国家抑或市场：日本与香港养老服务政策变迁及模式比较

2015-09-10王海英梁波

理论导刊 2015年3期

王海英梁波

摘要：20世纪60年代以来，伴随着经济的高速增长，日本、香港的养老服务政策经历了复杂的历史变迁，逐步形成了两种看似“对立”的模式——日本形成了以国家为主导的福利型养老政策体系，香港形成了更加凸显市场化与社会化特征的去福利型养老服务政策模式。日本、香港养老服务政策的构建及模式差异，深刻地嵌入到各自特定的历史、制度传统之中，受到了不同内涵的历史制度因素的复杂影响。其中，政府在养老服务政策方面的认知理念，国家、市场与社会的传统关系格局，特定时期的经济与财政能力状况以及关联性或替代性的制度安排等因素，对养老服务政策的构建及变迁起到了决定性的作用。

关键词：养老服务政策；日本；香港；模式比较；制度变迁；文化传统

中图分类号：F84067文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）03-0080-07

基金项目：教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“新时期加强社会组织建设研究”（11JZD027）；上海地方高校大文科研究生学术新人培育计划项目“行业协会参与产业治理的功能与机制研究”资助。

作者简介：王海英（1979-），女，湖南衡阳人，上海大学社会学院博士研究生，研究方向：组织社会学；梁波（1978-），男，湖南常德人，上海大学社会学院副教授、博士，研究方向：经济社会学、组织社会学。

引言

20世纪60年代以来，东亚经济的成功成为国际学术界讨论和研究的重大问题，东亚经济模式被当作一种区别于欧美国家的新模式。在一系列的经典研究中，日本、香港地区、台湾地区、韩国、新加坡等东亚经济体成为人们拿来与西方自由资本主义经济进行比较的典型案例（约翰逊，2010；哈格德，2009）。东亚经济体似乎共享一种成功的模式，即这些经济体拥有大致相似的历史文化传统，受到了传统儒家文化的深刻影响，国家在经济发展与经济政策中发挥着关键性与主导性的作用等。

正是从这一看似存在较大共识的观点出发，我们发现了一个需要深入思考的现象与问题，即同样是东亚经济体，同样是在60年代以来先后实现经济腾飞以及进入人口老龄化阶段的国家和地区，日本和香港为什么在其养老服务政策的建构上形成了两种完全不同的模式？其中，日本逐渐形成了以国家为主导的福利型养老政策体系，而香港却形成了更加凸显市场化与社会化特征的去福利型养老服务政策模式。因此，如何理解日本和香港养老服务政策模式的差异及其影响因素，就构成了本文的主要研究问题。依据历史制度主义关于制度变迁与历史制度结构、社会文化传统间复杂关系的理论，本研究试图从日本和香港经济崛起以来的社会制度结构中寻找导致其养老服务政策模式差异的深层历史制度根源。

一、日本：国家主导的福利型养老服务政策模式

二战结束后，日本经济实现了快速的恢复增长，到1973年，日本成为了仅次于美国的全球第二大经济强国。经济的快速增长对日本经济社会发展产生了重大而深刻的影响。一方面，经济发展带来人们生活水平、医疗健康水平的提高，人们的生育意愿降低，人口的预期寿命延长，其显著的结果是加剧了日本的人口老龄化程度；另一方面，经济发展带来的家庭结构、人口流动等变化，使得日本家庭的养老问题不断凸显，传统的养老模式遭遇困境。到20世纪70年代，日本社会的人口老龄化程度不断加深，较大规模的养老服务问题逐渐成为日本社会面临的一个重大挑战。日本社会的老年人供养与日常照护、养老社会保障与福利的财政负担等都成为了日本社会长期以来难以消除的重大问题。正是在这一背景下，日本政府开始积极介入与回应人口老龄化所带来的养老公共服务问题。日本政府通过一系列的养老政策与制度建构和变革，试图尽可能地实现老年人口的健康有保障的生活，逐步形成了具有日本特色的国家主导下的福利型养老服务体系。

历史地看，日本政府很早就开始意识并关注到人口的老龄化及养老服务的问题，并且前瞻性地通过制定政策，建立和完善诸如社会养老保障、老人福利制度等来确保老年人的基本生活。20世纪50年代初，为保证国民的最基本生活水平，日本政府颁布了《生活保护法》，该法充分体现了国家对于积极介入和保护国民福祉的基本认知。它明确规定，生活保护制度的目的在于保护国民的生存权，并将生存权的内容进行了实质化和具体化；同时，该法明确了对国民的最低生活进行保障的责任范围。这项法案最显著的意义在于它明确了国民有争取保障的权利，国家有对国民最低生活进行保障的责任，从而开创了一个平等、民主的社会保障体系范例（王莉莉等，2010：121）。

