从 “马拉松霾”到 “APEC蓝”：中国环境治理的政治经济学

马万里 杨濮萌

一、引言

根据环境保护部发布的 《2014中国环境状况公报》显示,全国开展空气质量新标准监测的161个城市中,145个城市空气质量超标,大气污染治理成为我国环境保护的首要任务。不断恶化的环境污染会产生诸多不利影响。首先,环境污染恶化会引发各种疾病,有害于民众身心健康;其次,环境污染会产生强烈的负外部性,不利于经济持续增长;最后,环境污染不断恶化容易引发多种社会冲突,影响社会和谐发展。因此,如果环境污染问题得不到有效解决,由此而引发的多种社会矛盾便会循环累积,从而对经济社会发展产生多重不利影响。有鉴于此,十八届三中全会强调加快生态文明建设,建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度[1]。习近平总书记也指出,“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系,牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”[2]。因此,如何治理环境污染,保障人民群众身心健康,是摆在我们面前的重大而紧迫的现实问题。

政府可以通过提高环境监管水平和增加环境污染治理投入两种方式治理环境污染。然而,现实中的一些事实却使我们质疑政府的环境保护职能。例如,2014年的北京 “马拉松霾”与 “APEC蓝”使我们看到地方政府环境治理截然不同的结果。如何破解中国环境污染治理的此种困境呢?是什么原因导致地方政府对环境污染治理动力不足呢①根据现行中央和地方环境治理支出分权,地方政府是环境污染治理的主要实施者。2008—2013年地方环保支出占全国环保支出的比重依次为95.44%、98.04%、97.15%、97.19%、97.85%和97.08%,上述数据说明,过度的环保支出分权使地方政府成为环境污染治理的实际主导者,环境污染治理效果完全取决于地方政府。也正因为如此,本文聚焦于地方政府的行为选择对环境治理效果的影响。?已有研究认为,在中国式分权的特别激励下,地方政府往往把经济指标作为工作的重点,而忽略了对生态环境的保护。其中,以 “市场维持型联邦主义”(MPF)为代表的财政激励理论[3]和以周黎安 “政治锦标赛”为代表的政治激励理论[4]强调,地方政府较高的财政收入边际留成率和来自中央政府的 “GDP政治考核”激励了地方政府积极发展经济的热情。而少有文献关注地方官员腐败等寻租收益的重要性,事实上,扩张私人收益成为地方政府发展经济的私人激励基础[5]。正是政治、经济和私人收益与经济增长的契合激励了地方政府竞相招商引资,展开了一场经济增长锦标赛,导致地方政府对环境污染缺乏治理的内在动力②辖区经济增长不仅可以给当地政府带来巨额的财政收入,还可以为辖区民众增加就业机会;官员也因为经济增长的良好政绩而得到晋升;污染企业为规避地方政府的环境监管会贿赂监管官员。虽然地方政府能够意识到不断恶化的环境污染带来的不利影响,但是,环境治理的外部性和财政投入的长期性,使得地方政府都有搭便车的心里,导致地方政府污染治理不足。这也说明,当前过度的环境治理职能地方化的弊端。。同样,对地方政府环境治理行为的纠正也需要从多维度审视。除了依靠诸如促成 “APEC蓝”似的行政强制手段之外③2014年北京APEC会议期间,北京市城六区PM2.5浓度接近一级优水平,天空也逐渐变蓝,被市民称为 “APEC蓝”。为实现此次APEC蓝,中央政府严令北京及周边省份执行严格的减排和停限产等措施,并惩罚相关责任人,北京市更是实行调休、停工等更加全面的治理措施,在多省市的共同努力下,北京在APEC会议期间再现久违了的蓝天。,还要考虑机制设计问题,实现地方政府激励相容。

由于地方政府既是中国环境治理的实际主体,又是经济增长的主导者,所以,本文从地方政府角度分析环境污染的成因。文章特别重视地方政府环境治理动力不足的政治、财政与私人三重激励因素的影响,并利用数理分析工具给出科学的证明。文章首先利用博弈论说明中央政府与地方政府利益追求的差异性及中央政府信息不对称对地方政府环境治理行为的影响;其次,分别证明地方政府在政治激励、财政激励、私人激励和资本流动四种情况下的环境污染治理行为选择;最后,提出有关的政策建议。

