增强基层政协民主监督实效性问题及对策探析

摘要：政协民主监督是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分。作为建立在共同政治基础上、体现广泛民意的政治形式，政协民主监督有着自身独特优势。但由于基层政协民主监督职能的履行受制于多重因素，致使其民主监督仍然较为薄弱，存在诸多问题和不足，影响着政协民主监督的工作质量和水平。为此，必须进一步开发基层政协民主监督功能，不断创新民主监督机制，增强基层政协民主监督的实效性。

关键词：基层政协；民主监督；实效性；制度保障

中图分类号：D628文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0012-04

基金项目：2015年度甘肃省政协人民政协理论项目“基层政协民主监督的实效性及其机制创新研究”（2015-10）的阶段性成果。

作者简介：侯万锋（1977-），男，甘肃宁县人，甘肃省社会科学院副研究员，中国统一战线理论研究会民族宗教理论甘肃研究基地研究员，研究方向：中国政治、政党政治。党的十八大提出，要“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”。2014年9月21日，习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的重要讲话中进一步强调，“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制”。党的十八大、十八届四中全会及习近平总书记的重要讲话精神，既为加强人民政协民主监督提出了更高要求，也为发挥人民政协民主监督的重要作用指明了方向，更为增强基层政协民主监督的实效性提供了基本遵循。以此为契机，进一步增强基层政协民主监督的实效性，对完善我国科学合理的权力运行机制，巩固党的执政地位和执政基础，具有十分重要的现实意义。

一、政协民主监督及其独特优势

民主监督，从广义上看，它是以公民为监督主体，以国家权力及其行使者为监督对象，通过公民法定的民主权利进行的一种监督，是“公民为了维护自己的利益根据自己的法定民主权利对国家政治权力的监督”。[1]从狭义上看，其主要是政党之间通过民主的方式所开展的监督，特指人民政协的民主监督，“是以人民政协为载体，以政协章程为依据，以批评和建议为主要形式对党和政府的工作进行的一种具有权威性和社会影响力的政治监督，是在中国特色社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系基础上，通过民主的方式对共产党实行的一种政治监督”。[2]

中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确规定，“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。”[3]人民政协的民主监督“是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督，也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督”。[4]它是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分，是我国政治权力运行程序中的重要环节，是人民行使监督权力的重要形式。政协民主监督从监督主体看，是组织对组织的监督；从监督途径看，是通过政协组织平台开展的监督；从监督形式看，主要以提出建议、批评等方式，平等协商、直言相谏地与被监督者沟通和交流。在中国政党政治体系中，和谐政党关系取决于共产党与民主党派双方的共同努力，“中国共产党与八大民主党派正是在协商民主这个平台中实现着和谐政党关系的双向建构”。[5]

人民政协的民主监督是建立在共同政治基础上、体现广泛民意的政治形式，有着自身独特优势，在中国特色社会主义民主政治建设中发挥着不可替代的重要作用。首先，从监督主体看，人民政协的民主监督具有代表性和群众性优势，能够充分反映和代表各界群众的利益要求，较好地体现人民当家作主的社会主义国家性质。有利于执政党和政府及时地听到来自不同方面的意见，了解到其他渠道难以掌握的社情民意。第二，从监督内容看，人民政协的民主监督具有广泛性和丰富性的优势。人民政协作为大团结大联合的政治联盟，在政治上其具有巨大的包容性，其所进行的民主监督既有对政治过程的监督，也有对国家机关的监督，还有对政协自身的监督，是全方位的多向监督。第三，从监督形式看，人民政协的民主监督具有多样性和灵活性的优势。人民政协民主监督的形式既可是政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案，也可是各专门委员会提出建议或有关报告；既可是委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议，也可是参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动等。这些形式，既有政协组织的整体监督，又有党派界别的特色监督及委员的个人监督，是多样性和灵活性的监督。第四，从监督效果看，人民政协的民主监督具有实效性和高效性的优势。人民政协是政治组织，其通过组织化活动行使民主监督功能，可使人民政协的民主监督具有很大的政治效应和公共影响力。而且作为政协活动主体的政协委员，他们中的绝大部分学有专长，具有较开阔的视野和科学观察问题、分析问题的能力，履行民主监督职能时，往往是经过理性思考提出具有针对性、前瞻性的意见和建议，这样的监督更具实效性和高效性。

