全面深化改革背景下政府文化职能转变探析

2015-09-10伍洪杏

理论导刊 2015年12期

关键词：转变

摘要：文化体制改革作为“五位一体”全面改革的重要内容，其核心是政府文化职能转变。当前，政府文化职能转变应实现职能重心从偏重社会教化向注重公民教育、从包揽文化事务向提供文化服务、从弱文化屏障到重文化安全的转变，职能方式从微观管理向宏观调控、从直接干预到间接管理、从分散管理到整体治理的转变，以及中央与地方政府、政府与文化事业单位、政府与文化企业、政府与社会文化组织的职能关系转变。三者的转型相互影响，互相呼应，共同形成推动社会主义文化大发展大繁荣的合力。

关键词：文化体制改革；政府文化职能；职能重心；职能方式；职能关系；转变

中图分类号：G122文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0095-04

基金项目：湖南省软科学项目“长沙市公共文化服务政府责任机制创新研究”（2014ZK3102）；湖南省情与决策咨询项目“湖南省现代公共文化服务体系的构建研究”（2015ZZ078）；湖南省青年骨干教师资助计划项目。

作者简介：伍洪杏（1975- ），男，湖南会同人，湖南商学院公共管理学院副教授、硕士生导师、公共管理博士后，研究方向：廉政建设与公共文化服务。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的战略任务，内在地包含着文化体制改革的内容。相较于经济、社会、政治与生态，文化具有意识形态属性，因而，文化体制改革在“五位一体”的全面改革中，具有前置性的基础地位，其改革的成败，不仅事关文化体制自身的改革，还会对整个国家的全面深化改革造成重大影响。因此，在这场全面改革进程中，文化体制改革显得尤为重要。而文化体制改革也是一项涉及方方面面的系统工程，必须坚持协同推进。2014年2月，中央全面深化改革领导小组出台了《深化文化体制改革实施方案》，既是精心谋划全面深化改革的战略步骤，也是新一轮文化体制改革的号角。新一轮文化体制改革，关键是转变政府文化职能，形成科学的文化治理体系。政府文化职能是指政府文化机构在一定时期内，根据公民的文化需要，依法对公共文化服务领域进行领导、组织、管理和协调时所承担的职责和发挥的功能。传统的政府文化职能已不能适应当前经济社会的发展要求，政府需要调整和转变文化管理理念、管理内容与职能方式，充当规划者、服务者、引导者、监督者角色，确确实实发挥服务和引导职能。由于学界对政府从管理者向服务者管理理念的转变论述较多，因而本研究主要从政府文化管理的职能重心、职能方式以及职能关系几个方面进行论述。

一、政府文化职能重心的转变

不同发展阶段对文化有不同的需求和期待，文化管理的目的也有所不同。相应地，政府文化管理也扮演不同的角色，文化职能的侧重点也有所不同。可见，政府文化职能的重心是随着社会经济的发展而不断变化的。当前的文化职能应实现以下三个转变。

1.从偏重社会教化向注重公民教育转变。文化作为一种社会现象，在古代是指文治和教化。教化是维护统治政权存在和稳定所不可缺少的重要手段，它既是政治的一个重要方面，也是文化教育得以延续的根本原因，因而历来为先哲和统治者所重视。受此影响，直至改革开放前，我国的文化事业高度意识形态化，政治色彩过于浓厚，注重文艺作品的宣传、教育功能，文艺产品类型单一，具有明显的社会教化职能。在全面深化改革背景下，随着我国推进国家治理体系与治理能力现代化建设步伐的加快，培育公民意识成为当代中国社会治理的基本要求。公民意识是公民对自己在国家政治和法律生活中地位的认识，并对其自身公民身份所承担的责任、所享有的权利的了解与践行。[1]2公民意识是国家治理体系与治理能力现代化的一个关键性因素，为中国特色的社会主义现代化建设提供内在的支撑和保障。[2]党的十七大报告中强调，要“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”。[3]22由此可见，政府的文化职能正在向注重公民教育、培养现代公民、培育公民社会转变。公民教育是主体性教育，它是以“合法性”为基本限度的教育，公民教育必须坚持公民权利与责任相统一为基本特征。[4]这种教育重在培育公民的公共精神和社会责任感。其本质在于政府与公民对公共生活进行合作治理，目的在于求得公共利益最大化。在全面深化改革的新形势下，政府文化职能部门及其相关工作人员应该在法律范围内，实现社会教化取向与公民教育价值的有机结合，发挥文化的教化、认同与公民教育的功能，促进社会主义文化的大发展大繁荣。