二、分析框架

由 “APEC蓝”与 “马拉松霾”可以看出,中国的环境污染与地方政府的环境治理行为密不可分。那么,与推动经济增长的积极性相比,地方政府对环境污染治理动力为什么如此不足呢?这主要源于地方政府与中央政府的利益追求差异和博弈过程中的机会主义。

（一）关于地方政府的特征性事实

秉承公共选择学派的方法论,本文认为,与市场主体一致,地方政府与地方官员也是理性人,其理性表现为政治利益、经济利益和寻租收益最大化。从内在动机来看,对于地方官员而言,政治人是其最核心的特质,所以,以政治晋升为代表的政治利益是其利益追求中最主要的部分;同时,与市场主体相同的是,地方官员还是经济人,但由于不拥有生产资料,所以,地方官员在经济利益上的追求便演化为财政收入最大化;最后,地方官员也具有契约人的特点,当缺少有效的外部约束时,其行为表现具有获取寻租收益的机会主义特征。如图1所示。

图1 地方政府及地方官员的特征性事实

从外在因素来看,来自中央政府的 “GDP政治考核”成为地方政府发展经济的政治激励基础;财政契约下的财政收入安排成为地方政府发展经济的经济激励基础;扩张私人收益成为地方政府发展经济的私人激励基础,如果缺乏有效的监督约束机制,官员实现自身效用最大化的过程中偏离社会福利极大化的目标,通过设租、寻租和腐败等手段实现寻租收益最大化。上述内外双重因素的叠加促使地方政府具有推动经济增长的高度热情,而对于环境污染治理则缺乏应有的责任与热情,导致环境污染加剧。

（二）利益差异下的中央与地方博弈分析

下面本文将通过博弈分析对地方政府的环境治理行为加以说明。假定当地方政府积极治理环境污染时其效用水平为V1,中央政府的效用为U1;当地方政府不愿以牺牲经济发展为代价来治理环境污染时,地方政府的效用为V2,中央政府的效用为U2。由于严格的环境污染治理会牺牲一定的经济发展,地方政府更注重经济增长,所以V1＜V2;相反,中央政府更注重社会环境治理,希望地方政府加大环境治理力度,所以U1＞U2。

此外,进一步假定中央政府将环境治理纳入对地方官员的考核体系,并选择是否对地方政府进行监督,监督成本为C。若发现地方政府环境治理不作为,则罚款F,且F＞C(若F＜C,则不管地方政府是否治理环境,中央政府监管的效用都小于不监管的效用,所以中央政府一定不会监管,这样地方政府一定不会治理环境污染)。

设中央政府监管的概率为p,则不监管为 (1-p);地方政府治理的概率为q,不治理为 (1-q)。则中央与地方的博弈矩阵如图2所示。

图2 中央与地方环境污染治理博弈

上述博弈分析的纳什均衡最优解求解过程如下所示。

地方政府的期望效用为:

当p既定时,求出q的最优值为:

若pF-(V2-V1)=0,即与p无关时,q可取[0 ,1]内任何值;

同理,中央政府的期望效用为:

q既定时,求出p的最优值为:

若F-C-qF=0,即与q的取值无关时,p取[0,1]上任何值;

以上数学分析可以得到的启示为:若中央政府不采取强硬措施进行监管处罚的话,地方政府总是会忽视环境污染治理,即当F很小时,地方政府进行环境治理的概率q也会很小;而当中央政府采取强制措施并进行监管处罚的话,地方政府进行环境治理的概率 (1-q)就会很大。这也充分说明了 “APEC”蓝的形成机制——行政强制手段。本文将通过建立地方政府的效用函数模型,分别从政治激励、财政激励、私人激励和资本流动四种情形对地方政府的环境治理行为展开深入分析。

图3 混合纳什均衡最优解的求解过程

三、基本模型

（一）地方政府的效用函数

本文假定地方政府的效用函数来自两方面:(1)经济增长 (因为中央被证实以相对GDP增长率为核心考核地方的政绩);(2)环境保护 (影响居民的效用,决定着居民对官员的满意度,从而会影响官员在当地的社会声望)。综上,借鉴傅勇 (2010)[6]的研究,本文设定如下形式的地方政府效用函数:

式 (1)中,W表示地方政府的效用水平;Y表示地方经济增长;C表示居民所享受的清洁环境;μ表示影响地方官员效用水平的其他因素,例如腐败收入;U(·)满足正常物品的基本假定。

式 (1)实际上是一个拟线性效用函数,反映了地方政府关于清洁环境与经济增长的偏好关系,λ代表两类物品的权重。文章假定居民的真实偏好为λ=1。由于中央政府实行经济增长政治考核,所以,地方政府效用函数中的λ值取决于中央政府而非辖区居民,因此,λ实际上度量了政绩考核对地方政府行为产生的扭曲程度。

λ=1是理想状态,表示中央政府对居民的环境偏好是完全信息的,并按此考核地方政府;λ≠1则表示中央政府关于居民环境偏好信息发生失误,表明中央考核存在系统性的激励扭曲。考虑到现实中中央政府对经济增长的强调,这里假设λ＞1。

（二）生产函数

令生产函数为:

其中,K表示资本存量,I表示基础设施投入,A代表技术水平。①为便于分析,本文将生产函数中的劳动 (I)标准化为1,并作用于A。且YI＞0,表明基础设施投资可以促进经济增长;YII＜0,表明单一地追加基础设施投资会导致边际生产力递减;YKI＞0,表明基础设施投资可以提高资本的回报率。

（三）地方政府预算约束

地方政府支出分为两部分:用以满足居民环境偏好的C和用来促进经济增长的I。令地方政府收入函数为T=αe(Y),eY()表示税收和经济增长之间的正相关关系,为便于分析,令其为线性关系eY,e＞0;α表示在全部的税收收入中地方分享的比重,α＞0。

这样,地方政府的预算约束为:

式 (1)、(2)、 (3)共同构成了地方政府的最优化问题。

四、地方政府环境治理行为的多维审视

在中央—地方分权体系内,中央政府的目标是确定GDP增长水平在地方政府效用函数中的权重λ,以及地方政府的税收分成比例α。地方政府面临的问题是组织财政收入,并将财政收入在I和C之间进行配置。

由于一段时间内,资本存量和技术水平不变,经济增长主要取决于该时间段内的新增基础建设投资,即YK,I,A( )=Y(I)。由式 (3)得:将式 (4)代入式 (1),并考虑式 (2)得:

将式 (5)对I求最优化,得:

整理得:

式 (6)是地方政府确定支出用途的标准,即边际收益等于边际成本。左边代表投资于基础设施的边际收益;右边代表投资于基础设施的边际成本。由于基础设施投入和环境污染治理支出是替代关系,因此,投资基础建设,相应的环境支出会下降,导致居民效用下降。

当λ=1时,表示中央政府与居民的环境偏好完全无差异,并按此偏好考核地方政府,此时社会福利达到最优,最优的地方财政支出结构规则为:

由式 (6)得:

（一）政治激励的影响

政治激励会导致地方财政支出结构的巨大差异。中央政府越是强调经济增长 (即λ值越大),并且依靠GDP来考核地方政府的政绩,则地方政府就越倾向于基础设施投资而忽略环境保护。证明如下:

（二）财政激励的影响

当财政激励增强时,即既定的税收收入中地方政府可以得到的分成更多时 (即α越大),地方政府进行基础设施投资的激励越强。证明如下:

进一步地,本文将详细分析财政激励结构差异对地方政府环境保护努力程度的影响。假设地方政府收入由流转税和收入 (财产)税构成,即

其中,τV代表流转税税率,τP代表收入 (财产)税率。ε表示地方政府环境污染治理的努力程度。Vε,Y( )表 示 流 转 税 税 基,Vε′ε,I( )＜0, 且Vε″ε,I( )＜0,说明严格的环境管制会影响地方经济增长,导致流转税税基缩小。Pε,I( )表示收入 (财产) 税税基, 满足P′ε(ε,I)＞0 和P″ε(ε,I)＜0 的假定,理由在于,当地方政府努力治理环境污染时,环境质量的改善会使不动产等财产价值上升;当ε超过最优值之后,严格的环境管制导致生产要素外流,经济增长下滑,对不动产需求下降,所以收入 (财产)税基下降。θ与1-θ()分别看作流转税和收入(财产)税占地方总税收收入的权重。