60年代之前，日本实施的主要是资本积累型的社会政策，全社会还未建立起面向全体国民的社会保障制度或养老金制度。但是，随着经济的恢复，日本政府及国民逐渐意识到，经济的高速增长却产生了日益嚴重的贫困与分化，有三分之二的劳动者没有得到较好的社会保障。因此，一部分政府官员、国会议员开始积极主张实行全民皆保险、全民皆年金的社会保障制度。1959年日本政府出台了著名的《国民年金法》，积极承担起解决全社会养老保障的重任。作为一种强制性的养老保障制度，《国民年金法》要求所有年满20周岁到60岁的日本公民，都必须参加国民年金体系。该法规定，个人缴纳年金满25年，且年满65岁，便可以定期领取养老金。年金缴纳随通货膨胀浮动，防止养老金“缩水”。对缴纳年金较短的高龄者，设置老龄基础年金，政府发放特殊养老津贴。生活贫困的公民，可享受减免缴纳比例的照顾。除了国民年金，国家为公务员特设了“互助养老保险”（共济年金），民间企业雇员还可参加“厚生养老保险”（厚生年金），很多企业设置了“职业养老保险”，各类商业性人寿保险也得到了政府的支持，满足了不同层次国民的养老需求（尹银，2009）。年金制度解决了包括老年人在内的日本国民的养老保障问题，也意味着日本社会保障开始由传统的生活救助为主转向了社会保险（田香兰，2010）。

60年代以后，日本老龄化的趋势有所萌芽。在经济快速增长、综合国力提高的情境下，日本政府开始认为，国民应该从经济增长中获得更好的福利保障。于是，1963年日本政府以一种超前意识颁布了《老年人福利法》，旨在向全体老年人提供较高水平的社会福利。《老年人福利法》被称为“老年人宪章”，是日本第一部关于老年人福利的专门法，确定了日本老年人社会福利制度的基本框架。该法强调了国家和社会对老年人福利的责任，明确指出国家和政府在保障老人各项权益方面应负有不可推卸的重要责任，国家和社会有责任收养那些由于经济和健康原因，继续在家中养老有困难的老人，通过大力兴办老人福利院、开展福利服务和终身教育等福利措施来保障老年人的身心健康和安定生活。该法确定了国家和社会在提供养老福利和服务时应该坚持的五项原则：其一，老人是对社会做出过巨大贡献的人，社会全体成员应该尊敬老人，并保障他们健康安定地度过晚年生活；其二，老人也应该意识到随着年龄的增长，自身身心上产生的变化，并通过自身的努力保持身心健康，努力把自身的知识和能力继续服务于社会；其三，应该根据老人的需求，为他们提供就职和参加社会活动的机会；其四，国家和地方政府对发展老人福利责无旁贷；其五，与老人生活有直接影响的企事业单位，要努力为改善老人福利做出贡献。《老人福利法》还正式确定了老人福利的三级机构，中央政府中的老人福利行政机构是厚生省老人保健福利部；地方政府办理老人社会福利事务的专门机构是福利事务所及作为市民代表、协助地方行政贯彻各项有关老人福利政策的民生委员；保健所是地方政府的派出机构，负责对老人的营养、卫生保健给予指导。

20世纪70年代初是日本经济增长的顶峰，到1973年时日本超过德国成为世界第二大经济强国。在正式进入老龄时代后，老年人的福利服务需求不断增多，内容趋向多样化，原有的社会福利机构不足以应对增长的服务需求。老年人的生活护理照料，特别是卧床不起老人和老年痴呆患者的护理照料逐渐成为了当时的社会问题。受到西方福利国家福利模式的影响，日本政府在老年人的社会福利、养老服务上有了更进一步发展，养老福利急剧扩张，当时政府及社会有一个共识：日本经济取得了巨大的成功，应该重视改善人们的生活质量。1973年，日本政府在编制年度预算时，将提高国民福利、完善社会保障定位为最重要的政策课题，试图建立起高水平的福利国家式老年社会保障与福利模式。因此，1973年被称为日本的“福利元年”。在此模式下，日本修改了《老年人福利法》，宣布正式实施老年人公费医疗制度，即70岁以上（卧床不起等情况下为65岁及以上）的老年人，其自己负担的医疗保险费由国家、地方政府从公共财政中支付。

