行政生态学视角下的地方政府大部制改革困境及其破解之道

摘要：我国地方政府大部制改革目前面临机构对接、条块协调、人员分流、权力监督等方面的共性困境。从行政生态学视角分析，大部制改革的困境主要源于当前我国处于过渡社会阶段的特有行政生态环境，具体可归因于纵向权力配置中行政高度政治化的权力异质性、社会保障力度弱导致的改革基础脆弱性，以及法治政府建设滞后造成一定程度上存在的形式主义。因此，为使地方政府大部制改革深入推进，必须改善地方政府大部制改革面临的行政生态环境，主要是层级政府间应科学划分政治性权力与行政性权力的边界；各级政府应加大社会保障资金投入，夯实改革的物质基础；中央政府应改革地方政府的政绩评价体制，助推法治政府建设。

关键词：地方政府；大部制；机构改革；困境；行政生态；法治政府建设

中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0004-04

基金项目：教育部人文社科青年基金项目“压力型体制背景下乡镇政府治理体系与治理能力现代化研究”（14YJCZH160）。

作者簡介：文华（1974-），男，重庆人，重庆文理学院公共管理学院行政管理系讲师，主任，研究方向：地方政府治理。大部制又称为大部门体制，具有“大职能、少部门、合资源、协关系”四大特征。[1]党的十八届三中全会强调，要统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系，积极稳妥实施大部门制。因此，大部制改革是政府职能转变的重要内容。现有研究文献对大部制改革从行政职能、组织结构、内部动力、个案研究、模式对比等方面进行了相关分析，但尚未见从行政生态学视角进行研究的理论成果。基于此，本文以行政生态学理论作为研究工具，系统分析导致地方政府大部制改革困境的行政生态因素，并据此提出对策建议，以期为地方政府大部制改革实践提供助益。

一、地方政府大部制改革的现实困境

当前地方政府大部制改革实践，虽然取得了一定实效，但也面临从组织架构到权力运行的全方位困境，具体主要体现为以下四个方面。

1机构设置的上下对接问题。机构设置的上下对接是地方政府大部制改革面临的首要困境。上下级政府间职责同构的历史渊源在于我国长期形成的行政一体化模式，机构设置的上下对口在计划经济时代有效解决了政令传递与政令执行的畅通问题，但在实行市场经济体制之后，由于地方政府具有相当独立的经济利益诉求，政令传递的畅通并未必然带来政令执行的畅通，并且严重制约了地方政府尤其是基层政府的因地制宜发展，机构对口设置的负效应日益凸显。但即使如此，地方政府在大部制改革中依然面临机构对口设置的巨大压力。其中，最主要的压力在于如果不进行机构对口设置，则会危及下级政府向上级政府的资源获取。如果机构设置不能与上级政府对接，就会影响到与上级政府的联系，会被上级政府认为不重视该项工作，从而难以获得来自上级政府或部门的资源，这对地方政府的经济社会发展将是致命伤害。部分地方政府为应对此问题，就在同一个部门挂几个牌子，上级政府哪个部门来检查就把相应的牌子挂起来，比如湖北省随州市大部制改革后的“人少牌子多”已成一景。[2]也有的地方政府采取对内从新对外从旧的机构设置方式，比如杭州市富阳区大部制改革，对内实行专委会制，对外沿袭旧有部门设置以实现上下级政府间机构对接。上述兼顾各方利益平衡的大部制改革取得了一定实效，但也导致大量的重复性工作，严重浪费行政资源。由于深受机构设置上下对接问题的影响，各地大部制改革在机构设置上都难以完全做实大部制，机构改革远未达到预期效果。

2条块关系的行政协调问题。条块关系既包括地方政府与直接上级政府的职能部门之间的行政关系，也包括地方政府与上级政府垂直管理部门之间的行政关系。前者与层级政府间机构设置的上下对接问题是一体两面的关系，不再赘述。上级政府的垂直管理单位在人、财、物等方面均不受制于地方政府，但具体管理事务在地方政府属地范围，因此给地方政府的条块关系协调带来了较大困难。虽然地方政府即使不进行大部制改革依然面临与垂直管理单位的行政协调难题，但大部制改革的目标诉求并非机构调整，而是以职能调整为核心来理顺行政关系，提升行政效率，因此，地方政府与垂直管理单位之间的协调困境会很大程度制约大部制改革的实际效果，尤其影响行政效率。比如，杭州市富阳区在专委会制的大部制改革后一些老问题依旧存在，为保护生态环境，富阳区政府2013年对富川江河道采砂量控制为40万吨，但这一决定需报浙江省水利局下属的河道管理专职机构—浙江省钱塘江管理局批准才能生效，行政协调成本较高，直接影响到大部制改革的行政效率目标诉求。

