社会治理现代化语境中的公众参与决策问题研究

摘要：社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，其包括社会治理体系的现代化和社会治理能力的现代化等两方面的内容。公共决策机制是社会治理体系的组成部分，在社会治理现代化的语境下，公众广泛参与公共决策，有助于培养其社会参与意识和能力，塑造公共精神，提高决策质量，实现社会善治的目标。当前，公众参与公共决策面临着文化、制度、技术和体制等多方面的障碍，成为影响治理效果的重要因素。为了消除这些障碍，应该营造参与型政治文化、强化能力培养和技术支持、加强制度建设和创新决策体制。

关键词：社会治理现代化；公众参与；公共决策；制度建设

中图分类号：C912文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0015-04

基金项目：广州市2015年社科规划课题“广州新型城镇化背景下农城社区协同治理模式研究”（15G47）阶段性成果。

作者简介：黄开腾（1981-），男，海南临高人，广东技术师范学院政法学院讲师，贵州民族大学在读博士生，研究方向：社会治理。一、社会治理现代化和公众参与决策的提出

社会治理现代化是现代社会权力关系演变的结果，它既是治理理论与现代社会管理实践相结合的产物，又以其作为深化发展的依据和动力。因此，我们要想理解社会治理现代化的内涵，就要先掌握治理理论的基本内涵和现代社会管理实践，尤其是中国社会管理实践的基本概况。

治理理论产生于20世纪80年代，1989 年世界银行在讨论非洲发展时首次使用了“治理危机”这个术语，并指出此词语中的治理是指为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。[1]1995年，“全球治理委员会”在《我们的全球伙伴关系》研究报告中对“治理”做出了权威性的定义，即治理为“各种公共的、私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和”。[2]由此可见，治理作为一种新型的理念，它是对传统管理思想的一种突破，其区别于传统意义上的以政府为单一主体的管理，是相互依存状态下的管理，它将公民社会部门看作是治理的主体，意味着政府组织和非政府组织之间要构建新型合作和互动的关系和机制，彼此分享公共权力，通过参与、沟通、共享等方式履行自身职责，共同管理公共事务，最终实现公共利益的最大化。

可以毫不夸张地说，治理理论的出现是管理思想发展史上的一次伟大创新，自从它产生之后，便体现出了极大地生命力，不断被各国执政者用于指导管理实践并相继取得了成功。治理理论的成果也从侧面诠释了如此的道理：面对日益复杂的社会问题和瞬息万变的各种环境，政府能力的有限性显露无遗，政府与其它社会主体密切加强合作、采取集体行动是维护社会良好秩序和增进社会福祉的必然要求。顺应时势发展，中国共产党和政府审时度势，高瞻远瞩，转变执政理念，不仅广泛引入治理理念，而且对其进一步深化，提出了治理现代化的理念和目标，并把它上升至国家战略的高度加以发展，使之成为继农业现代化、工业现代化、国防现代化和科学技术现代化之后的第五个现代化。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”其中，国家治理体系现代化是指国家治理制度、体制机制的现代化，国家治理能力现代化是指制度执行、体制机制运行的现代化，这两者共同构成国家治理现代化。国家治理现代化既是善治理论的一种升华，又为实现善治创造了条件和提供了保障。“善治”通俗地讲就是“良好的治理”，它指的是“实现公共利益最大化的过程，其本质特征表现为政府和公民对公共生活的合作管理”。[3]20世纪90年代以来，随着善治理论的发展和传播，其影响力与日俱增，世界多数国家把达致善治视为共同追求的目标，为此，一些国家政府和国际组织纷纷结合国情和区情制定了善治的实现标准和评价指标体系作为自身努力的动力和方向。基于善治所体现出来的巨大价值，中国共产党和政府亦把善治作为自身奋斗的目标并进行了持之以恒地努力，国家治理现代化战略目标的提出就是为了更好实现善治而进行的执政理念的创新，这体现了治理现代化和善治之间的内在关联性。同时，从治理主体的角度看，国家治理现代化意味着政党、人大、政协、政府、公民、社会组织、企业等所有社会主体基于自身义务和责任形成合作机制共同、平等地参与国家治理，最终实现公共利益和人民群众福祉的最大化，这相对于善治理论所涉及的政府和公民的合作管理而言，其内涵更为丰富，外延更为广泛。社会治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。所谓的社会治理现代化是指要以与时俱进的全新的思维改革社会治理体系及其能力，确保治理主体的多元化、治理手段的科学性、治理方式的民主化、治理结果的合理化。其中，尤为关键的是治理主体多元化的问题。因为治理主体是治理手段、治理方式和治理结果的承载者，只有治理主体的现代化，才能保证治理手段、治理方式和治理结果等方面的现代化。