然而，高福利的老年福利模式没有多久就遭遇了危机。1973年世界石油危机的爆发使得日本经济急转直下，庞大的社会保障支出造成了政府沉重的财政负担。于是，日本政府开始重新评估其高福利的养老政策。特别是在1975年之后，日本各界出现了对高福利、高负担福利国家模式的反思，一些日本学者及政府官员开始提出构建所谓的“日本式福利社会保障”模式来替代福利国家式的社会保障模式。新的日本式福利保障模式开始明确强调公民社会保障与福利上的多方责任，市场化与社会化的养老服务方向被提出（MacKeller，2000）。因此，1982年，日本设立的第二次临时行政调查会在日本式福利社会论思想的指导下，对社会保障与福利的各项制度进行了较大幅度的修改，以缓解国家在（老年）社会保障上的财政压力。其中一项重要的政策就是《老人保健法》的颁布。《老人保健法》改变了《老人福利法》中蕴含的国家和政府对老年人福利负有完全责任的理念，转而强调国家要为此采取积极的政策和必要的措施（的理念）。该法还重点强调家庭和社区是老人保健实施的社会基础，改变了60-70年代初以来着重强调机构或福利设施养老的办法，从而使养老模式从机构养老回归到了家庭和社区居家养老。从内容上看，《老人保健法》开始将老人医疗和老人保健区分开来，确定了“40岁保健，70岁医疗”的老年服务原则。在老人医疗方面，《老人保健法》放弃国家免费医疗的做法，开始实施老人承担部分费用的做法。到1986年，日本政府进一步对《老人保健法》进行了修改，提高了患者负担医疗费用的比例。

80年代以来，日本老龄化程度进一步加深，养老服务各方面的需求不断增加和扩展，政府在养老保障与服务上面临的财政压力持续上升。作为对此问题的回应，日本政府在1985年再次改革了养老金制度。在传统国民年金、共济年金和厚生年金等多种养老金制度分立的基础上，引入了全体国民共通的基础年金，使得年金制度不再受不同行业和产业的影响，开始形成一体化的年金体制。根据新的年金制度，基础年金是每个国民都可以享受的年金制度，凡20-60岁的国民都有义务加入，缴费期满25年，年龄达到65岁的老人，不管是否退休都可以拿到老龄基础年金。加入了厚生年金和共济年金的人员不必重新加入国民年金，其基础年金由国民年金负责发生，费用由其各自计入的年金制度分摊。而为保证养老支付与国家财政能力的协调，1989年、1994年、2000年，日本政府又多次对年金制度进行了部分修改，基本上都是提高缴费率，延长缴费期，扩大缴费范围等（杜莎莎，2010）。

同时，面对不断增长的养老服务需求与国家能力有限性的矛盾，80年代以来，日本政府开始更加强调和实施社区居家养老，以超越之前的机构或设施养老的单一模式。1989年12月，日本政府推出了《老人保健福利推进10年战略计划》（所谓的“新黄金计划”）。该计划以居家养老、住宅看护为养老服务的主要发展方向，规划了1990-1999年间有关老人设施与服务的计划，强调了地方政府和社区在养老服务中的重要性。这一战略计划包含了两个方面的基本方针：一是坚持福利普遍化原则，扭转以往重设施轻福利的倾向，实现设施福利与居家养老并举；二是老人福利的发展需要社会的综合力量，形成一个全社会参与的老人福利网络。其内容主要包括：①以市、町、村为主体，推行居家养老福利，为那些居家养老或不愿意到机构养老的老年人提供同样的保健福利服务。其目标方案有：10年内形成一支10万人的家庭护理员队伍，负责对居家养老的老人进行家庭访问、看护、处理家务等；10年建设福利保健中心1万所，为身体虚弱或卧床不起的老年人提供健康诊疗、机能恢复、入浴和饮食服务等设施服务；10年之内普及托老所，达到5万个床位规模。②强化扩充收养福利设施。③设置700亿日元的长寿福利社会基金。④建立无瘫痪老人作战计划。⑤设计充实的晚年生活方案。⑥长寿科学研究10年计划。⑦高龄者国立、民间综合福利设施的强化等（张暄，2007：187-188）。

90年代后，日本老年人尤其是高龄老年人的健康照护问题成为一个十分凸显的问题。在日本家庭结构日益小型化、少子化现象突出的情况下，那些有比较严重的身心疾病，需要长期看护的老人养老问题越来越成为人们关注的议题。尽管日本已经建立了比较完善的养老金体系以及健康保险系统，但是老人的看护护理却一直主要由家庭负责，长期护理老人的重担主要落在家庭成员的肩上，但在这一阶段，单靠家庭的力量已经无法承担老人的全部护理责任（Norifumi Tsuno，2009）。在此背景下，日本厚生省在1994年提议，建立一个为老年人提供独立支持的社会保险式家庭护理系统——介护保險系统。1997年日本国会通过了《护理保险法》，并于2000年开始实施。护理保险制度是一种依靠全社会的力量来分担老年人护理责任的制度设计，它将老年照护纳入到了社会保险的系统中。通过向有照护需求的老人收取看护护理保险费的方式，来满足老年人照护的服务需求。护理保险制度的对象分为两种被保险人：一是65周岁以上的老人，称为第一种被保险人；二是40周岁到64周岁的参加了医疗保险的人，称为第二种被保险人。当这两种被保险人因卧床不起、痴呆等原因需要起居护理或需要有人帮助料理家务和日常生活时，可以得到护理保险服务。护理保险费一半是被保险人交纳的保险费，其中19%是第一种保险人负担，31%是第二种保险人负担；另一半是由公费负担。公费负担的部分，由国家出50%，都道府县和市町村各出25%（张腾，2010）。护理保险是日本养老服务中的一项重要制度设计，它有效地兼容了国家、地方政府、公民的利益与需求，在减轻各方（经济与精力）压力的同时，极大地提升了老年照护服务的效率，尤其是使得老年人能够按照自身需要选择接受合适的照护服务，尊重了老年人的自主性、独立性和自愿性。

