中国省级财政透明度存在的问题及改进建议

2015-09-19邓淑莲温娇秀

中央财经大学学报 2015年10期

邓淑莲温娇秀

政府信息公开是一个国家或一个社会良好治理的前提和重要标志,而财政信息公开则是政府信息公开的核心内容。由于财政信息公开透明关涉公众对政府职能、收支、资产负债及各种财政政策和财政活动绩效信息的知情与理解,因而提高财政透明度对公共治理水平的提升具有重要意义。一方面,可以强化政府的公共受托责任 (王绍光,2007[1]),减少腐败 (Reinikka和Svensson,2002[2];刘笑霞和李建发,2008[3];卡恩,2008[4];赵倩,2009[5];郭剑鸣,2011[6];胡锦光和张献勇,2011[7]),另一方面,还能抑制政府债务的积累 (Alt和Lassen,2006[8]),直接或间接地提升政府经济管理的绩效水平(Alesina等,1999[9])。因此,财政透明被视为政府从无限的、人治的、集权的 “管理型”政府向有限的、法治的、民主的 “服务型政府”转变的前提条件和重要标志。党的十八届三中全会明确提出财政是国家治理的基础和重要支柱,为此要深化财税体制改革,改善预算管理,实施全面规范、公开透明的预算。这表明以预算信息为主要内容的财政信息公开已成为我国财税体制改革的主要内容。

近年来,中国在财政公开透明上的进步令人瞩目。自2008年《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)颁布实施以来,中国政府、人大及社会各界在推动财政预算公开透明方面都做出了不懈的努力,从而使中国财政透明度状况不断得到改善。预算公开的依据从《条例》上升到《预算法》;从只有一本预算的公开到如今四本预算的建立和公开;从政府预算的公开到部门预算的公开;从预算支出只有几个功能大类项的信息公开到功能分类的项级信息公开以及某些政府的经济分类信息的公开;从最初只有几个政府的财政信息公开到如今各级政府财政信息的公开等等,我国政府财政信息公开在制度建设、广度拓展和深度加强上都取得了前所未有的成就,中国财政透明度已进入全面提升阶段。从 “中国财政透明度”课题组调查评估的情况看,财政透明度不断改进的趋势也得到了证实。2009—2014年,全国31个省级政府财政透明度百分制得分分别为 21.71、21.87、23.14、25.33、31.40和32.68,呈现不断上升趋势。

尽管如此,通过对省级政府财政信息公开状况连续多年的调查,我们发现我国财政信息公开中仍然存在许多问题,面临严峻挑战。如何解决存在的问题,应对挑战,找到建设我国透明财政的有效途径是建立现代预算制度的必然要求,也是摆在我们面前的紧迫任务。

一、中国省级财政信息公开中存在的问题

自2009年开始,我们对全国31个省级政府财政透明度进行了调查评估。调查重点是政府财政的决算信息。调查的角度有两个:一个是政府财政活动的流量信息,即财政收支信息,另一个则是政府收支的存量信息,即政府的资产负债信息。评估的标准是财政信息的完整性和详细性。依据《条例》规定的政府信息公开的两种方式,即主动公开和依申请公开,我们采用了网络、出版物搜索和向政府申请两种方式获得信息。

通过调查评估,我们发现我国省级政府财政信息公开存在以下问题。

（一）公开的财政信息不全面

财政资金信息公开的全面性或完整性是指所有政府收支及其结果 (包括资产负债)信息,除按法律规定的国家或商业秘密事项外,都应公开。完整性是财政信息公开的重要原则,其目的是为了保证所有公共资金的安全性和有效性。如果政府只公开了部分资金信息,则另一部分资金的安全、有效运营就难以保证。在我们对省级政府财政透明度的调查提纲设计中,完整性是一以贯之的原则。

从我们连续6年调查的情况来看,虽然政府财政信息的完整性有不断改善的趋势,但政府公开的财政信息缺失仍然是一个较为严重的问题。根据《条例》,项目组调查的信息都为可公开信息,但每年获得的信息占所调查信息的比例较低,范围在20%～30%之间,最高不超过40%,而60%～80%的调查信息不可获得,见表1。

表1 2009—2014年财政信息公开的完整性调查结果表

财政信息公开缺乏完整性最突出的表现是有些公共资金没有纳入预算管理,因而透明度差。在我们所调查的任何年份中,都有一部分公共资金没有纳入政府预算。①由于我国财政管理制度进入2000年代以来变动较为频繁,因而我们的调查项目也随着变化进行必要的调整。