二、基层政协民主监督存在的问题与不足

由于基层政协民主监督职能的履行受制于地方市场经济发育程度、民主政治发展水平以及社会力量成长度等多重因素，使得基层政协的民主监督仍然较为薄弱，如民主监督意识不够强、民主监督的规范化程度不高、民主监督形式与其他监督形式横向合作机制缺乏等。[6]特别是“在政协三大职能中，民主监督是最薄弱的环节，政协在履行职能过程中普遍存在协商容易监督难的现象”。[7]这无疑制约了基层政协民主监督工作的质量和水平。

第一，基层民主监督主体认识上的偏差。从政协监督自身看，有的政协委员、民主监督员认为政协监督与其他权力监督相比不具有“刚性”，没有实质作用；有的政协委员、民主监督员认为当委员和监督员本来就是兼职，平时工作又忙，根本没有时间和精力监督；有的委员和监督员对民主监督的内容、主体和方式认识不清，涉及地方党政机关及主要领导的决策思想、领导方式、工作作风和重大决策等深层次的问题少。从社会民众、党政领导看，一些地方党委认为党是领导组织，只能监督别人，而不接受外部监督，这使得政协委员害怕“越位”“添乱”，不敢监督；社会民众普遍认为“政协是养老机关”“政协是二线机构”等，发挥不到实质作用，加之政协监督性意见建议长期得不到落实，使得政协委员和民主監督员觉得 “说了也白说”，甚至不提建议，甘当 “拍手委员”“挂名监督员”。

第二，民主监督对象接受监督的主动性不强。国家机关及其工作人员是政协民主监督的对象。基层政协民主监督的成效取决于基层党委和政府“一把手”的重视程度。有的基层党政机关及工作人员对政协工作者、政协委员和民主监督员的监督工作缺乏正确认识，主动接受监督的意识淡薄，认为政协是“无事找事”“影响工作”，对基层政协、政协委员和民主监督员提出的意见建议口头上表示接受，实际不予采纳；有的基层党政机关及工作人员对政协提案并不积极处理，只作书面答复、少与委员协商沟通；有的基层党政机关对政协民主监督小组和民主监督员的工作消极应付等。这些问题使得基层政协民主监督工作呈现出表面性、软弱性和随意性。

第三，基层民主监督的规章制度不健全。人民政协的民主监督，既包括各界代表人士通过政协对党政机关及其工作人员进行有组织的监督，也包括统一战线内部中国共产党和各民主党派之间的互相监督。目前，基层政协民主监督的规章制度还不完善，对基层政协“如何进行民主监督”“民主监督应到何种程度”“民主监督得不到落实应该如何”等问题，缺乏相应制度设计，存在着事务监督多、党际监督少，对事监督多、对人监督少的现象。尽管政协章程对民主监督的内容和形式作了原则性的文字规定，但在知情环节、沟通环节、反馈环节上还缺乏相应的规章制度。这种内容宽泛的制度设计，既缺少具体的实施规定，也缺乏对监督客体的约束性规定，导致了基层政协民主监督的盲目性和随意性。正是由于“民主监督制度不健全，民主监督的权益保障不充分，民主监督与我国监督体系中的其他监督形式无法形成合力”。[8]

第四，民主党派民主监督职能弱化。虽然在全国政协和省级政协中，八个民主党派無一缺位，但在基层政协中，民主党派的缺位情况却很普遍，同时涵括八个民主党派的政协很少。在县级政协中民主党派的缺位情况更为普遍，没有民主党派的政协仍然存在，即使有民主党派的县级政协，其数量依然较少。民主党派在基层尤其在县级政协缺席的现实，在很大程度上制约了政协民主监督职能的整体发挥。而且，基层政协民主监督意见和建议的具体落实，其主动性和实际操作权掌握在基层党政部门的主要领导人手中。由于监督的非法律性和非强制性，一些党政部门会任意剪裁监督的意见建议，甚至以各种理由予以敷衍，最终导致监督流于形式。“政协民主监督职能弱化，使得民主监督的权威性不能得以加强，反而陷入一种监督无力的恶性循环。”[9]