20世纪90年代中后期，尤其是本世纪以来，日本老年人的养老服务需求已经超越了传统的经济供养、物质福利以及常规的家庭照顾需求。由于家庭结构的变化、人口预期寿命的延长、技术的进步，以及后工业社会的发展，日本老年人开始更加看重精神方面需求的满足，自我实现、自我价值体现、社会对老年人的认可等成为老年人的追求。相应地，日本政府与社会也及时地发现并力图通过诸多社会政策来满足老年人的自我价值与自我实现方面的需求，增强老年人对社会生活的参与程度。在日本社会看来，老年人并非社会与家庭的包袱，老年人在退休后仍然能够为社会做出贡献，他们仍需要通过积极的社会参与来增进自己的尊严和实现自我价值。一般而言，老年人社会参与主要包括老人再就业、老人志愿活动等。日本政府为了满足老年人的再就业需要，积极为老人再就业提供辅导。比如，日本的社会福利协会通过开办老年人职业介绍所，为老年人再就业提供免费咨询与推荐服务。更为重要的是，日本政府还从雇用政策和雇用保险两个方面加强了老年人的社会参与功能。比如，为了实现有工作热情和意愿的老年人能够延长就业，2005年，日本政府修改了《高龄者雇用稳定法》，规定2006年4月以后雇主有義务必须在三种方式中任选一种作为企业的制度：一是把退休年龄逐步提升到65岁，到2013年必须达到65岁；二是废除退休制；三是维持现有退休制度，但员工退休后，如仍有工作意愿，对愿意继续工作的员工，原企业必须重新雇用或延长合同。对此，日本政府通过向雇主提供援助金的方式，间接进行政策目标引导。这其中起核心作用的是“雇佣保险三事业”——雇用稳定事业、能力开发事业、雇用福利事业。其中，雇用稳定事业中包括高龄者雇用稳定，主要通过向企业提供连续雇用促进援助金和高龄者雇用环境改善奖励金的方式鼓励企业给予老年人再就业的机会。日本政府采取这些措施较好地实现了老年人在养老观念上由“老有所养”向“老有所为”的转变。

此外，日本养老服务还注重老年人的情感与文化需求。客观而言，日本家庭结构小型化和少子化已是不可逆转的趋势。许多老年人由于子女不在身边，容易产生孤独感，老年人不仅需要自己转换角色，同时也需要有相应的情感保障。为此，日本政府制定了“振兴终身学习的措施”，支援地方的教育（社区老年教育）、文化、体育等方面的活动。2005年6月，日本中央教育审议会在都道府县设立了“终身学习审议会”分会，在市町村设立了终身学习责任分会。全国43个都道府县和1350个市町村都制定了老年人中长期终身学习计划。地方政府作为促进终身学习的核心部门，积极提供学习信息咨询、调查和开发学习项目。同时，日本政府还鼓励老年人积极参加社会活动，体现人生价值。各个都道府县都设有“建设光明的长寿社会促进机构”，形成老年人的知识网络，鼓励老年人带着丰富的知识和经验以及学习成果参与到社会活动中（田香兰，2010）。

总体上，经过战后近60年的老年社会政策设计及持续的改革，日本政府已经建立和完善了包括（年金）养老金制度、老年福利制度、老年健康与照护制度等在内，包括设施养老和居家养老在内，涵盖老年人多方面需求的养老服务体系，为应对严重的人口老龄化起到了重要的作用。

二、香港：市场化、社会化主导的去福利型养老服政策模式①

相较于日本而言，我国香港地区进入人口老龄化社会的时间较晚。在经历了20世纪60年代以来近20多年的经济高速增长之后，香港在1986年正式成为人口老龄化社会。与日本国家主导的福利型养老政策模式不同，面对人口老龄化问题，香港在老年人的养老服务方面逐渐形成了以社会化和市场化为主导色彩的去福利型养老服务政策模式。