2009—2012年,财政信息的不完整性主要体现为预算外资金透明度差。为了解这部分资金的透明度,并将其与预算资金透明度进行比较,我们设计了49个项目对纳入预算管理的资金收支项目进行信息调查和评估;10个项目对未纳入预算管理的资金收支项目进行信息调查和评估。结果显示,2009—2012年4年中,纳入预算管理资金的透明度明显高于未纳入预算管理资金的透明度,且每年如此。纳入预算管理资金的透明度大约是未纳入预算管理资金透明度的2倍,见表2。这表明,省级政府使用的大量公共资金 (包括地方政府债务、土地出让金)没有纳入预算管理,它们游离于预算之外,收支处于暗箱操作状态,这不仅使公众及其代表无法了解和监督资金的来龙去脉,更让中国经济潜藏着巨大的财政和金融风险。

2013年以后,由于我国政府已不使用 “预算外资金”这一概念,而是以四本预算基金,即一般公共预算基金、政府性基金、国有资本经营预算基金和社会保险基金覆盖所有公共资金,因而调查评估不再设置 “预算外资金”调查项目。但财政信息公开的不完整问题依然存在。虽然新《预算法》要求公开政府一般公共预算、政府性基金预算、国有资产经营预算和社会保险基金预算四本账的信息,但从目前公开的情况看,每本预算公开的信息都不完整。从我们调查评估的结果看,仍有一部分收费没有纳入政府一般公共预算,而是进入财政专户资金管理;公开的政府性基金只是所有政府性基金中的一部分;国有资本经营预算实际上是国有资本上缴收益预算,隐去了国有资本经营预算中收入与支出中的许多重要信息,如营业收入、利润总额、资本性支出、费用性支出等。不仅如此,目前,我国各级政府公布的各类财政信息只包括收入与支出信息,不包括政府的资产和负债信息。

表2 纳入预算管理项目与未纳入预算管理项目得分率比较

表3 2013—2014年省级政府财政信息公开完整性调查结果表

从表3中可以看出,2013年和2014年有关省级政府四本账目的信息公开程度都较低。与调查信息相比,公开的信息最高不超过50%,如2013年的社会保险基金和2014年的国有企业基金。而政府部门资产负债信息几乎没有公开。

（二）公开的财政信息不详细

详细性是信息公开的另一重要原则,意味着公开的信息要具体,要细化,以便于公众及其代表理解政府的活动及其收支情况。如果公开的财政信息不详细,即使公开的信息符合完整性原则,公众及其代表也无法读懂政府的预决算及其他财政信息,更无法监督和约束政府的行为。从我们对省级政府财政信息公开情况的调查结果看,详细具体的财政信息透明度较差,见表4。

表4 2009—2012年省级政府财政信息公开详细性调查表

公开较差的详细财政信息主要体现在以下两方面:

1.所有预算都没有公开预算支出的经济分类信息。从了解和监督财政资金运营状况的角度看,财政支出应按照功能、部门和经济三维度进行分类。功能分类表明的是资金的使用目的,即资金用来做什么,都提供了哪些公共产品和服务;部门分类则表明资金的使用者是谁,向谁问责;而经济分类表明的是资金是如何使用的。三种分类对了解和监督公共资金的运行而言缺一不可,但经济分类信息是更为详细、具体的信息。支出的功能分类信息最终必须转换成经济分类信息才能使公众及其代表真正了解政府及其部门预决算。支出的功能分类信息表明的是资金的用途。从笼统的角度说,资金用途可以划分为 “国防、外交、教育、卫生”等大类科目。而从最详细的角度看,可划分为资金使用的单个具体项目。但是,即使到了功能分类最详细的项目层次,公众及其代表依然无法判断某个项目从效率角度看应该使用多少资金才是合理的,尽管这种判断对公共预算决策而言是必不可少、至关重要的。但如果一个公共项目有充分详细的经济分类信息,这种判断就容易做出。经济分类直接表明该项目详细的人员经费 (包括工资和与工资有关的津贴、补助)和非人员经费 (办公费、差旅费、印刷费等)。任何预算的编制都是从人员经费和非人员经费的计算开始的。正因如此,我们在设置分值时,赋予经济分类信息较高的分值 (56分),功能分类信息次之 (42分)。遗憾的是,最重要的经济分类信息透明度得分最低,且与另外两部分信息的分值相去甚远,表明我国的财政信息公开仍处于低水平,离公开透明还很远。