3人员整合的分流安置问题。任何类型的机构改革都面临两个共同的问题：一是钱从哪里来，二是人到哪里去。就地方政府大部制改革而言，人到哪里去的问题更为棘手，如果处置不当会严重影响社会稳定。各地方政府在大部制改革中，对人员整合的分流安置都非常谨慎，导致在机构进行了一定程度精简的同时，并未带来人员的实质性精简，只是在人员分流安置方式上做了许多创新探索。比如，深圳市对需分流的局级领导实行全市统筹安排任职，对到达一定年龄的转任同级非领导职务或提前办理退休，对部门副职干部采取担任市信访专员、到基层街道挂职、到对口帮扶等地区挂职、选派到市属国有企业任职等分流方式予以消化，同时还结合市级领导班子换届，安排部分领导到市人大、政协等部门任职，暂时安置不了的允许超职数安排，逐步消化。再比如，佛山市顺德区在大部制改革后的新部门中设置了“局务委员会”，将原有部门的副职官员吸纳进去成为“局务委员”，解决人员安置问题。但上述人员分流安置方式仅是人事矛盾的转移，而非人员的真正分流安置，将人事矛盾转移给了接收单位，“头上消肿，消到了脚上”，既造成接收单位人员冗余，也挤压了接收单位原有人员的晋升空间，并没有从根本上解决人员分流安置问题，还造成了新的矛盾。

4权力运行的监督效能问题。毋庸置疑，大部制改革容易导致集权风险，各地方政府大部制改革也比较重视权力制约问题，其中以深圳大部制改革最具代表性。深圳大部制改革以“委”“局”“办”作为政府主要架构：“委”主要承担制定政策规划、标准制定等职能，并监督执行；“局”主要承担执行和监管职能；“办”主要协助市长办理专门事项，具有统筹协调性，不独立行使行政管理职能。深圳大部制改革的核心就是对行政权进行“三分”，“委”“局”之间最终将形成“行政合同制”，实现行政权力间的相互制约。但遗憾的是，大部制改革后权力运行的监督效果并不明显。比如， 2014年6月，深圳帝景园业主由于汉京中心项目建设导致附近房屋严重开裂，起诉深圳市规划国土委，认为深圳市规划国土委在对汉京中心项目地块建设用地规划作出行政许可时，公示时间少于法律规定时间，且未听取利害关系人意见，因此“程序明显违法”，法院一审认为所诉行政行为与原告无利害关系，驳回原告起诉，帝景园业主并不认同一审判决，继续上诉。[3]这种官民纠纷案例在其余地方政府大部制改革实践中也不同程度存在，表明大部制改革后的权力运行监督效果并不理想。

二、行政生态学的“外部性”视角

20世纪60年代以来，西方行政学界开始摆脱传统行政学眼光向内的“隧道式视野”的研究路径，尝试从生态学的新视野来研究行政行为与其周围环境的关系。行政生态学的理论先驱是美国学者约翰·M·高斯，他正式把“生态学”一词引入行政学研究领域；但对这一理论作出重要发展的是弗雷德·W·雷格斯，他运用生态学的理论与方法来研究行政现象，从公共行政的社会环境、文化背景、意识形态等外部关系入手，去分析一个社会的行政制度与行政行为，以达到对公共行政实践的“超越性”认识。雷格斯借助“结构功能分析法”和物理学“光谱分析”的概念，将人类迄今为止的社会分为农业社会、过渡社会、工业社会三种类型，以白色的光线穿过棱镜为隐喻，融合型公共行政模式犹如白色的光线，由于内在混合有多重颜色而事实上混沌未分，体现为行政机构与权力职能虽有形式上的分离但无实质上的划分；衍射型公共行政模式犹如穿越了棱镜的白色光线，已经不再是白色，而是呈现出清晰的各色光线，体现为行政机构与权力职能从形式到内容上均有相对明确的划分；棱柱型公共行政模式犹如正在穿越棱镜的白光，白色光线虽有所发散但并不清晰，体现为行政机构与权力职能从形式到内容上虽有一定划分但并不彻底，一方面在向法治国家转型，另一方面人治色彩依然非常严重，可称为威权政治。另外，在三种公共行政模式中，都有五种具体的行政要素影响公共行政实践，包括经济要素、社会要素、政治要素、符号系统以及沟通要素。