2.从包揽文化事務向提供文化服务转变。改革开放以前，计划经济体制下全能政府模式的文化管理，从文化政策制定、文化事业投入、文化产品生产都由政府操办。构建现代国家治理体系与实现治理能力现代化，具体到文化领域，就是要实现文化治理。这就要求政府职能从包揽一切文化事务向提供公共文化服务转变，相应地，传统的文化事业单位要转变为现代公共文化服务机构。这样才能充分发挥政府为民众提供基本公共文化服务，满足民众日益增长的文化需要，保障和实现公民文化权益的文化职能。习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”人民所向往的美好生活必定是精神文化比较丰富的生活。保障人民群众的文化民生，提供公共文化服务是整个文化建设的基本出发点和落脚点。管理也是服务。当前，要明确文化管理机构的职能，明确“管”的范围，把该管的管好，取消下放非行政许可类审批项目，实现文化管理权力清单制。将“市场的归市场”“社会的归社会”，把生产和经营文化产品和服务的权力归还给文化市场组织，从经办文化的具体事务中解脱出来，集中精力做好自己该做的事情，积极发挥政府的公共服务职能，保障和改善文化民生，尽快构建覆盖城乡、运行高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。

3.从弱文化屏障向重文化安全转变。改革开放以来，我国文化建设总体状况是好的，但在改革开放初期，国家的文化安全意识比较淡薄，文化屏障相对薄弱。一方面，某些西方国家处心积虑地通过社会、文化、经济交往等各种渠道对我实施“西化”图谋，利用图书、电视、电游等各式各样的文化产品，大力推行西方民主政治文化。另一方面，改革开放初期我国以经济建设为中心，在一些领域淡化了意识形态，对“颜色革命”放松了警惕。由于国家的文化安全意识不强，有些人对西方实施的文化渗透警觉性不够，往往在“非意识形态”思想的支配下，放宽政策、放松警惕、放弃应对，导致某些社会科学研究和文化艺术领域“去意识形态化”泛滥。随着经济文化全球化的不断发展，不同文化之间不断加深交汇融合。国家的安危不再仅限于经济的发展、政治的稳定、社会的和谐以及环境的生态，而且依赖于文化的独立与自信，依赖于民众对本民族语言、文字与艺术等民族文化的坚守与认知。与此相应，捍卫国家文化安全，已成为文化交融时代所有国家面临的共同任务。文化安全既是政治环境稳定的前提，也是经济社会发展的基础，是国民生活幸福的保障。党和国家更加重视文化的发展与繁荣，各级政府不断增强国家文化安全的意识，不断提高自身的文化软实力，积极建设社会主义核心价值体系。把社会主义核心价值观的倡导与践行融入到精神文化产品的创作生产和传播各方面，[5]从某种意义上讲，就是注重国家文化安全的重要体现。

二、政府文化职能方式的转变

随着市场经济的建立与逐步完善，要求放松政府规制、转变政府职能方式的呼声不断高涨。新一轮文化体制改革，重点是处理好文化建设中政府与市场的关系，具体到文化领域，对政府职能方式提出了一些新的要求。