2.一般公共预算中的项目经费、政府性基金、国有资本经营预算以及社会保险基金预算都只公开了汇总的预决算信息,而没有公开单个项目、单个政府性基金、单个国有企业、单个社保基金的预决算信息。汇总的信息也称笼统的信息,只能提供资金支出的大概情况,而不能反映资金具体的花费情况。

（三）各类预算中都设置数额巨大的 “其他支出”科目，且没有明细说明

在我们调查的信息中,无论是政府依申请公开的信息,还是主动公开的信息,各类预决算支出中都存在多个 “其他支出”项目。而在 “其他支出”项下,都有大量未说明用途的资金。这些资金占该类总支出的比重高达40%以上,有的甚至达到90%。另据记者调查,财政部公开的2013年全国公共财政决算、政府性基金决算、国有资本经营决算的23张表中,“其他支出”项下的资金高达1.3万亿元,相当于2013年全国公共财政收入的十分之一。不仅如此,“其他支出”在各类支出中的占比也不容忽视。例如,在18678亿元的非税收入构成中,“其他收入”高达8716亿元,占比接近一半;而在全国国有资本经营支出决算表中,节能环保支出下面的 “其他支出”占比更是高达95%。[10]在北京市公布的2013年18个部门的决算中,“其他支出”项花费8亿元。其中,体育局等4部门 “其他支出”比例超过部门决算的10%。[11]

上述问题的存在表明,我国目前的财政透明度还处于初级水平,公开的信息笼统、粗糙、不完整,无法满足公众及其代表监督政府的要求,也与现代预算制度的要求相去甚远。

二、制约我国政府财政信息公开的制度因素分析

政府信息公开制度对财政透明度具有决定性影响。2008年以来,我国政府制定了一系列有利于政府信息,包括财政信息公开的法律制度。2008年实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》开启了中国政府财政信息公开的新纪元;2014年通过的新修订《预算法》(以下简称新《预算法》)使政府财政信息公开的制度保障由行政条例上升到更高层次的法律。这些制度建设无疑对推动中国财政信息公开起到了决定性的作用。2008年以后,我国各级政府,无论是主动公开的财政信息,还是依申请公开的财政信息,在数量上都大幅度增加。尽管如此,目前我国政府在财政信息公开制度建设方面仍然存在不足,制约财政透明度的提高,主要表现在以下方面。

（一）来自《中华人民共和国保守国家秘密法》（以下简称《保密法》）的制约

2010年4月我国修订通过了《保密法》。其对政府信息公开的制约表现在,首先,保密范围仍然过于原则和宽泛,几乎将所有领域的事项都纳入国家秘密。没有以例举方式明确国家秘密的事项,更没有将《条例》第九条规定的政府必须公开的事项从保密范围中剔除,仍然坚持 “以保密为原则,以公开为例外”的原则,从而与 “以公开为原则,以不公开为例外”的政府信息公开原则相矛盾。其次,定密权仍归于行政部门,从而使本应由人大掌握的国家秘密立法权却荒谬地赋予行政管理部门行使。其结果必然是公开什么信息,公开到什么程度完全由行政部门说了算,最后,涉密纠纷的裁定权仍然归属行政部门。这意味着行政部门不仅拥有国家秘密的立法权和执行权,而且还拥有司法权。即什么是国家秘密由它说了算,而且不容争议。在这种情况下,当行政部门界定的国家秘密超出了合理范围时,没有法律途径可以对它进行制约和规范。

虽然《条例》开创了中国政府信息公开的崭新历史,诸多规定都为民众的知情权保驾护航,但它在法律层级上属于从属于法律的行政法规。也就是说,它从属于《保密法》。政府信息公开首先要遵守《保密法》。而《保密法》的上述种种问题已成为财政信息公开的严重障碍。

（二）新《预算法》对财政信息公开的规定过于笼统，影响法律的权威性和可操作性

新《预算法》第十四款专门对财政信息公开进行了法律约定,这是我国首次在法律中明确提出建立公开透明的预算制度,是中国向现代社会转型的重要一步。但遗憾的是,法律规定得不详细,且有不合理性,因而建立公开透明的财政实际上没有可靠的保障。