雷格斯重点研究了过渡社会的棱柱型公共行政模式，认为处于农业社会向工业社会过渡阶段的国家或社会，其棱柱型公共行政模式具有三个基本特征：一是异质性。一个社会在同一个时间里，同时存在不同的制度、行为与观点，呈现出强烈的反差；二是重叠性。正式的行政机构与非正式的行政机构都在发挥作用，行政任务许多往往由非行政机构来完成，正式的行政机构成为“影子”；三是形式主义。前述两个特征最终导致形式主义后果，主要体现为政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，造成严重的行政权威合法性危机。在棱柱型公共行政模式中，经济要素体现为“集市有限市场结构”，行政人员的入职及晋升虽有遵循“价值规律”的公平竞争制度设计，但又并不完全取决于其实际才能，个体能力之外的其他因素起着重要作用，是不完全的竞争；社会要素作为自然团体或血缘团体实际影响行政运行，人为团体或社会团体对公共政策的影响式微；政治要素是威权政治，政治行政有所分化但不彻底，政治干预行政现象严重；符号系统介于君权神授与主权在民之间，虽然向宪政国家过渡，但政权的合法性依然主要源于传统习惯及领导者个人魅力；沟通要素体现为沟通网络虽已较为发达，但社会的“动员”（社会的政治参与度）与“同化”（社会的政治认同度）程度不高，民众对政治不太关心。同时，雷格斯指出，过渡社会并不必然意味着向工业社会过渡，有的国家会一直停留于过渡社会阶段，其公共行政也将一直会是棱柱型模式。

必须指出的是，雷格斯的经典分析是立足于西方国家的政治背景来分析世界各国的代表性公共行政模式，并且只是一种“过去的经验”，并不能完全照搬用于当前中国的公共行政分析。但即使如此，经典学术思想的生命力正在于其历史穿透性，行政生态学的某些理论思想对当前中国的公共行政实践依然极具解释力。因此，本文借鉴行政生态学研究方法，对地方政府大部制改革困境的成因做出分析，研究思路是将大部制改革实践的地方政府视作改革主体，将大部制改革实践的地方政府自身之外的因素视作“外部”影响因素，从而对“外部”行政生态因素进行重点分析。

三、地方政府大部制改革困境成因的行政生态学透视

1纵向分权中行政高度政治化的异质性。过渡社会中，行政高度政治化的权力异质性普遍存在。就地方政府大部制改革而言，纵向权力架构中行政高度政治化的异质性，是地方政府大部制改革遭遇机构上下对口设置、条块关系协调困境的深层次原因之一。国内学者在对政府权力架构的缺陷分析中，多论及的是政府横向的权力架构即党政关系问题，对纵向政府间的权力架构缺陷分析并不深入。美国学者谢淑丽在《中国经济改革的政治逻辑》一书中认为，与前苏联因经济改革而崩溃相比较，中国经济改革的巨大成功，在于中国式的“政治集权”与“行政分权”的统一，一方面中央政府高度的“政治集权”，即强调党的一元化领导，但另一方面则形成了高度的“行政分权”，特别是经济结构向地方倾斜的“地方经济分权”，由此摆脱了前苏联中央计划经济的高度“行政集权”模式，从而导致不同的经济改革后果。[4]谢淑丽教授的见解极具启发性，但却并不完全正确。在实行“政治承包制”的当前中国，各层级地方政府主要承担了经济发展与社会稳定的双重“政治承包”任务，但实行“政治承包制”后的行政分权却并不彻底，由于上级政府的条管单位过多，地方政府的许多事务依然受制于上级政府乃至中央政府，尤其在地方政府的重大决策以及重要资源获取方面必须依赖于上级政府。因此，在实行党的全面领导的同时，依然存在高度的行政一体化领导，同时还具有强烈的行政政治化现象。上级政府的政治領导权已经不仅限于政治思想层面的“务虚”领导，更在于经济建设等层面的“务实”领导，而后者才是国家治理最关键的实体性物质基础。地方政府大部制改革本身属于内部行政事务范畴，但在行政高度政治化的大环境下，下级政府几乎所有行政行为都必须与上级政府保持一致，否则难以获得上级政府资源配给，但在社会诉求的倒逼机制作用下，地方政府尤其是基层政府又必须做出应对以回应社会诉求。因此，各个地方政府的大部制改革均处于夹缝中生存状态，改革结果不伦不类，远未达到预期效果。