第五，基层政协民主监督合力发挥不足。人民政协作为一个政治组织，不是党委，没有领导权；不是人大，没有立法权；不是政府，没有行政权。虽然基层政协具有联系阶层、群体的优势，其监督有利于提高基层党政决策的科学化和民主化，但其民主监督的效果还有赖于基层党政及实际工作者的理解、支持和配合。实践表明，由于权力制约机制不健全，基层政协的民主监督能否存在、能否发挥作用，还必须注重与其他监督形式的协调、配合。目前，基层政协的民主监督与现实需要相比，仍然有很大的差距，如缺乏与人大等权力性监督形式的合作，导致民主监督缺乏刚性；与新闻媒体的舆论监督缺乏合作，使政协监督缺乏足够的社会影响力；与群众监督缺乏合作，使政协组织难以与人民群众有效沟通，不能广泛和准确地收集和反馈社情民意、反映广大民众的呼声等等。这些现象表明，基层政协民主监督在合力发挥上尚存不足。

第六，基层民主监督的评价机制不健全。评价是基层民主监督行为中必不可少的环节。目前，基层政协民主监督并没有统一的刚性的考核评价机制，难以激发基层政协工作者、政协委员和民主监督员的内在动力。基层政协的提案办理工作以提案办复率、委员满意与基本满意率为目标，但一些地方，对办理单位重视程度、提案办理成效缺乏统一的评价办法。基层政协往往以组织视察活动来开展调查研究，以完成专题调研报告为主，但却对形成的意见建议缺乏跟踪反馈和评估，影响了调研成果的转化。此外，一些地方对委派民主监督小组和推荐民主监督员的工作，也缺乏具体可行的评估机制。

三、增强基层政协民主监督实效性的路径选择

2015年6月25日，中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》明确规定，要“适时制定民主监督的专项规定，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”[3]基层政协应针对民主监督的问题和不足，聚焦基层最普遍关心的热点、难点和焦点。“通过开发民主监督功能来增强人民政协的政治影响力和社会影响力， 是中国共产党应对社会结构日益分化、全面落实科学发展观的重要战略选择。”[10]

第一，以增强监督意识为前提，创新宣传培训机制。增强政协民主监督意识，既要针对党政领导和政府部门，也要针对社会民众、政协工作者和政协委员。一是要加大党政领导干部的培训力度。要通过各级党校、行政学院、社会主义学院，加强对党委、政府和实际工作部门干部的培训，特别是要提高地方党政主要领导干部对基层政协民主监督的认识能力和水平。二是要拓展宣传广度和深度。基层政协既要始终围绕促进地方经济发展这一主线，围绕改善民生的重要事项，把基层政协为人民群众解决最关心、最直接、最现实的利益问题作为宣传重点进行广泛和深度宣传，又要充分挖掘政协委员、民主监督小组和监督员在履行职能、反映社情民意、积极参政议政中的亮点，拓宽宣传领域，突出宣传深度，以激发委员参政议政的积极性、主动性和创造性。

第二，以强化规范约束为核心，创新制度保障机制。基层政协的民主监督是否真正到位，制度建设是保障。一是要建立公示制度。基层政协有关政务信息应及时向群众公开，重点是对公开的目的、原则、范围、限制和不公开的责任等有明确的规定。二是要建立听证制度。基层政协要以民主党派为主，邀请群众代表和地方有关部门人员对一些特定问题进行专项说明， 并建立直接答复和办理有关意见和建议的制度。三是要建立发布制度。基层政协要及时发布其在履行民主监督职能过程中的程序、结果等方面的内容，并将监督结果公布于众， 接受社会监督。四是要建立民主评议制度。基层政协要定期或不定期对有关部门的工作及作风进行检查、评议， 提出批评意见和建议， 供有关部门参考。五是要建立法律保障机制。基层政协要依法保障民主监督权利， 鼓励政协委员、民主监督小组和民主监督员负责任地提出意见和建议， 并依照有关法律规定严肃处理对委员、监督小组和民主监督员的压制和打击报复行为。六是要建立促进激励机制。基层政协要对在履行民主监督职能过程中做出突出贡献的政协委员、民主监督小组和委派的民主监督员予以精神和物质奖励， 以典型带动整体推进民主监督。