从历史演进的角度来看，香港养老服务的政策构建及其变迁大致经历了三个重要阶段：第一阶段大致是在上个世纪60年代中期以前，政府采取了完全不干预甚至是不承担责任的老年服务政策；第二阶段大致是70年代到90年代中期，由于人口老龄问题日渐凸显，港英政府被迫开始转变不承担责任的消极态度，在坚持所谓的积极不干预的原则下，有选择地提供一些诸如社区居家养老照顾等老年服务；第三阶段则是香港回归祖国之后，特区政府在养老福利与服务的政策理念上采取更加积极的态度，并逐步加大了投入的力度，日渐完善了包括医疗、养老院舍、养老保障、居家养老等多方面服务在内的“安老服务”体系。

历史地看，上世纪70年代之前，养老问题还没有成为香港社会的公共议题。其原因在于，当时香港还没有成为老龄社会。当时香港约有一半人口为21岁及以下的年轻人，老年人口比重较小，大多数人也没有退休的观念，只要身体健康状况允许，都会继续工作。另外，最重要的原因在于，当时的人们普遍认为照顾老人是家庭的责任，老年人自身也难以接受家庭之外的照顾。因此，在这一时期，香港政府没有出台任何关于养老服务的政策法规。即便是1965年，香港社会福利署颁布了香港有史以来第一份社会福利白皮书，但其中，与老年人相关的社会福利与服务并没有在考虑范围之内（刘佳，2012）。政府以中国传统的孝道价值观为借口，认为老人问题是家庭问题，养老应该由家庭来负责，政府只照顾那些无亲无故的老人，为他们提供少量的物质赈济和院舍服务。例如，香港政府在1965年发表的一份施政报告中，就明确表达了对制定老年社会福利与服务政策的反对意见——“社会福利服务不应该以这种方式加以组织，以使得破坏性的影响侵蚀社区，或加速传统责任感的削弱。例如，通过鼓励家庭将其照顾老人的道德责任转嫁给公共或私有的社会福利机构。”（周永新等，2010）

所以，在20世纪70年代之前，香港基本上没有政府所主导的任何老年福利与养老服务。这一时期，香港还没有建立起正式的养老社会保障制度，老年人的养老主要依靠家庭负担，一些主要的养老服务主要靠民间社会组织、慈善机构、教会组织等来提供。相对而言，这一时期香港政府在面向包括老年人在内的社会大众，所提供唯一有代表性的（属于社会救济式）福利计划，主要就是上世纪50年代初以来，为了应对大量人口的住房问题而推出的公共房屋计划（1962年实施）（王继，1999），而且其主要针对的只是一部分低收入者和无家可归者，向他们提供一些临时性的安置所、中转房屋和公共屋，住房条件也比较差。

70年代以来，随着香港老年人口的日益增多，以及经济增长背景下传统家庭照顾功能的减弱，老年人的养老服务逐渐成为了一个比较突出的社会问题。在感受到了人口老齡化以及社会不断增长的老年人福利与服务诉求的压力情况下，香港政府逐步开始重视老年人问题，逐渐转变了之前对于老年福利与服务不干预的态度，开始采取所谓的“积极的不干预”政策，即70年代以后，香港政府并没有完全放弃受英国新自由主义思潮影响下的不干预原则，只不过是稍微转变态度，在某些涉及老年人福利与服务的领域，开始表现出积极的态度。1972年，香港政府正式成立工作小组，专门研究老年人的需求问题。这意味着老年人的福利与服务议题开始进入政府的政策议程。香港政府在所谓的“福利服务综合化”的思路原则下，接受了《香港社会福利未来发展计划白皮书》提出的，以社区居家养老或居家照顾为主的安老服务行动方案。该计划建议以社区照顾作为香港安老服务的重点，并扩大家务助理服务和增加老人服务中心（刘佳，2012）。自此之后，居家养老服务逐渐成为香港安老服务的主流发展方向。

1977年，香港布政司下辖的社会服务科发布了《老人服务绿皮书》，提出为老人提供社区照顾的构想，以“家居照顾”为最终服务目的，建议政府增设日间护理中心、家务助理员、社区老人服务中心等，试图通过正式与非正式的照顾体系使得老人能够继续留在家中养老。1979年香港政府颁发了《香港社会福利白皮书——进入八十年代的社会福利》，再次肯定了“家居照顾”和“社区照顾”的概念，明确了政府需要承担社区照顾服务的责任，以及对老年人的现金援助、医疗和房屋的支持（秦伟江，2011）。