2社会保障力度弱导致改革基础的脆弱性。处于过渡社会阶段的当前中国，全民社会保障水平较差，这是造成大部制改革中人员分流安置困境的重要原因。全民社会保障水平状况直接决定了改革基础条件状况，社会保障体系的健全完善是一切改革的最终底线基础，没有这一基础条件，民众会随时存有未来生活不可预期的隐忧，就不可能实质性推进改革。在当前的社会保障条件下，我国一直提倡“就业是民生之本”，原因在于就业问题不仅是就业本身的问题，还同时承担了全民社会保障职能，成功就业几乎成为了个体生存的唯一有效保障。因此，如果国外发达国家是社会保障与促进就业“双支柱”支撑经济社会发展，那么我国长期以来事实上主要只有就业的“独木”支撑经济社会发展，所以任何一个经济组织，尤其是公有制单位都不敢轻易触及人员分流问题，这事关国家稳定与长治久安。另外，我国长期以来转变政府职能并不彻底，机构改革屡有反弹，都与解决就业问题紧密相关，即使在当前国家实行严厉的吏治整顿大环境下，公务员招录人数与社会报考人数依然呈现“双高”态势，其中原因依然在于就业问题最为关键。因此，各地方政府大部制改革中的人员分流安置问题较多，但已经充分发挥出地方政府力所能及的实践智慧，因此无可厚非。这同时给我们以深度启示，在社会保障体系不健全或社会保障力度弱的社会，在追求公共利益的过程中不应该去过多损害私人利益，所谓私人利益必须服从公共利益的刚性要求是武断的甚至是愚蠢的，弱者保护的“罗尔斯正义”在任何时候都会显得更为必要，否则对公共利益自身的增进也会有害无益。

3法治政府建设滞后造成一定程度上存在的形式主义。行政生态学理论认为，形式主义主要体现为政府所制定的政策和法令不能付诸实施，形同虚设，造成严重的行政权威合法性危机。大部制改革的许多困境依然是层级政府间缺乏法治意识、未能依法行政造成的。比如，机构设置的上下对接并无坚实的法律依据，甚至可称为是违法行政。以政府机构设置为例，目前关于机构设置的法律法规主要有《宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大會和地方各级人民政府组织法》《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，上述三部最重要的有关机构设置的法律法规均没有规定各级政府机构必须上下对口设置。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导；自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。但这种“业务指导或者领导”并未明确要求机构设置要完全对口，根据“法无规定不可为”的公权原则，可理解为只要各项事务有相应机构办理即可。2007年5月1日起施行的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第七条规定：县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。第十条明确要求：地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。由此可见，强调机构设置的上下对接并无法律依据，这是对单一制国家政治体制片面理解的结果，也是传统政府治道中，强求客观事务符合主观意志的“间架性设计”的当代体现，[5]体现出依法行政的形式主义还比较严重，法治政府建设任重道远。

四、行政生态学视野下深化地方政府大部制改革之道

1层级政府间科学划分政治性权力与行政性权力的边界。在中国单一制国家体制下，纵向分权必须找准上级政府统一领导的权威性与下级政府因地制宜发展的自主性之间的平衡点，具体体现为国家体系的政治控制力与经济发展力的平衡，重点是科学划分政治性权力与行政性权力的边界。相比较而言，上级政府应主要保留政治性权力，下级政府应主要拥有行政性权力。上级政府的政治性权力首先是《党章》规定的党的领导权，主要是政治、思想和组织领导，具体包括制定大政方针，贯彻政策路线，任命重要干部等方面；其次是指可能会严重影响到辖区公共利益或社会稳定的行政事务的审批权，如下级政府招商引资中的环评审批、医疗教育体制改革方面的审批等，其余行政事务可完全授权下级政府决策。地方政府尤其是基层政府的大部制改革并不属于上述任何一种情况，仅是内部行政事务，完全可由地方政府自主决策。根据经典的“政治行政二分法”理论，行政源于政治并践行政治，政治与行政之间是决策与执行关系，但政治与行政必须适当分离，各有侧重，如果政治对行政进行不当干预，既会扰乱行政事务领域的实践进路，还会导致“政治控制行政，却又栽赃于行政”的不利后果，对行政领域极不公平，也不利于政治目标的实现。