1.从微观管理向宏观调控转变。传统文化管理体制中，政府的文化角色错位，文化管理只注重微观层面的职能，而忽视了宏观层面的职责。国家过于强调文化产品的意识形态属性，而忽视了其商品属性，国家对文化管得过多，统得太死。政府既是文化产品的所有者、文化企业的管理者，还是文化市场的经营者，角色混乱、职能模糊，政府精力主要集中于具体文化经营实务。[6]按照党的十八届三中全会的要求，必须处理好文化建设中政府与市场的关系，重新调整和建构政府与市场的权责关系与职能边界，重新定位各文化主体的职能，使其各司其职、相互配合，建立起党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的文化管理体制。[7]推进政府文化职能的转变，统筹好社会效益和经济效益的关系，把握好“管”和“放”的关系，在简政放权“做减法”的同时，要在宏观调控领域“做加法”，该放开的要真放、放活，该管的要管住管好，做到简政放权和加强监管齐推进、相协调，不断提高政府的文化宏观管理能力，实现从微观管理到宏观调控的转变，激发和增强社会和市场的活力。在简政放权上，要深化行政审批制度改革，减少政府对微观事务的干预。在加强调控和监管上，不断强化文化行政管理部门文化政策调节、文化市场监管、公共文化服务的应有职能；[8]不断满足广大人民群众多样化、差异化、地区化的文化需求，保障人民群众欣赏、参与公共文化活动的基本文化权益。

2.从直接干预向间接管理转变。在传统的文化管理体制下，政府既不遵循文化市场规律、也未遵循文艺产品创作规律，想当然地运用行政手段管理文化，致使文化产品生产效率低下，文化发展缓慢。在社会主义市场经济条件下，综合运用法律、经济、行政等多种管理手段，是实现社会主义文化大发展大繁荣的必然要求。通过制定相应法规和制度规范文化主体行为，引导和调控文化经济活动，绝不能由政府代替文化企业决策招商引资上项目。[9]一方面，文化行政管理部门应强化文化市场监管和公共文化服务职能，继续下放行政审批权限，取消或减少行政审批程序；另一方面，加大法律和经济手段管理文化的力度。加快文化领域的立法，健全文化管理的法律体系（如公共文化服务保障法、文化产业促进法等），加强文化市场执法力度。充分利用财政补贴、税收优惠、信贷倾斜等政策扶持和发展文化企业。[10]19政府精力主要用于谋划文化发展规划、制定交易规则、规范市场秩序等宏观层面的文化管理，使政府真正成为文化发展目标的制定者、文化发展资金的投入者、文化发展政策的调控者、文化产业布局的规划以及文化市场的监管者。

3.从分散管理向整体治理转变。过去的文化管理体制相对比较分散，文化系统机构繁多、人员冗杂。文化行政管理权分散在文化局、新闻出版局、广播电视局等多个行政管理部门，它们各自为政、条块分割，导致资源分散、职能交叉、效率低下。为了消除这种弊端，上海、广东、杭州、武汉等地相继进行了“大文化”管理体制的探索。按照大部制的体制架构，将性质相同、业务相近、职能相似的文化局、广电局、新闻出版局等多个文化行政管理部门归并整合，建构一个超越传统专业化分工体系的综合管理部门——文化广电新闻出版局。截至2014 年底，省级及省级以下行政组织基本完成部门合并工作，实现重组一般性的文化业务关系、重新整合文化资源和重新分配权责关系，制定统一的文化政策，规范文化行政审批事项，简化行政审批流程等业务，优化了政府的文化职能。尽管在这些试点地区进行职能整合、机构调整时，也产生了不少问题，但这都只是过渡时期的一般性问题。文化大部制改革的总方向是正确的，这也为整合文化行政管理部门下属的经营性文化单位，使其独立出来成立文化产业集团，发挥竞争优势，真正接受市场经济的洗礼，自主经营、自负盈亏，积累了经验和教训。[6]如上海在整合文化广电新闻出版职能时，也通过换股吸收合并、发行股份购买资产、募集配套资金等方式重组了其旗下的百视通、东方明珠两家上市公司，提高了文化企业的国际竞争力。

