基于“三权分置”下土地流转的比较分析

陈艳 潘俊

【摘要】在中国新型农村建设如火如荼地开展下，一系列以信托、股份制等为对象的土改政策也相继出台，以“三权分置”原则的土地流转形式在大部分农村地区得到快速地推广和发展。本文基于农村土地流转的基本情况，选取湖南益阳、郴州两个典型案例，分别对信托和股份制现状进行比较性分析，根据土地流转过程具体表现的问题，提出可行的对策。

【关键词】三权分置 土地流转 信托和股份制 比较分析

一、引言

“三权分置”是指要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。随着十八大的召开，新一轮农村土地制度改革试点春潮就已涌动。同时《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》的颁布，更是被广泛解读为农村土地改革的“三箭齐发”，这标志着新一轮土改大幕正在开启。在现阶段深化农村土地制度改革中，要更多考虑推进中国农业现代化问题，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题，通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等流转方式出让经营权，鼓励农民将承包地向专业大户、合作社等流转，发展农业规模经营，这将极大地解放农村生产力，大幅度地提高农村土地的生产效率，为实现集中化经营模式创造条件。为了湖南省现代化农业土地流转广泛开展有进一步的指导性研究，本文参考已有的土地流转信托、股份制方面的著作，结合湖南地方自身情况，选择了湖南省在信托和股份制具有代表的益阳南县、沅江草尾镇、安化县和郴州市临武县、永兴县太和乡和宜章县进行研究，做出理论性探讨。

二、关于湖南省土地流转现状

（一）益阳市土地流转基本情况

自“城乡统筹”被列为湖南省益阳市经济社会发展的“四大战略”之一以来，益阳市一直努力探索实现城乡统筹发展的路径，率先在全国范围内探索出具有益阳特色的土地信托流转，被外界誉为“益阳模式”。[1]据观察，在2009年土地流转从转包、租赁等传统流转方式转向信托制流转。同时自发性的土地流转面积达到116万亩，占耕地总面积的32.1%，这为土地流转的持续稳健开展建立了良好的环境。截至2014年底，农村土地流转面积已有281.57万亩。通过农村土地的有序流转，对农村的经济发展及大部分农户的收入增长产生了积极的促进作用。由图一显示，南县总流转面积为5.9565万亩，其中流转300亩、流转期限在三年以上的大户共有107户。沅江全市土地流转面积为34.95万亩，其中信托流转面积达3.6万亩。而草尾镇作为沅江市最大的农业型乡镇，则是突出的代表，其中耕地面积近15万亩、流转面积为9.25万亩，其中信托流转面积达5.8万亩，占整个流转面积的62.7%，涉及农户13000户，整个草尾镇农村土地信托流转工作呈现出良好发展趋势。安化农村土地流转总面积为26.1万亩，其中耕地流转18万亩，林地流转8.1万亩，分别通过转包流转有6.97万亩，出租17.06万亩，入股2.07万亩。这包含了以信托方式流转给了种植大戶、企业以及专业合作社的有14.3万亩，农户间相互流转有11.8万亩。2014年湖南各市GDP排行中，益阳居第十位。

（二）郴州市土地流转基本概况

郴州是农业大市，也是股份制的典型。据统计（见图1），郴州市农村土地面积2514.38万亩，在2014年，全年的土地流转面积共计445.45万亩，占农村土地总面积的17%，其中耕地流转72.7万亩，林地283.3万亩，养殖水面42.71万亩，四荒地60.59万亩，农场等其他为31.15亩。临武在2013年流转共达到38.94万亩，其中土地流转100亩以上有92户，500亩以上有38户，占临武县土地流转的75.6%。目前永兴县土地流转总面积为100.04万亩，其中太和乡土地面积14.85万亩，耕地2.13万亩、水田1.9101万亩，林权制度改革勘界率完成100%。宜章县农村土地流转共有39.86万亩，其中耕地5.8万亩、林地34.06万亩。通过其方式拥有上200亩的农场达103家，另外有2.8万农户进行了出租流转，目前全县通过入股流转的土地共53.3万亩。在2014年底，郴州在湖南省GDP里，排行第六。