数据显示,2013年以增值税、消费税、营业税和车辆购置税等为代表的流转税收入占全部政府税收比重高达64.2%,而所得税收入的占比仅为26.2%[7]。可见,由于总收入中来源于居民的收入(财产)的比例过低,所以,地方政府缺乏控制环境污染的内在积极性,相反,为增加财政收入,地方政府会降低环境管制标准而招商引资,以促进地方经济增长。因此,招商引资过程中一些高污染项目被引进当地的情况就无法避免,虽然短期内能够增加GDP和财政收入,但却以牺牲环境为代价。

（三）私人收入激励的影响

从地方政府与污染企业的关系来看,地方政府为了实现经济增长,会降低环境准入门槛,由于地方官员也是自利人,在缺少有效的制度监管情况下,会接受污染企业的贿赂[8],从而与污染企业合谋,为企业生产提供保护伞,因此,地方政府具有放松环境管制的内在动力,选择与企业合谋以突破中央政府的环境管制[9]。

由Cε＞0可知,地方政府管制越严厉,环境越好,但是,严格的环境管制会使企业的生产成本增加,因此,可吸引的流动资本就会减少。由于地方环境管制与官员腐败收入呈反向变动关系,即με＜0,因此,地方政府的理性选择是放松环境管制,这样,接受污染企业的贿赂收入便会增加。

可见,政治考核、财政激励与私人激励三者会同向激励地方政府放松环境管制,并作为企业的保护伞①例如2014年被媒体广泛报道的沙漠排污事件。为了加快地方经济发展,内蒙古和宁夏分别在腾格里沙漠设立腾格里工业园和中卫工业园区,园区内引进大量化工企业,这些企业为减少排污成本,在沙漠内部建立大型排污池,将未经处理的化学污水直接排入沙漠,而沉淀物则埋在沙漠里。严重的沙漠排污不仅给周边居民身心健康带来严重伤害,也严重危及腾格里沙漠独有的生态系统和地下水安全。这是典型的 “用污染换发展”。,既增加财政收入和私人收入,也会增加晋升的资本。

（四）资本流动、地方为增长而竞争与环境污染加剧

由YKI＞0可知,地方政府的基础设施投资可以提升资本回报率,所以,在资本流动情况下,地方政府投资于基础设施不仅可以直接增加GDP,还可以吸引资本流入,扩大经济规模。

此时,地方政府的最优化条件为:

在资本流动情况下,地方政府比在资本不流动时具有更大的激励进行基础设施投资,可以带来更高的边际收益,所以α′＞α,即

得U′(C′)＞U′(C), 又因为U″(·)＜0, 故C′＜C,即资本流动情况下环境污染治理支出更加不足。

由于资本流动使地方政府为增长而竞争[10],从而实现辖区GDP更快地增长,税基扩大,财政收入也会增加,这意味着

进一步可得:I＜I′,从而

即,资本流动情况下地方政府为增长而竞争资本,环境管制和污染治理支出更加不足,环境污染加剧。

五、治理中国环境污染的多重思考

（一）确定中央与地方合理的环境治理分权

由于信息不对称,中央政府不能真实有效地了解地方居民的偏好分布以及环境污染的真实状况,会导致治理效率低下,所以,环境污染治理是一个联合行动,由地方政府负责仅限于其辖区范围内的污染治理,而由中央政府承担全国性的环境污染治理,从而实现有效的环境治理[11]。

其中,CL代表地方政府环境治理支出,CF代表中央政府环境治理支出,φ为参数。上式可以看作是由CL、CF所组成的二维平面坐标系中的一簇等环境建设曲线,如图4中的W1、W2、W3…所示。每一条环境建设曲线可以由不同组合比例的中央政府和地方政府环境治理支出来实现。当一个经济体内的环境投资总规模既定时,中央和地方环境治理支出关系为:

δ为环境治理投入比例,假设为不变的外生参数;Y为该经济体产出水平。式 (10)可看作环境治理支出的预算线,在环境治理投资总量既定的情况下,中央环境治理支出与地方环境治理支出存在最佳比例,从而使环境治理达到最优效果,如图4中AB与W1相切于点E。

数学证明如下:

图4 等环境治理曲线

解得:

上述证明说明,有效的环境治理需要合理的环境治理分权,因此,应按外溢性程度的不同确定环境治理的中央和地方分工,而不是当前基本全部由地方政府负责环保支出。

（二）建立科学规范的地方官员考核体系

当确定中央和地方的最优环境治理支出比例后,中央政府需要进一步采取措施激励地方政府进行环境治理。可以将碳排放量、工业污染排放量等可量化的环境指标引入政绩考核。

假设π为中央政府对地方政府政绩考核中环境指标所占的比重,则式 (1)可转换为:

由式 (6)可得,地方政府决定其财政支出结构的规则为:

（三）优化地方财政激励结构

环境污染的产生既有市场因素,也有地方政府因素。如前所述,以流转税为主体的收入结构激励地方政府进行基础设施投资而忽视环境污染治理。由于具有较强的外部性,单纯依靠市场机制治理环境污染难以实现预期效果,必须以地方政府为治理主体。因此,有必要赋予地方政府相应的财权、财力为环境污染治理融资,以实现更好的环境治理效果。

同时,为了避免地方政府一味地追求经济发展,应该健全地方税系,优化财政激励,避免单一税制的激励扭曲。健全地方税系的可行选择之一就是尽快出台针对流量环节的房产税①房产税具有作为地方税主体税种的多种优势,然而,由于现实中的一些阻力,房产税迟迟难以开征。为完善地方税系,同时,减少改革阻力,可以考虑首先开征流量环节的房产税,并循序渐进地扩展至存量环节。,培育地方主体税种,增加地方政府的财产性收入。其次,可以考虑开征零售环节的消费税,激励地方从为增长而竞争转向为服务而竞争,通过环境改善吸引更多消费者,从而增加财政收入。

（四）强化对地方政府的监督制约作用

地方政府环境监管不力及其所导致的环境污染恶化与地方政府所受到的监督问责有限有关。应加强人民代表大会在地方政府行政中的监督问责作用,由监督问责有限的地方政府向监督问责有效的地方政府转变,以矫正 “用手投票”缺失导致的地方政府行为变异。此外,对于地方政府在环境监管和治理中的腐败行为必须加强惩治力度,避免地方官员和污染企业合谋,提高地方政府行为的法治化水平。

六、结语：从 “马拉松霾”走向 “APEC蓝”

“马拉松霾”与 “APEC蓝”凸显了中央政府与地方政府的利益冲突和中国的环境治理困境。在政治与财政等的多重激励下,利益的固化与强化导致地方政府具有获得GDP政绩、财政收入甚至是接受污染企业贿赂进而放松环境管制的内在动力,从而产生环境污染。除非中央政府采取非常规的行政强制手段,否则,地方政府缺乏治理环境污染的充分积极性。这也从侧面证明当前过度的环保支出地方化背景下地方主导型环境治理的弊端,导致今日中国之 “天不再蓝,水不再绿,祖国山河一片霾”[13],使环境污染成为被过度滥用的 “公共池”而进一步恶化。

未来的改革绝不能仅仅局限于地方政府的视角,必须从中央政府层面对环境污染治理进行 “顶层设计”。首先,要确定合理的中央与地方环境治理分权,避免过度的环保支出地方化造成地方环境治理投入不足;其次,要建立一套科学合理的地方官员考核机制,在强化经济增长的同时更加注重环境保护的重要性;再次,理顺中央与地方财政收入分配关系,健全地方税体系,优化地方财政激励结构,矫正财政激励的扭曲,提高地方政府环境治理的积极性;最后,强化对地方政府的监督制约作用。在上述措施的激励约束下,地方政府在注重经济增长的同时更加注重环境保护,实现由目前以 “马拉松霾”为代表的大面积的、严重的环境污染走向以 “APEC蓝”为代表的持久的、清新的社会环境,从而在和谐包容的发展中重现碧水蓝天。