由于有了明确的政策支持，80年代至1997年回归之前，香港各类以家居和社区照顾为核心的安老服务开始蓬勃发展。1988年香港政府成立了“老人服务中央委员会”并发布报告书，继续肯定了家居养老和社区照顾作为老年人服务的目标。与此同时，由于80年代以来香港老年人口的扩张使得单纯的社区照顾开始无法满足日益增长的安老服务需求，因此，在此报告书中，香港政府也首次提出了院舍服务（机构养老服务）和康复服务的重要性，并建议增加养老院的床位数。于是，为了加强对安老院舍，尤其是私营安老院舍的管理，香港政府增加投入以促进安老院舍的发展。1989年香港社会福利署实施了“买位计划”，与私营安老院舍签订合约购买安老宿位。“买位计划”增加了受资助的护理安老宿位，有效地缩短了轮候名册上老年人的等候入住时间，也提高了私营安老院舍的服务水平。1991年香港政府发表的《社会福利白皮书》中再次强调了居家养老与机构养老并重的原则，指出要扩展非正规的照顾网络和由家人、朋友和邻舍的支援（黄黎若莲，1995），要尽可能使长者在社区中安度晚年，并尽量根据不同需要给予适当的安老院舍照顾。1994年，香港政府制定了《安老院条例》，并于1996年开始全面实施，加强了对所有安老院舍的监管，以保证安老院舍能够符合安全标准。

除了重点加强居家养老和安老院舍的发展外，在这一阶段，香港政府还在劳动制度、社会保障制度等相关领域进行了一定的制度建设与福利提供。比如，1970年香港政府推出了“公共援助计划”，1993年改为“综合社会保障援助计划”，向有需要的个人或家庭（包括老年人及其家庭）提供经济援助，使他们的收入达到一定水平，以应付生活上的基本需要。香港政府还于1993年推出了公共福利金计划（之前为特别需要津贴计划），为严重残疾或年龄在65岁及以上的香港居民每月提供现金津贴，以应付因严重伤残或年老而引起的特别需要，其中与老年人相关是普通高龄津贴和高额高龄津贴（李征，2006）。此外，香港政府先后制定和修改了《职业退休计划条例》（1992）、《老年退休金咨询计划》（1994）、《强制公积金计划条例》（1995）等一系列与老年社会福利有关的制度或政策。

随着经济的发展，医疗技术的进步，70年代以后，香港政府逐步改善了对包括老年人在内的所有香港市民的医疗卫生服务，在增加医疗机构的同时，注重扩充医疗设备，提高防治疾病的水平，医疗卫生事业逐渐走向普及化和现代化，使得香港成为亚洲地区医疗卫生水平较高的地区。1977年，香港医务卫生署开始实施医疗服务分区，把全港分为5个医疗区，并分设5所区域性中心医院作为区域医疗服务的枢纽和联络中心，配以地区医院、普通诊所和专科诊所，组成了便捷的综合区域医疗服务网络。香港居民尤其是老年人（只需要凭有效身份证明）在政府医院和政府补助的医院就能够享受较高水平的低收费医疗服务，一般市民防病治病的需要都能得到基本满足。

此外，香港政府继续推动了廉价公屋计划的实施。1973年，香港政府成立了专门的房屋委员会，统筹公屋的规划、建设和管理，同时制定了“十年建屋计划”（后改为四年建屋计划），开始有计划兴建保障型新型公屋社区。到1987年，香港政府又进一步推进了“居者有其屋”计划，加速了香港公屋建设。通过这些措施，较好地缓和了香港原本的住房紧张局面（张广芳，1997）。

1997年香港回归祖国后，新成立的特区政府面对着不断加深的老龄化以及老年服务诉求，采取了审慎积极的态度。一方面，特区政府没有大幅度地提升包括老年福利服务在内的社会福利与保障水平；另一方面又基于政府的责任意识，更加积极地承担起保障民众适当生活福祉的职责。特区政府之所以采取审慎的态度，除了受到香港传统的自由放任和不干预理念的影响外，更主要的是基于现实经济与财政情况的考虑。香港回归后不久就爆发了影响深远的亚洲金融危机， 1998年香港经济出现了比较严重的负增长，政府在养老福利和保障上面临的财政压力有所增加。政府担心过多的福利干预会妨碍香港经济的活力，为尽量避免财政赤字，在养老福利与服务领域，特区政府坚持了“量入为出”的原则，坚持经济发展优先，而社会福利制度建设次之的理念。正如董建华在2005年施政报告中所言，政府的施政理念是，首先致力促进经济增长，创造更多就业机会。其次是通过教育和培训，让每个市民都有机会发挥所长，提升自己，摆脱贫困。同时，政府在公共房屋、医疗、教育和福利包括综援计划等方面投放资源，编织可靠的社会安全网，给有困难的市民提供基本生活保障（李征，2006）。

尽管特区政府在理念认知上坚持了有限干预养老福利的原则，但是后来的实践也表明，随着经济情况逐步好转，香港特区政府逐渐加大了对养老福利和服务的资源投入，通过实施一系列的老年服务计划，全面扩展了香港的老年福利与服务，形成了一个比较完善和福利水平较高的养老服务体系。数据表明，为加强安老服务，配合香港人口老龄化所带来的社会需要，香港特区政府投入了大量资源。2004-2005年，政府年度预算用于安老服务的经常性开支为337亿港元，是十年前的25倍，用于资助非政府机构提供安老服务的经费更是达到了67亿港元（丁华，2007）。