公共决策是政府为了实现公共利益、行使公共权力、履行公共职能，在管理公共事务中作出一系列决定的过程。公共决策作为政府行政管理活动的首要和核心环节，贯穿于行政管理的全过程，其正确与否关乎公共利益能否实现。然而，公共决策能否正确以及在多大程度上体现公共利益，作为社会治理体系组成部分的政府决策机制起着关键性的作用。政府决策机制是政府决策从确立目标到实现目标过程中必不可少的组织结构和制度的保证，是实现公共决策目标、保证公共决策质量的保障机制。[4]在传统管理观念的影响下，公共决策的内容、形式、程序和规则等均由政府单方面决定，然而，由于决策问题的复杂性和决策环境的多变性，使得传统管理观念影响下的决策方式弊端极为明显，因此，在决策中引入治理理念，广泛吸收政府以外的其它主体的参与，尤其是公众的参与，既是客观的决策实践的必然，又是公众民主参与意识日益提升、决策参与愿望日益强烈的主觀的需要。

二、我国社会公众参与决策的现实障碍分析

当前，公众参与决策已成为社会共识，其影响日益加深，但是，社会公众参与决策仍存在诸多方面的障碍，严重影响其健康持续发展。

1公众参与决策面临文化性障碍。众所周知，几千年的中国封建社会形成了官本位的社会风气，政府组织高高在上，以至高无上的权力维护着统治者的利益，公众则处于被统治的地位，他们不可能有机会参与国家社会管理。新中国成立之后，我国建立了自上而下的中央集权的行政体制，政府本着为民服务的宗旨掌握了近乎所有的社会资源，并依靠自身权威和权力对其进行分配。在对社会资源的分配过程中，政府始终是主导者，无论是分配规则的制定还是分配结果的形成都由政府单方面决定，公众则在国家利益至上理念的指导下绝对地服从。改革开放之后，政府职能转变提上日程，过度集中的权力开始向社会下放，社会公众进而拥有了分享社会权力、参与社会管理的空间和机会，但是长期形成的管理思维依然存在惯性，一些政府官员仍是高高在上的管理者而不是服务者，公众仍是身份卑微的被管理者而不是政府服务的对象。总而言之，传统的行政文化深深地影响着公众和政府在公共决策参与中的角色及双方的关系，一方面其抑制了公众主体政治意识的生成，公众形成了依赖于政府、接受政府管理的人格，不愿、不乐、不懂参与公共决策；另一方面其助长了政府的官僚作风，政府把为民做主当作为民作决策，在公共决策中不会、不愿、不屑吸收公众参与。

2公众参与决策面临技术性障碍。公众参与决策不仅与公众的参与意识有关，而且与公众的文化知识和能力等技术因素分不开，如果公众文化知识缺乏、能力欠缺，那么他们就难以准确把握决策的内容、规则、程序、效果，必然会给决策参与带来一定的困难。例如当前社会上出现的“凡PX项目必反”的现象，表面上体现了公众维权意识的提高，但实质上反映了公众参与知识和能力的欠缺，因为PX项目是否有危害抑或危害程度有多大，公众对之知之甚少，他们强烈地反对更多是源于一种“宁信其有不信其无”的盲目的、从众心理。由此可见，掌握相应的专业知识和方法是公众参与决策的基础和前提。同时，政府控制和封闭决策信息，公众对决策信息少有知晓，这也成为公众参与决策的技术性障碍。掌握一定的资料和信息是参与政府决策的前提，如果公众不掌握一定量的信息，他们就无法了解政策议程、决策参与的内容和形式、决策参与的途径和方法，那么，决策参与也无从谈起。但是，长期以来，出于自身利益考虑以及受到自主决策的惯性思维影响，政府往往会对公众的知情权置若罔闻，甚至故意封锁决策信息，造成政府和公众之间的信息极为不对称，这不仅不利于公众参与决策，还会降低公众对决策的认可度，增加政策执行的成本。