三、政府文化职能关系的转变

随着产业化、市场化水平的提高，涉及文化管理职能的部门和机构也越来越多。要推进文化体制改革进程，实现文化的大发展大繁荣，就必须明确各文化主体的自身角色定位，建立科学合理的职能关系。职能关系主要涉及不同职能由谁来行使及主体间职责权限的划分。分清职能、理顺关系、划清职责权限是职能转变的一个关键环节。当前，我国政府文化职能主体之间关系不顺、职责不清的现象还相当严重，部门之间也存在一定程度的职能交叉。因此，进行职能关系调整与转变，也是文化体制改革的一个重要环节。

1.中央与地方政府文化职能关系的转变。目前，理论界关于科学划分中央与地方权能关系的研究成果颇多，但关涉中央政府与地方政府文化职能划分的研究不多见。在计划经济体制下我国就建立了专门从事文化管理的机构——文化行政组织，各个层级政府都设有相应的专门机构，从文化部到省文化厅、市文化局、县文化局以及乡镇文化站，由各级政府归口管理。当前，中央与地方政府职能关系的转变，就是要加强中央政府文化管理的宏观调控和引导监督职能基础上的有效分权。一方面要确保党中央制定的各项文化政策、文化发展目标得到有效的贯彻执行，另一方面又要在加强宏观管理的基础上充分下放权能，充分发挥地方各级政府在文化建设中的积极性、主动性和创造性。中央政府不应局限于某个部门单一的文化管理职能，而要体现“通盘考虑”“一体性”策略的文化宏观管理，应多成立诸如中国非物质文化遗产保护工作部际联席会议、国家公共文化服务体系建设协调组等形式的跨部门组织和宏观管理机构，确保文化大政方针政策的公平和正义，避免受局部利益（或部门利益）干扰而导致的短期文化政策行为。避免职能的交叉重叠，以法律的形式明确规定央、地各自的职能范围与相互关系，在此基础上，推进文化管理职能的下放，切切实实地推动政府职能重心向文化市场监督、提供公共文化服务转变。在全面推进依法治国的背景下，必须明确划清中央与地方政府的权限和职责，实现中央与地方文化职能关系的法治化。这样，既保障中央宏观文化政策的权威，又确保地方政府文化治理的自主性，充分发挥中央和地方兩个积极性，为全面深化改革提供文化保证和组织支撑。

2.政府与文化企业关系的转变。简单地说，文化企业就是生产、经营和销售文化产品和服务的企业，它承担着文化产品的生产和文化服务的提供双重职能，既有着一般企业的共性特征，也有着文化产业的个性特点，以商品形式向人们提供有偿的文化产品和文化服务。由于文化具有较强的意识形态属性，因而，文化市场不仅是满足人们日益增长的精神文化消费需求的重要手段，更是中国特色社会主义精神文明建设的重要阵地。也正是文化企业的该种属性，使得政府与文化企业的关系错综复杂。

党的十八届三中全会提出市场机制对资源配置起决定性作用。文化市场在文化资源配置中的决定性地位，是界定政府与文化企业之间关系的基石。应科学界定政府管制与市场机制在文化管理中的运作关系、文化资源配置中角色定位，厘清政府与市场的权力、责任与效率边界；构建符合社会主义市场经济体制要求的现代文化市场体系，确保市场在文化资源配置中的决定性地位，更好发挥政府作用（只要市场失灵的前提下，政府才能发挥积极干预作用）。当前的文化行政管理体制改革应该采取“放松管制”与“优化管制”双管齐下。放松管制就是要放松具有计划式干预和政府管制色彩的各类约束，当前主要是放宽各类文化产业的准入门槛，鼓励各类社会、民间文化的自由成长和发育，并积极参与文化创新；优化管制即管制的优化，主要表现为提升各类文化管制措施、制度的伦理合理性，及其实施的合法性、有效性，确保文化行政权力得到有效的监督制约，确保政府文化职能主要围绕创造公平竞争文化环境、维护文化市场秩序、运用市场机制调节文化资源分配、推动文化产业健康发展等展开。当然，政府还要引导和规范文化产品的价值取向，正确处理好文化企业独立发展与政府主流价值观引导之间的关系，即文化企业在追求经济效益的同时也要兼顾国家文化安全和社会效益。以主流价值观加强对文化企业的引导，确保文化产业健康发展。同时，遵循市场规则，调动全社会投入文化事业发展的积极性，培育多元文化产业主体，允许民办文化企业参与政府公共文化服务采购投标，鼓励政府购买民办企业的文化服务，激发民办企业的活力。[6]进一步完善文化市场准入和退出机制，鼓励各类市场主体公平竞爭、优胜劣汰，促进文化资源在全国范围内流动。[11]25特别要鼓励和扶持外向型文化企业的发展，不断提高文化生产经营的国际化能力。