2各级政府应加大社会保障资金投入，夯实大部制改革的物质基础。严格意义上的社会保障性支出是一种无偿的转移支出而非有偿的购买性支出，与国外许多国家相比，我国社会保障支出呈现出总量不足、比例偏低、增长缓慢的特征，公共财政支出结构显示出我国目前政府职能定位还停留于经济建设型政府阶段，距离公共服务型政府还有较大差距，这既有当前中国经济发展阶段的客观原因，也有政府行政理念的主观原因，但现实后果是导致地方政府许多改革，也包括大部制改革难以深入推进。以陕西省神木县为例，作为中国西部一个县级行政单位，在全国范围内第一个实施12年免费教育以及全民几乎完全免费的医疗保障，这并非完全是自身经济发展实力问题，也有行政理念方面的问题。改革开放以来，我国在公平与效率的关系上经历了“效率优先兼顾公平”到“初次分配注重效率，再分配注重公平”再到“更加注重公平”的不同提法，但实际执行效果尚存在一定差距，中国经过改革开放三十多年来的经济积累，各级政府都具备有相当实力的财政基础，适度加大社会保障资金投入并非难事。根据拉动经济增长的 “三驾马车”理论，消费是拉动经济的重要引擎之一，国家层面长期以来一直从财政政策与货币政策方面着力拉动内需，但却相对忽视提升社会保障水平也是拉动内需促进经济发展的应然工具。2015年8月，国务院办公厅下发《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》是非常及时和正确的政策举措。与其他治理工具相比较，适度提升社会保障水平能同时实现公平与效率、改革与稳定的多方面收获。因此，加大社会保障资金投入，夯实改革的物质基础是必然选择路径。

3中央政府应改革政绩评价体制，助推法治政府建设。政绩评价体制是地方政府行政行为状况的直接根源，政绩评价导向对行政行为有决定性的引领作用。地方政府的政绩水平既影响到辖区的公共利益，也影响到政府官员自身的私人利益，地方政府对后者的诉求冲动甚至往往超越前者，这在公共选择理论的“政府失败”论中已有深入论证。当前中国的政绩评价体制有两个突出特征：一是评价内容重在经济发展与社会稳定，尤其重在前者，甚至有观点戏称“GDP就是搞地皮”；二是评价主体重在上级评价，其余评价主体的结论仅是参考。在这种政绩评价体制下，地方政府对上负责的政绩冲动不可避免。诚然，在中国话语背景下，无论从理论还是从实践上，下级政府对上负责都是应有之义，但如何在对上负责中更有利于公共利益的实质性增进值得深入考量。如前分析，大部制改革的现有困境部分缘于违法行政所致，比如机构对口设置并无法律依据，以及大部门体制后权力制约更为困难等，解决之道均在于改革政绩评价体制，将法治政府建设内容纳入对地方各级政府的考核范畴，同时提升下级政府以及民众考核的权重，使政绩评价体制能更好回应现实诉求，唯有如此，才能改善地方政府尤其是基层政府的法治行政环境，这当然需要中央政府加强“顶层设计”，仅靠地方政府是无法解决根本问题的。

结语

总之，本文认为，地方政府大部制改革的现有困境主要源于当前中国处于过渡社会阶段的特定行政生态环境，这一特定行政生态环境既是大部制改革所依托的客观基础，也是大部制改革向前推进的掣肘，行政生态环境无法在短时间内实现根本改变，但可以逐渐改善，当前应重点从合理划分纵向权力、提升社会保障水平、改革政绩评价体制三个方面着力完善。事实上，这三个方面的制度完善与良性执行，不仅对大部制改革有利，也对其他领域的改革有益。

参考文献：

[1]龚常，曾维和，凌峰.我国大部制改革述评[J].政治学研究，2008，（3）.

[2]蒋立新，毛海峰.大部制改革的随州实践[J].政策，2013，（4）.

[3]帝景园业主起诉深圳市国土委一案开审[EB/OL].深圳新闻网，2014-06-19.

[4]Shirk， Susan L. The Political Logic of Economic Reform in China[M]. Berkeley： University of California Press，1993∶4.

[5]王家范.中国历史通论[M].上海：华东师范大学出版社，2000∶122.

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