3公众参与决策面临制度性障碍。一般而言，公众参与决策包括制度化參与和非制度化参与两种途径。制度化参与是指公众通过信访、听证会、公民座谈会、民主恳谈会等法律规定的渠道参与政府公共决策，表达自己利益诉求的行为。非制度化参与是指公众不通过法律及相关制度所规定的参与渠道和参与机制，而是采用某些非正式手段、非常态机制进行的政治参与行为。[5]在此需要注意的是，非制度参与不等于非法参与，非制度参与既有合法的行为，又有非法的行为。前者如游说或和平游行、利用互联网技术传播信息等，后者如聚众围攻政府、权钱交易、越级上访等。具体说来，非制度参与的类型主要有三种：一是依法抵抗型非制度化参与，二是违法抗争型非制度化参与，三是极端暴力型非制度化参与。[6]对于非制度参与，无论其类型如何，性质如何，都是不可取的行为，公众都应该避之而不为。然而，在现实中，非制度参与往往大行其道，且有愈演愈烈之势，其原因何在？笔者认为主要在于制度化参与的缺失。当公众无法通过制度化的途径表达自身利益诉求或者实现自身利益要求时，在“不闹不解决，越闹越解决”等错误观念的指导下，非制度化参与自然而然就成为了公众参与的首选。

4公众参与决策面临体制性障碍。一般而言，公共决策体制包括决策中枢系统、决策辅助系统、决策信息系统、决策监控系统和决策执行系统等五大系统，其中决策中枢系统是决策体制的核心部门。当前，我国决策中枢系统主要由中国共产党组织、各级国家权力机关和各级人民政府等子系统组成。中国共产党组织是公共决策的核心主体；各级权力机关（各级人大及其常委会）是地方区域内法律意义上的最高决策者；各级政府实行首长负责制，负责相应区域内公共事务的决策；各民主党派通过政治协商制度实现对中国共产党决策的监督，而人民政协作为国家多党合作和政治协商的重要机关，可参与人大和政府的决策或对其它决策部门的决策进行监督。这种决策体制奠定了中国精英决策模式的体制基础。[7]所谓精英模式，是指精英阶层全方位主导国家公共决策的决策模式。帕累托认为，“每个重要的社会群体都会产生它自身的精英，一个社会的精英，是那些自发地从社会里浮现的精英的总称。统治精英其实就是政治精英，也就是其政治决策将会对未来造成影响的那些人。”[8]从我国公共决策的实际情况来看，决策系统的决策者均为相应机构的主要领导者，一般党员干部、普通公务员和公众难以进入决策系统参与决策，而作为监督政府的人大和政协理论上是民意代表机构，但在实际的运作中，这两个机构的代表者即人大代表和政协委员往往要通过层层的挑选才能产生，他们并非普通公众，而是公众中的精英分子，因此，虽然他们产生于普通公众，但是他们自身的利益诉求有异于普通民众，而是更接近于精英阶层。所以说，党的决策机关、各级人大、各级政府决策者主要是不同层次的政治精英，不论是体制内决策者还是利益表达者， 其人数相对于中国十几亿人口来说都是少数人，少数人决策是精英决策模式的根本标志。[7]这种由精英主导的决策模式难以吸纳普遍意义上的公众参与到公共决策当中来。

三、治理现代化背景下消除公众参与公共决策障碍的对策建言

随着社会治理现代化战略目标的提出，公民参与决策将会成为未来公共决策的主要形式而变得越来越普遍，因此，为了确保公众参与决策的顺利推进，必须对公众参与决策中的障碍加以消除和克服。