1.法律没有细化预算公开的内容。对于预算公开,法律只是简单地规定,“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在批准后20日内由本级政府财政部门向社会公开。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。”根据这一规定,公开只与上述这些报告和报表有关。只要公开了这些报告和报表,就符合了法律规定,至于这些报告和报表上都包括了哪些内容,提供了哪些信息,则不在法律规定之列,由此给行政部门保留了很大的自由裁量权,行政部门可以提供很笼统的报告和报表,也可以提供很详细的报告和报表,无论哪种情况都不违反《预算法》。而新《预算法》第四十六条规定则决定了行政部门只会选择内容简化的报告和报表公开。

2.法律虽然对政府预算编制提出了细化的要求,但并没有规定这些细化的内容全部公开。新《预算法》第四十六条规定,“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项,按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项”。这一规定使得报送各级人大审批的预算与政府编制的预算相比,大大缩水。

根据新《预算法》第三十二条规定,政府各部门、各单位的预算草案,收入编制按类、款、项、目步步细化;支出的功能分类按类、款、项细化展开,经济性质分类按类、款细化展开。这种进步令人欣慰。但在公开预算信息方面,第十四条又规定,只有经各级人大审批的预算才可以公开。因此,政府向社会公开的预算与其编制的预算相比,将缺失一大块重要信息,即:一般公共预算支出中的项目预算支出、政府性基金支出、国有资本经营预算支出和社会保险基金预算支出的经济分类信息。

3.另有一些重要的预算信息,新《预算法》并没有规定必须公开。这些信息包括:一般公共预算中的单个项目的收支信息;政府性基金预算中的单个基金收支信息;国有资本经营预算中的单个国有企业的收支信息;社会保险预算中单个保险基金的收支信息。具体的项目、基金和国有企业信息是公众了解公共资金安全、有效运转的必备信息。只有项目、基金和国有企业的汇总信息,没有具体详细的信息,公众及其代表无论如何都无法判断公共资金是否按照公共利益配置,是否有效率地运作。

基于远程费控的电力营销系统主要由业务应用系统和用电信息采集系统组成，完成了与现场采集终端设备与终端服务器的数据传输和指令交换，具体结构如图1所示。

（三）行政规定对财政信息公开的阻碍

典型的当属财政部于2010年3月1日颁布的财预 [2010]31号《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见》的第二条 (一)款规定 “各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开,各部门负责本部门预算、决算的公开。”预算信息的公开应本着完整、详细、及时、便利等原则进行。国际组织和发达国家将违背上述任何原则的规定和做法都视为预算公开的阻碍。财政部的这一规定将本应由财政部门完整公布的政府预算和政府辖制内所有部门的预算分割、撕裂,既降低了行政效率,也阻碍了公众了解和监督政府的行动。在《指导意见》发布之前,曾有政府集中公开本级政府所有部门预算 (如2009年广州市财政局在其网站上一次性全部公开了本市114个本级部门的预算)。但《指导意见》发布之后,全国几乎所有政府都按照 “谁制作、谁公开”的原则执行,部门预算分散公开,获得一级政府所有部门预算信息的成本极大。

三、提高我国财政透明度的目标设计及制度保障

基于我国财政信息公开所处的阶段及存在的问题,提高财政透明度,建立透明财政应从以下方面着手。

一是确立四本预算公开的目标框架。作为正在崛起的世界级大国,中国的财政透明度必须与时俱进,顺应、甚至引导世界潮流。为此,基于国际经验,结合中国国情,设计中国财政公开透明的目标框架是进一步提高财政透明度的关键。按照完全性和详细性的基本原则确立的一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算信息公开的目标框架,为我国财政信息公开提供了方向性指导。在这个目标框架中,政府要分别公开部门预算信息、预算支出的功能分类和经济分类信息;各功能分类支出和经济分类支出不仅要公布笼统的类级信息,而且要公布详细的款级和项级信息;不仅要公布汇总的项目预算、基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的信息,而且要公布单个项目、单个基金、单个国有企业和单个社会保险基金的预算信息;不仅要公开四本预算的收支流量信息,而且要公开其资产负债信息。