3.政府与文化事业单位关系的转变。我国的文化事业单位种类繁多、职能差异大、属性各不相同。政府必须依据文化事业单位的不同属性，区别构建不同文化职能事业单位的关系。对经营性文化事业单位进行转企改制，对准公益性文化事业单位实施分类改革、区别对待，对纯公益性文化事业单位则增加投入、改善服务。相应地其职能关系也将发生变化。

其一，政府与经营性文化事业单位关系的转变。经营性文化事业一般是指产业属性较强的文化事业。2014年4月，国务院办公厅发布《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》，进一步加大了对经营性文化事业单位转企改制的支持力度。通过转企改制，剥离公共事业属性，促使经营性文化事业单位运用现代企业制度管理模式实现文化产业化，通过市场机制配置文化资源，将其建设为自主经营、自负盈亏的独立市场主体。在明晰产权的基础上，各级政府相关部门应该积极推动文化转制企业的产权主体多元化，并保障产权的自由流动与交易。中央出台的《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》和《关于大力支持小微文化企业发展的实施意见》，鼓励和支持民间资本以投资、参股、项目合作等多种方式，积极参与国有文艺院团转企改制，并享受国有文艺院团转企改制和国家扶持文化企业发展的相关优惠政策；鼓励艺术名家和其他演职人员以个人持股的方式参与转制院团的股份制改造，[11]积极推进国有文化企业向现代企业制度转变。总体而言，就是要剥离经营性事业单位的事业属性，将其建设为自主经营、自负盈亏的独立市场主体，承担创新文化管理经验、探索文化产业发展道路、提升国家文化软实力的历史责任。

其二，政府与准公益性文化事业单位关系的转变。准公益性文化事业单位既具有比较强的事业属性，也带有一定的产业属性。由于准公益性文化事业单位数量多、范围广，我们要对不同类型的准公益性文化事业单位采取不同的政策。对于政治性较强的事业单位，如广电集团、主流的新闻媒体，政府应加大财政扶持力度，以国家公共财政资金保障其有效运转，并引导其在政治方向与国家利益保持高度一致的基础上，不断提高其社会影响力和舆论引导力。当然，政府只是掌握其高层领导的人事审核权、把握政治方向的引领权，而要保证这类单位在一般性业务、人事、管理上的独立性和自主权。[7]对于体现民族特色和国家水准的文艺院团，要按照“国家扶持、转换机制、面向市场、增强活力”的方针，深入推进劳动人事、收入分配、社会保障等内部机制改革，建立以市场为导向、以经济效益和社会效益有机统一为目标的院团经营管理机制。[12]鼓励这类准公益性文化事业组织依托现有的资源优势，通过多种合作方式、融资形式吸引更多的资源和资本，实现自身的又好又快发展。[13]32总之，对于准公益性的文化事业单位，要减少事业编制，减少花钱养人，尽量花钱买服务，大力度推进政府购买公共服务。