1营造参与型政治文化是消除公众参与决策障碍的基础。当前，传统的臣民化行政文化已经成为公众参与公共决策的绊脚石，要想根除，就要创造和谐宽松的政治文化氛围，形成充满活力的参与型政治文化。在参与型政治文化中，社会成员对政治体系有强烈而明确的政治认知、情感和价值取向，并对自己作为政治体系成员的权利、能力责任及政治行为的效能具有积极的认知和较高的评价，有较强的政治参与意识和政治归属感。[9]对于政府而言，首先要改变观念，充分认识到公众参与公共决策的重要性。不少政府官员认为决策是领导的事，与民众毫不相干，甚至认为这可以体现领导的权威性，这样的观念必然使得政府在决策中无视公众参与，甚至排斥公众参与。实际上，公众的智慧无穷尽，吸纳公众参与决策，既可以了解民情，又可集中民智，有利于防止决策失误，提高决策的科学性和民主性。其次，政府要树立治理理念，实现管理型政府、全能型政府向服务型政府、有限型政府转变。兴起于20世纪90年代初期的治理理论对政府执政理念产生了极为深远的影响，政府不再是社会管理的唯一主体，社会组织甚至企业组织都应成为社会管理的主体，共同承担社会管理的责任。顺应时代需要，政府要转变执政理念，积极吸收社会组织和企业参与社会管理，努力构建多元化社会协同治理机制，为公众参与公共决策创造良好社会环境。最后，要加大宣传力度，鼓励和号召公众积极参与政府管理。政府要让公众认识到参与公共决策与自身利益和民主权利之间的关系，形成公众参与决策的动力机制。对于公众而言，要养成良好的主体意识和权利义务观念。公众要积极主动向政府了解情况，尽可能多地掌握政府决策信息，积极认真参与政府管理，努力实现自身主体意识、权利意识、民主意识和参与意识等现代公民意识的提升。

2强化能力培养和技术支持是消除公众参与决策障碍的前提。如前所述，公众参与决策需要一定的能力要求和技术支撑，否则，其发展就会困难重重，甚至出现盲目参与、胡乱参与等问题，一旦出现这样情况，不仅有悖公众参与决策的初衷，而且会影响社会正常秩序。首先，政府要强化公民政治素质教育。政府要利用学校、广播电视、互联网等载体开展形式多样、内容丰富的政治知识普及和政治参与能力提升的教学活动，增强公民的政治素养和政治参与能力，让其熟悉和掌握政治生活规则和规范，培育其公共精神，提高其决策参与实践技能，尤其要提升其对公共政策参与的方法方式、规则流程的理解以及对非制度参与的弊端和后果的了解。其次，利用现代信息技术，扩大公众参与渠道。传统的公众决策参与主要包括听证会、专家咨询会、公民会议等面对面的形式。信息技术的发展和普及，使得通过信息技术开展公共决策参与成为可能，而且其所具有的及时性、匿名或实名的选择性、参与者人数众多等特点使得利用信息技术参与决策具有传统途径所无法比拟的优势，因此，当前在继续完善传统参与途径的同时应大力扩展以信息技术为载体的决策参与渠道。比如，政府可通过开设网上政策论坛、开通微博或微信等途径，为公众畅所欲言提意见和建议搭建平台。因此，一方面政府要强化电子政府建设，扩大政务公开力度，努力消除“数字鸿沟”，为网络参与创造条件；另一方面要强化网络管理和立法工作，防止部分人把网络参与当作发泄的渠道或者别有用心的人借此机会传播不良信息，为网络参与提供制度保障。