图1 益阳、郴州土地流转面积分布情况

三、湖南省土地流转情况的比较分析

表1 湖南省益阳、郴州土地流转概况

资料来源：根据《2011-2015湖南省地方统计年鉴》整理。

各地为响应科学发展观基本理念，大力实施“四化两型”和“两城”建设战略，牢牢把握民生至上的原则，加大强农惠农富农政策力度，农村居民收入持续增加，生活消费水平和生活质量稳步上升。从表1中可以看出：总体上，湖南益阳信托规模大于郴州股份制，南县流转总面积最大，全年流转高达114.7万亩。从流转方式层面看，益阳信托制主要集中于转包、转让和租赁等方式，其中沅江草尾镇的“农户？圮信托公司？圮新型经营主体”模式尤为突出，三者互动，以信用、租赁合同作保证，收取相应的租金。安化县积极推进“个人+公司+农户”的信托创新机制。而在股份制上，临武县采取“合作社+基地+农户”的模式，鼓励农民以出租、互换、转包等形式有偿流转土地。就流转租金上，信托与股份制差距小，平均仅存在1.3元的差异。同时沅江市在六个地区中，排列最高，平均维持在600元（元/亩/年）。据了解，在土地流转实施过程中，大部分流转活动集中由政府组织，合作社、农业公司参与，农民仅仅作为流转中的劳动者，而非主动参与者，其原因主要在于农村极其缺乏技术人员的宣传，以及农民自身意识的淡薄。在农村人均年收入中，两地区都维持在20000～50000的水平，但宜章和安化仍然在2014年湖南省人均收入26570元之下，有望进一步提高。这是由市场不稳定、信息不对称等多种原因造成的。其中永兴县位居第一，这与在2009年开展土地流转开展试点后，以股份合作制为主导，以流转形式中互换、租赁和入股等多样化形式是密切相关的。宜章县虽然农村年均收入排列第五，但在流转过程中，努力探索以“围绕多元化”思路，形成了“一宗一册、一村一盒、一乡一柜”特色的发展模式，值得我们借鉴。

四、持续发展湖南省土地流转的对策建议

（一）加强农村土地流转政策宣传，提高农民流转意识

农民收入集中来自土地租赁金、工资性和创业收入，而流转后大部分劳动力从土地上解放，工资性收入成为家庭主要收入。[3]政府应把拓宽对农村流转智力资源渠道与充分尊重农民意愿前提相结合，运用土地流转咨询、价格评估等手段开展土地流转宣传教育活动。[4]着力推进农民素质技能培训，加强农民转移就业，坚定不移地实施“阳光工程”，提高农民整体素质，从根本上使农民脱离收入低的困境，达到活跃农村流转市场的作用。此外，在强化服务、提高效率的同时，要抓试点示范，让农民的观念发生由“要我流转”向“我要流转”的跃变，解决农户土地流转中的思想顾虑，实现承包土地流转的规模经营、集约经营。

（二）完善土地流转法律机制，建立健全土地流转综合体系

构建合理有效的农村土地流转机制是我国农村经济体制改革的重要内容之一。土地流转要遵循依法、自愿、有偿、合理、有序的原则。第一，无论是信托还是股份制，在实施流转过程中，要明确流转双方的权利、义务以及受资人的界定，进一步完善登记确权制度，适应农村土地流转发展的需要。[2]第二，政府应积极实施有效的宏观调控，在法律政策允许范围内，组织农村土地顺利流向优势产业、连片经营、区域综合开发等区域，扶持发展专业大户、农民专业合作社等经营主体。第三，进一步实现“政府引导，农民参与，企业合作”的三者互动局面，形成农村推动流转的合力。更要加强对流转合同协议执行、维护等情况的监督检查，维护正常的生产、经营秩序，构建和谐稳定的发展环境。

（三）调整财政支出力度，完善基础设施建设

财政支出力度的大小，关系到社会主义新农村建设的进程。一方面，在土地流轉过程中，政府部门应给予适当的财力、技术以及产业项目等支持，尤其是对符合农业产业化发展的农业公司和合作组织，应实行更大力度的优惠政策；对在土地流转中促进农业结构调整和农民增收效果显著的企业，要进行一定的奖励。另一方面，通过农业综合开发、等途径，加快基础设施建设步伐，夯实发展基础，提高农业综合生产能力。对已形成规模经营的流转土地，优先安排土地整理、特色农产品基地等相关农业基础设施建设项目，为发展规模经营奠定基础。坚持“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，[5]促进农村地区土地信托股份制流转又好又快地开展。

参考文献

[1]瞿理铜.新探索如何延续——湖南省益阳市土地信托流转调研报告[J].中国土地，2012，11：46-48.

[2]庞亮，韩学平.构建我国农村土地信托制度的法律思考[J].科学社会主义，2012，05：135-137.

[3]李昌玉，丁德胜.湖南省农村土地承包经营权流转中存在的问题及对策[J].长江大学学报（自然科学版）农学卷，2009，03：92-95.

[4]李勇，杨卫忠.农村土地流转制度创新参与主体行为研究[J].农业经济问题，2014，02：111-112.

[5]王春超，李兆能.农村土地流转中的困境：来自湖北的农户调查[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2008，04：51-56.

基金项目：大学生创新性实验计划项目“湖南省现代农业新型经营主体培育与发展研究”（编号：XCX14106）；大学生科技创新基金项目（SRF）。

作者简介：陈艳（1993-），女，湖南保靖人，湖南农业大学经济学院经济学专业学生；潘俊（1994-），男，湖南娄底人，湖南农业大学经济学院金融学专业学生。