第三，以形成民主监督合力为重点，创新监督协调机制。人民政协的民主监督，必须与执政党自我监督、人大监督、行政监督、司法监督等各种权力部门内部监督力量密切合作，才能形成监督合力。一是要建立信息沟通共享机制。基层政协要通过建立信息沟通、资源共享机制，与基层党委、政府、人大和社会各界及时沟通信息，互通情况，及时了解各方面的信息。二是要建立对口联系工作机制。基层政协要通过建立对口联系工作机制，形成与基层党委、政府、人大之间固定的联系渠道，互相列席对方的工作会议，互相通报监督工作的进展情况。三是要建立重大决策的征求意见机制。在形成有关地方重大决策之前，基层党委、政府、人大、政协应主动邀请社会各界知名专家、学者进行咨询、论证、调研，充分听取各方面意见。四是要建立政协监督与舆论监督、群众监督等联动机制。基层政协要坚持做到“五个联动”，即坚持基层政协和政协委员联动、基层政协和基层党政部门联动、基层政协和基层实际部门联动、基层政协和本地群众联动、基层政协和地方媒体联动，确保民主监督效果。

第四，以激发民主监督活力为突破，创新政协工作机制。一是要创新民主评议工作机制。基层政协要结合地方中心工作开展民主评议，明确评议的内容、原则和方式，制定工作方案，在评议活动实施过程中，严格按照方案提出的要求逐项安排，逐一落实，把握程序性，掌握时效性，讲求实效性。二是要创新委派民主监督小组工作机制。基层政协民主监督小组成员要在监督过程中，以推进相关工作为目的，认真履行民主监督职能，既要加强民主监督小组工作的科学化管理，不断完善培训指导、信息交流以及奖评激励等工作运行机制，推动民主监督小组工作的制度化、规范化和程序化建设，又要与各受派单位建立健全工作联系、情况通报以及意见反馈等工作机制，争取其支持配合民主监督小组开展调研、视察、检查等活动，为民主监督小组开展工作创造条件。三是要创新民主监督员工作机制。基层政协既要从操作层面对监督主体、范围、内容、手段、程序以及监督员队伍的遴选、产生、管理、考核、奖惩等予以明确规定，又要积极探索实行委派与聘任相结合的机制，如政协委员担任民主监督员的，统一由基层政协组织进行服务管理；对社会关注度高、权力利益集中、涉及民本民生的部门单位，由基层政协组织遴选委派民主监督员；对其他部门行业，则鼓励和支持其邀请政协委员担任民主监督员，报基层政协组织备案，与委派制民主监督员统一管理等。

第五，以丰富民主监督载體为动力，创新专题工作机制。 一是要创新“对口协商”专题会议机制。基层政协要根据提案，选择好专题，在调查研究和科学论证的基础上，与基层实际部门进行面对面交流和探讨，共同寻求解决难题的方略和对策，使得民主监督能够“有题可做，有的放矢”。 二是创新“委员论坛”专题述评性栏目。基层政协要对群众高度关注、社会影响重大的典型事件，与新闻舆论部门紧密配合实行个案剖析曝光，借助新闻媒体，通过组织委员对所监督问题发表独特见解。三是要创新跟踪“调研成果”专题落实机制。基层政协要在“有为不越位”的前提下，以“民主监督”为手段，以“反馈、跟踪、视察”为抓手，以成果转化为目标，切实做好参政议政调研成果的落实。

第六，以政协队伍自身建设为关键，创新干部管理机制。民主监督包括互相监督，作为监督员既要监督别人，也要接受别人的监督。基层政协要以政协队伍自身建设为关键，创新干部管理机制。一是要加强政协理论的学习培训，提高委员、监督小组、监督员对民主监督的性质、地位和作用的认识，增强委员做好民主监督工作的光荣感和责任感。二是要加强政协业务知识的学习培训，使政协委员、监督小组、监督员熟悉和掌握被监督单位的专业知识，找准关键问题，抓住主要矛盾，吃透基本情况，做到监督有理、有据。三是要建立健全考核激励机制。建立委员、监督小组和监督员的工作档案，做好委员、监督小组和监督员的民主监督情况统计表的收集、整理，制定可行的考核、评比、表彰制度，提高政协委员、监督小组和监督员的民主监督能力。

参考文献：

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[8]任宝祥.民主监督三题[J].中央社会主义学院学报，2007，（1）.

[9]侯水平.论改革开放新时期人民政协的民主监督[J].理论研究，2012，（1）.

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【责任编辑：张亚茹】