3加强制度建设是消除公众参与决策障碍的保障。制度化决策的缺失抑或制度化决策的形同虚设往往是公众非制度化参与的根源，因此，要减少非制度化决策参与的发生率，就要强化公众决策参与的制度化建设。首先，要健全行政决策信息公开制度。推行信息公开是保障公众知情权的重要举措，是促进决策科学化、民主化和规范化的需要。虽然我国已于2008年正式实施了《政府信息公开条例》，但基于部门利益的考虑，加上缺乏责任追究的压力，政府部门执行的力度不够，效果不好。因此，当前要进一步完善政府公开的相关法律法规，明确信息公开的内容、形式、方法和规则，对于决策信息而言，做到既要公开决策文本，又要公开决策背景、决策意图以及决策所涉及的生疏术语的诠释等内容，以便公众更好地理解并参与公共决策；另一方面要强化监督和责任追究力度，对于涉及公众利益的决策信息本应该公开而故意不公开的或者形式化公开的，应追究相关人员的责任，以增加政府官员公开信息的动力和压力，最终实现决策信息及时、有效、完整的公开。其次，完善决策公示制度和听证制度。推行公示制度可以满足公众的知情权，避免政府决策的暗箱操作，防止腐败的发生。听证是民众参与决策的重要形式，推行重大决策实行听证，可以让政府了解民意，集中民智，实现政府和公众间的良好互动，为科学决策奠定基础。当前，我国的决策公示制度和听证制度仍不尽如人意。比如说，就公示制度而言，有些政府部门对决策信息的公示存在时间滞后、时间短、地点隐蔽等问题；就听证制度而言，存在着重形式、轻内容，听证代表人员遴选规则不公开、人员不公开、代表性不够等问题。针对公示制度和听证制度存在的不足，务必要加以解决，并在此基础上，积极开展公众参与决策的制度创新，通畅公众利益诉求表达机制，保障公众参与社会管理的权利，帮助其实现参与社会管理的愿望。在此，尤为主要的是，在建立保障公众公共决策参与的制度的同时，必须明确几个因素：首先，公众参与的主体资格。虽然宪法规定公众具有表达权、知情权，但是宪法的规定过于宏观，为此要根据宪法和相关法律规定，进一步明确公众参与决策的主体资格。通过法律法规保障公众参与决策的各项权利和义务，规定其应履行的客观责任。其次，公众参与的限度。就民主价值而言，地方政府公共决策中广泛、深入的公众参与无疑是十分必要的，不过从效率价值的角度看，过度的公众参与又是不可取的。[10]因此，为了实现决策的公平性和效率性的统一，应对决策范围、规模和水平等限度性的问题作出制度性的安排。

4创新决策体制是消除公众参与决策障碍的关键。当前，社会的变迁要求政府必须进行决策体制改革，实现从精英决策模式向精英与社会公众协调参与模式转变。首先，随着行政体制改革的深入，政府职能转变的逐步落实，公众参与社会治理获得了空间和机会；其次，随着公民社会的培育和发展，公众社会治理的意识和能力日渐提升，为其参与公共决策奠定了基础；最后，政治精英、经济精英或者知识精英作为特殊的社会群体，具有自身独特的利益诉求，因此，无论其能力如何、道德品质如何，人的经济理性决定了由其单独决策难以实现公共利益的最大化。现实时代的需求决定了政府务必选择全新的决策模式代替传统的精英决策模式。这种全新的决策模式就是精英分子和社会公众协调参与决策模式。虽然高层政治精英仍是最终的决策者，但他们政策选择的自由度正在缩小，进而为精英分子和社会公众协同参与决策模式创造了条件，精英决策与大众民主的调和就成为未来中国政治决策和公共决策模式的发展趋势。[7]首先，要加强社会组织尤其是民间智库的建设，提高其影响力。社会组织是公众自愿参加的民间组织，其凝聚了组织成员的利益诉求，由其参与政府决策，不仅可以提高决策的影响力，而且其所提出的利益要求更具有客观性和公正性。民间智库作为特殊的社会组织，由民间精英组成，虽然其与政治精英群体、经济精英群体或知识分子精英群体具有一定的共性，但是来自民间的特点使其相比与其它精英群体，对公众的利益更为了解，由其提出的公共决策更具有代表性。因此，强化民间智库建设，并促进其与官方智库的交流和合作，能进一步提高决策的公共性。其次，提高人大代表、政协委员中普通公众的比例。参加人大会议或政協会议是公众参与政府公共决策的重要途径和形式，但是，当前的人代大表或者政协委员与其说是公众代表，不如说是精英代表，因此，要改进和加强人大代表或政协委员的遴选机制建设，提高人大代表和政协委员中普通公众的比例，增强普通公众在参与国家政治生活中的话语权。

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【责任编辑：闫生金】