二是设计实现财政公开透明的阶段性目标。实现公开透明的财政是现代国家的重要治理目标,但这一治理目标的实现不可能一蹴而就,而是需要一个过程。围绕着财政公开透明的总目标,根据我国的实际情况划分建设透明财政的阶段,并制定各阶段性目标,是实现透明财政的重要步骤。由此确定的第一阶段性目标主要是满足信息公开的完全性要求,即利用2年时间公布全口径财政信息,将政府所有收支信息(除保密信息外)全部纳入政府信息公开范围。第二阶段是利用2～3年时间实现财政信息公开的详细性,即公开所有部门及单位预算信息;公开财政支出功能分类和经济分类的类、款、项信息;公开单个项目、单个基金、单个国有企业和单个社会保险基金的预算信息;第三阶段是利用2～3年的时间编制政府财务报告,公开政府的资产负债信息。

三是制度保障。实现建设透明财政的上述目标需要做多方面努力,如,政府收支分类科目的改革、会计制度改革、财政统计年鉴的规范编制与出版和发表等,但制度方面的努力是关键。制度是人类行为的规则,是秩序的保障。人类社会越发展,文明程度越高,以制度保障的秩序的重要性就越凸显。党的十八届四中全会关于 “依法治国”的决定为建立公开透明财政提供了制度建设的政治保障。透明财政建立的制度保障应从短期和长期两个维度着眼建设。

从短期看,首先应通过《预算法实施条例》细化新《预算法》中关于财政公开透明的条款。但从最近国务院制定的《预算法实施条例》征求意见稿看,有关财政信息公开的内容仍然没有细化。因此,建议在新《预算法实施条例》中,应明确规定,各级政府应公开其全部资金的预算和决算。公开内容包括一般公共预决算、政府性基金预决算、国有资本经营预决算、社会保险基金预决算以及未包含在上述四本预决算中的政府收支的补充预决算信息。

补充预决算信息包括专户存储资金预决算信息、未列入政府性基金预算的其他政府性基金的预决算信息 (如住房公积金的收支及其结果信息)、国有企业全部收支及其利润分配信息、政府资产负债信息等。

政府收入应当按其来源公开到目;支出应当按其功能分类公开到项,按其经济性质分类公开到款。

部门及部门所属单位的预算、决算应当公开基本支出和项目支出信息及部门、单位基本数字表。项目预算信息的公开既要包括汇总的项目预决算信息,又要包括单个项目的预决算信息。部门预算、决算支出应当按其功能分类公开到项,按其经济性质分类公开到款。

其次,改进预算的公开方式。便利原则是政府信息公开,包括财政信息公开的重要原则。便利的含义是指便利公众获得政府信息。将公众获取政府财政信息的成本 (包括时间成本)最小化应是政府财政公开工作的重要目标之一。与国际比较,目前我国财政信息公开的方式不符合便利原则。从国际上看,将财政信息集中在一个网站上公开已是惯例。这个网站要么为财政部网站,要么为政府指定的特别网站 (如美国的审计署网站)。我国也有一些政府,如焦作市政府和广州市政府遵循此原则和国际惯例公开财政预算信息。广州市政府2009年将所属的114个部门的预算集中在财政局网站上公布,而焦作市多年来一直将政府财政预算信息和所属部门财政预算信息集中在财政局的网站上公布。但《指导意见》使得政府财政信息公开违背了便利原则,本应由财政部门在同一地点、同一时间统一公布的政府部门财政预算信息却由分散的各部门在各自的网站上公布。

没有将部门财政预算信息集中在一个网站统一公布的弊端是明显的。一是公众要获得多个政府部门的财政预算信息要一个部门、一个部门地查找,增加了查找的时间。二是不利于获知到底公布财政预算信息的部门有多少。如果部门财政预算信息都集中公布在同一网站上,则很容易确认哪些部门公布了,哪些没有公布。而分散公布很难确认公布部门财政预算信息的部门数量。

因此,要提高财政预算透明度,必须通过制度规定一级政府的财政部门承担搜集、整理并集中公开与本级总预算和部门预算相关的所有预算信息的责任。

从长期看,应建立政府信息公开方面的专门法律。目前世界上200多个国家和地区中,已有100多个国家和地区对政府信息公开进行了专门的立法,颁布了专门的法律。为证明政府信息公开立法对财政信息公开的保障作用,我们采用国际数据进行了实证分析。有无政府信息公开立法的国家信息通过文献和各国相关网站获得,财政或预算公开信息采用国际预算合作组织的最新评估,即2012年的评估数据,共获取101个国家的信息。回归结果见表5。