

[2] 沈一波 试析2012年《出境入境管理法》的立法途径和制度创新 [C]《第四届移民法论坛：出境入境管理法、中国和世界论文集》 2012-11-18