其三，政府与纯公益性文化事业单位关系的转变。纯公益性文化事业单位是指纯事业属性的文化单位，主要包括公共图书馆、文化馆、美术馆、文化站、博物馆等。对于纯公益性文化事业单位，政府应加大财政投入力度，切实保障公益性文化单位事业发展所需资金、人员经费、办公经费和事业项目经费，确保其在政府财政保障的基础上积极为广大人民群众提供基本性、便利性与均等性的公共文化服务。应积极推行公共图书馆、博物馆、文化馆等组建理事会制度的试点工作，探索文化事业单位法人治理结构。按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的要求，强化公益属性，深化人事制度、收入分配制度、社会保障制度改革，不断增加政府财政投入，确保其不必通过营利性收入维持运行；同时，要加强对公益文化事业投入的绩效评估，积极引入社会力量参与评估，发挥专家、广大群众和媒体的评价监督作用。总之，对于纯公益性的文化事业单位，政府要强化其公益属性，既要花钱养人，也要花钱买服务。

4.政府与社会文化组织关系的转变。在我国传统的“强政府、弱社会” 关系模式下，社会组织发展缓慢，且政府与社会组织之间相容度不高。市场经济的不断完善为社会组织的发展创造了有利条件。积极引导社会文化组织等社会力量参与文化建设，不仅可以提高群文活动管理的效率，还能更好解决当前公共文化资金、人员、产品相对短缺的问题。积极发挥社会力量在管理文化事务中的作用，促进政府与文化社会组织合作竞争关系的建立，社会关系模式也将向“强政府、强社会”过渡。积极发展第三方文化行业组织，制定和完善文化中介机构管理办法，规范其运作方式，尽快扶助其健康成长，为文化企业的发展提供中介服务。[14]积极推进文化经纪、评估鉴定、推介咨询、担保拍卖等各类文化市场中介服务机构的发展与完善。此外，还要引导民间社会力量兴办公益性文化事业，例如湖南长沙就有多家私人博物馆。通过政府购买公共文化服务的形式，或者采取财政扶持、税收优惠、信贷倾斜等手段鼓励个体、企业和社会各界兴办各类文化事业，提供公共服务；鼓励和扶持各类非营利性的公益性文化项目，推进公益性文化项目逐步形成以国家投资为主、社会资金广泛参与的多元资金筹措机制。在政府部门权能不能有效触及的地方，用社会组织来发挥文化建设的职能，形成政府与社会组织共同治理文化事务的局面。

全面深化改革背景下政府文化职能的转变既要立足于文化的發展规律，也要立足于服务型政府建设的现实要求，不断满足人民群众日益增长的文化需求。在文化体制改革的过程中，政府在职能重心、职能方式和职能关系的转型并不能孤立地进行，而是一个相互影响又互相呼应的过程，只有这样才能形成一股合力，共同推动文化事业的科学发展，推进建立健全政府与市场共舞的文化管理体制，最终实现社会主义文化的大发展、大繁荣。

参考文献：

[1]秦树理.国外公民教育概览[M]. 郑州：郑州大学出版社，2005.

[2]梁茜，阮博.公民意识培育：增强思想政治教育效果的重要途径[J]. 理论导刊，2011，（7）.

[3]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2007.

[4]李萍，钟明华.公民教育——传统德育的历史性转型[J]. 教育研究，2002，（10）.

[5]陈大民.捍卫国家文化安全[J]. 求是， 2012，（16）.

[6]张良.论文化体制改革的分析框架建构[J]. 理论与现代化，2014，（1）.

[7]王晓刚.文化体制改革研究[D]. 北京：中共中央党校博士学位论文，2007.

[8]王立兵.全面深化文化体制改革大力发展文化产业和文化事业[N]. 黄冈日报，2014-05-22.

[9]温家宝.提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观——“在省部级主要领导落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话[N].人民日报，2004-03-01.

[10]谢锐. 深化文化体制改革推进文化产业发展[R]∥2004 年：中国文化产业发展报告. 北京：社会科学文献出版社，2004.

[11]本书编写组.党的十八届三中全会《决定》学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社、学习出版社，2013.