1997年香港特区政府在施政报告中确定将“照顾长者”作为其社会政策重点，本着“使长者能够有尊严的生活”信念，旨在让长者能够“老有所养、老有所属、老有所为”。特区政府还专门成立了安老事务委员会，负责就安老政策和服务向政府提供建议，并监督安老政策的实施。这为新时期香港养老福利与服务的发展奠定了基本的指导原则，指明了发展方向。香港回归之后，经过十多年的发展，其养老福利服务得到比较全面的拓展，到目前为止，香港已经构建起了以经济救助和直接服务为形式，以养老保险、老年社会救助、老年社会福利服务等为内容的养老服务体系。

三、比较与分析：嵌入到历史制度结构中的养老政策变迁及模式差异

通过对日本和香港经济成长背景下养老服务政策构建及其变迁的历史梳理可见，日本逐步建构起了比较完善的以国家力量为主导的福利型养老政策模式，而香港则建立起了涵盖内容多样，但以市场化和社会化力量为主导的保障水平相对较低的养老服务政策模式。具体而言，这两种模式的差异主要体现为：其一，在推动主体上，日本模式主要以国家或政府力量为主，国家直接推动并影响了养老服务政策的变迁；而香港模式中，政府的作用相对较弱，它并不直接干预养老服务的提供，而只是提供一般规则的引导。其二，在主导资源的汲取方面，日本养老的资源保障主要都来自于国家或政府的财政资金，因此，较长时间以来，日本政府始终都遭遇到了养老财政压力的困扰；而香港养老的主要资源则重点来自于市场资源以及一部分社会资源，香港主要强调通过延长老年人就业等市场化替代性方式来保障养老福利供给。其三，在保障水平上，日本一直强调对包括老年人在内的全体国民给予较高水平的福利供给，体现日本型养老服务的特色；而香港則坚持较低水平的养老福利以保持香港社会竞争力。其四，养老服务政策体系中，社会组织所扮演的角色或重要性有一定的差别。相对而言，在日本，尽管社会组织能够发挥一定的自助与互助的作用（陈成文等，2010），但在整体上，对于养老服务的影响相对有限；而香港社会组织在其养老服务体系中的作用则更加突出，民间社会组织承担了香港绝大部分的老年社会福利服务组织和运作的功能（王海英、梁波，2014）。

如何理解日本和香港养老政策模式的变迁及两者间的差异？我们发现，无论是日本还是香港，其养老服务政策的构建与变迁都深刻地嵌入到其特定的历史制度结构之中，有其深刻的历史制度根源。

1.“保卫社会”还是“保卫市场”：政府认知理念的差异从根本上决定两种养老服务政策范式的区别。国家或政府的认知决定了日本、香港在养老服务的价值导向及其政策选择上的差异。社会学历史制度主义的理论指出，一个国家或社会普遍存在的某种共享的观念和价值会形塑和建构制度与政策制定者的基本认知，而这种认知进而会影响政策主体的政策目标定位和方案选择。日本和香港养老服务体系的构建深刻地受到了国家或政府关于社会福利政策的价值认知或理念的影响。例如，香港政府之所以在20世纪70年代以后的老年福利服务政策上，坚持积极的不干预，主要就是受到了殖民地时期在经济治理上所信仰的传统自由主义自由放任原则的影响，香港政府在经济与社会的治理上，坚持认为“小政府、大市场、大社会”的格局是最理性和最能体现效率原则的选择。也就是说，无论是在经济治理，还是社会治理上，香港政府始终把“保卫市场”作为其政策建构的核心原则或出发点。在香港政府及全社会的认知理念中，市场的效率始终是第一位的，市场效率或经济增长是保证香港竞争力的基础，包括养老服务在内的社会政策不能以降低经济增长效率为代价。而在日本，形成国家主导型的较高福利水平的老年福利政策，主要是受到了日本政府为促进经济增长而扮演的发展型国家角色的影响。在发展型国家体制下，国家对经济市场实施了积极的干预，而且在经济增长过程中还会注重社会本身的价值与诉求，保证社会本身的稳定是促进经济持续发展的重要条件（高柏，2008）。正是在此意义下，“保卫社会”也就成为了日本经济增长背景下的应有之意。

2.国家、市场与社会关系格局的传统，形塑了两种模式中主导力量的角色扮演。从理论上而言，一个良性的养老服务体系应该是国家、市场（企业）与社会（社会组织）共同参与、分工合作的均衡格局。然而，从日本、香港养老服务体系的实践来看，日本形成了政府主导型的养老服务模式，香港则是一种社会化、市场化的养老服务模式。前者国家在提供养老服务上起到决定性作用，国家或政府控制了几乎所有的资源；后者以社会组织为代表的社会自组织的力量成为了提供养老服务的中坚力量。之所形成两种完全不同的参与格局，原因在于在长期以来的经济社会发展过程中，在国家、市场与社会的关系格局中，社会化力量的发育程度或成长路径有所不同。就日本而言，20世纪60年代之前，国家对社会组织的发育发展一直采取了比较严密的控制政策，限制了社会组织或社会自身力量的成长。长期以来，日本国家或政府在经济与社会发展上，受到发展主义理念的影响，始终主导和控制着市场、社会的发展路径、资源配置与关系协调的模式，这就决定了在养老政策的建构上，日本模式会受到制度变迁路径依赖及科层体制自我强化机制的重要影响。而香港在开埠之后，为应对大量的城市难民与贫民问题，有一些本土化的社会组织以及外来的宗教和慈善组织从事社会救助与济贫救困。政府也对民间社会组织的发展采取比较宽松和鼓励的政策，因而从很早开始，香港就具有了良好的公民社会及社会组织发育发展的基础，社会组织或社会力量成为后来开展养老服务活动的骨干力量，就成为了某种必然。

3.特定时期经济发展速度与水平的变化影响养老福利的供给水平及相关政策的改革。日本和香港养老服务政策变迁的历史经验表明，其老年福利服务的保障水平与政策建构会受到特定时期经济发展水平及政府财政能力的影响。从西方一些发达国家的经验来看，用于社会福利的支出一般都会占到其年度财政预算支出的30%以上，甚至更高（王继，1999），这就需要国家在养老服务上有足够的财政支付能力。日本在20世纪70年代初能够对老年人实行完全免费的医疗保障政策，就在于当时其经济获得了巨大的成功，然而一旦日本经济开始下行，政府财政收入也受到了影响，不断增长的老年社会福利就给日本政府带来了巨大的压力，因而，在后来不断修订的年金制度、《老人福利法》中，都开始强调了公民个人应该承担的缴费责任，也正是这一情境下，日本改变了之前高水平福利国家的养老福利模式，开始强调建构所谓的日本型养老福利政策体系，这一转变降低了国民对过高养老福利保障的期待，使之能更加适应日本经济发展的现实。类似，香港的养老服务供给水平及其政策也受到了其不断变化的经济情况及政府财政状况的影响。特别是亚洲金融危机使香港政府遭遇了比较严峻的经济困难，因而，香港并没有因为回归祖国而发生巨大的社会福利政策转型，仍然坚持了低福利水平的积极不干预政策。

4.不同的关联性或替代性的制度安排影响养老政策方案的差异化选择。由于人口老龄化不仅仅是一个人口年龄结构变化的问题，而是一个系统性的经济社会问题，因而，日本和香港养老服务政策的构建还受到了其内部一些重要关联性制度安排或替代性制度安排的影响。换言之，养老政策方案的选择会受到诸如一国或地区的产业政策、就业政策、收入分配政策、人口流动政策等多方面的影响。以香港为例，一直以来香港的福利保障水平相比欧美其他国家，甚至韩国、新加坡而言，都是相对比较低的，而且香港直到2000年都没有建立起正式的养老金制度。香港之所以选择坚持低水平的养老福利政策方案，一个容易被人们忽略的原因在于，长期以来香港都是实行的低税收、高就业的替代性政策。低税收、高就业本质上也是保障人们基本生活水平与福利的一种方式。有研究指出，造成香港低福利水平的根本原因在于长期以来香港推行的是一条低失业、高就业的社会政策。香港在亚洲甚至全世界一直都是失业率比较低的地区，1997年亚洲金融危机之前，香港的失业率在30年内没有超过27%，基本实现了充分就业。而且由于没有强制性的退休规定，香港70岁以上仍然工作的老人占到了所有老人的30%左右（王继，1999），老人仍然能够从工作收入中获得较好的经济保障。同样，以日本介护保险制度的出台为例，这项制度从一开始实施就得到了日本社会的广泛认可和接受，主要原因就在于介护保险适应了日本家庭结构、家庭经济制度的变化。20世纪90年代以来，日本的家庭小型化趋势更加明显，传统的以男性为主的家庭经济制度日渐衰落，更多的家庭主妇成为了职场人士，女性在家庭中的地位也有所上升。家庭制度的这种变化导致了家庭养老功能，尤其是家庭的老年照顾功能急剧减弱，需要更多的来自家庭以外的服务来满足需求。而介护保险制度（2000）的实施，正是恰当地因应了日本家庭制度的变化。

注释：

①并不是说香港老年人不能获得相应的老年福利，而是说其政策范式有别于西方福利国家的范式。

参考文献：

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