农村剩余劳动力流动中政府职能建设

叶迎

【摘要】农村剩余劳动力的合理流动是我国社会主义新农村经济发展的必然要求，但仅仅依靠市场的自我调节不足以促进农村剩余劳动力的合理流动，这就为政府职能介入提供了经济学基础。从现状来看，在引导农村剩余劳动力合理流动的过程中，我国政府就业服务职能、调节职能、保障职能都存在着明显不足。要实现我国农村剩余劳动力合理转移和流动的目标，必须不断完善政府职能。

【关键词】农村剩余劳动力 合理流动 政府职能

【中图分类号】F3     【文献标识码】A

新时期党中央将农村剩余劳动力的转移问题置于统筹城乡发展的战略高度。耕地和劳动力都是农业生产中必须具备的生产要素，但由于农村劳动力的供给远远大于耕地对于劳动力的需求，导致我国出现庞大的农村剩余劳动力群体。依据边际效益递减规律，如果继续将农村剩余劳动力投入到有限的耕地之上，将导致我国农村劳动力投入的边际收益率大幅下降，进而影响我国农民的收入，影响“三农”问题解决。基于此，如何转变政府职能，引导农村剩余劳动力合理流动，实现农村劳动力投入效益的最大化，成为我国社会转型期政府职能建设中必须关注的问题。

政府职能介入农村剩余劳动力合理流动的经济学基础

追根朔源，“剩余”是最早出现在经济学领域中的概念，在经济学家们看来，凡是那些导致生产力降低的追加要素都是“剩余”的。从这个概念出发，很多经济学家对“剩余劳动力”的概念进行了解读。著名的诺贝尔经济学奖获得者阿瑟尔·刘易斯在他所提出的“二元经济理论”中指出：“剩余劳动力指的是边际生产率为0或负数的劳动力。”在阿瑟尔·刘易斯看来，在其他生产条件变化不大的前提之下，劳动力数量的不断增加，会导致边际生产率逐渐降低，当边际生产率递减到0或负值之时，再投入的劳动力将不产生任何价值。也就是说，再投入的这部分劳动力就是剩余劳动力。

基于此，以阿瑟尔·刘易斯为代表的发展经济学家认为，与其他部门相比，农业部门具有天然的劳动力资源优势，在机械化生产进入农业生产领域之后，农村将存在着丰富的剩余劳动力，把这部分剩余劳动力从农业部门中释放出来，投入到其他行业中去，并不会使农业产量减少，因为这些剩余劳动力的边际生产率已经接近于0。按照此观点，在我国农业技术不断发展的背景之下，农村出现大量剩余劳动力是不可逆转之趋势。对此，日本经济学家速水佑次郎、神门善久在其著作《发展经济学》一书中也认为：“对于发展中国家而言，存在着大量剩余劳动力是其传统农业部门的典型特征。”①据此，我国农村出现大量剩余劳动力正是农业生产市场自行调节的结果。

按照市场经济发展的规律，市场在资源配置中发挥着基础性作用。作为生产要素的重要构成，农村劳动力资源的配置理应由市场决定。但我国农村劳动力的人口基数十分庞大，据2013年的统计数据显示，目前我国农村适龄劳动力数量达4.5亿之多，由于农业生产对于劳动力的吸纳能力有限，使得我国农村剩余劳动力人口数量已经超过1.4亿，比很多国家的人口总数还多。如此庞大的农村剩余劳动力群体的存在，表明我国农业生产对于劳动力的需求与农村劳动力的供给已经严重失衡，仅仅依靠市场的调节难以实现农村劳动力资源的合理配置，需要政府采取一定的干预措施，引导农村剩余劳动力合理流动，以促进我国劳动力资源结构的优化。一方面，需要借助政府这只“看得见的手”，适时调控我国城镇化的进程，让农村剩余劳动力有序地向第二产业和第三产业流动②。另一方面，农村剩余劳动力流动是一项系统工程，涉及到养老、医疗、教育、社会保险、公共服务等多个方面的问题，而这些问题需要多个职能部门配合完成，因此，政府在引导农村剩余劳动力流动中发挥着十分重要的作用。

农村剩余劳动力合理流动中政府职能建设存在的不足

改革开放以来，伴随着我国社会生产力的不断提高，政府日益重视农村剩余劳动力的流动问题，并逐渐完善相应的政府职能，以引导农村剩余劳动力合理流动。在这方面，我国政府职能建设主要取得了三个方面的成绩：

一是初步建立了政府就業服务职能体系。政府首先初步建立了简单农业剩余劳动力培训机制，通过职业培训、职业教育等形式，提高农村剩余劳动力的素质，为其向城镇流动创造条件。除此之外，初步打破了过去职能部门之间各自为战的局面，整合了残联、工会、妇联、劳动保障部等职能部门的资源，为农村剩余劳动力转移提供了多元化的就业服务体系③。

二是发挥了调节职能，为农村剩余劳动力向城镇转移提供了财政和税收支持。为了促进农村剩余劳动力合理流动，政府发挥财政和税收的调节作用，对农村剩余劳动力培训项目给予财政补贴，并对参加职业技能培训的农民实施现金补贴，以支持农村剩余劳动力的技能培训工作。对于积极吸纳农村剩余劳动力就业的企业，政府给予税收优惠。对于自主创业的农民，政府不仅提供无息贷款，还在税费上予以减免，以提高农民自主创业的积极性。

三是发挥了保障职能，从法律上保障农村剩余劳动力的就业权利。在国务院发布的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》中明确指出，取消对农民进城务工的不合理限制，对农民工和城镇居民一视同仁。在出台的《工伤保险条例》中，要求将农民工纳入工伤保险范围，保障了农民工的合法权益，促进了农村剩余劳动力向城镇转移的积极性。

但站在另外一个维度来看，在引导农村剩余劳动力合理流动的过程中，我国政府职能建设也存在着一定的不足。

一是政府就业服务职能存在不足。虽然我国已经初步建立政府就业服务职能体系，但就实现农村剩余劳动力合理流动的目标而言，还有很大的差距。首先是缺乏专门的农村劳动力就业服务机构。从我国当前的就业服务机构的性质来看，其主要隶属于当地的人力资源和社会保障局，职能涵盖了就业服务、失业保险、职业培训等多个领域。但从服务对象来看，我国市场上的大多数就业服务机构都是针对城镇失业人员提供就业服务的，很少有专门针对农村剩余劳动力提供就业服务的机构。除此之外，培训内容缺乏有效性。在就业培训的内容方面，很多内容都不是针对失业农民的，使得能够参加就业培养的农民在数量上较少，不利于提高农村剩余劳动力的就业技能。最后，在就业信息服务方面也存在不足④。与城镇居民相比，农村劳动者的文化素养偏低，他们中很少有人会用互联网，这决定了他们了解就业信息的渠道十分有限，需要政府提供相应的就业服务信息。但当前我国农村就业信息服务工作十分落后，村劳务信息登记制度、乡镇就业资源信息平台都没有建立起来，严重影响了农村剩余劳动力就业。

二是政府调节职能存在不足。在我国政府对于农村剩余劳动力就业进行干预的过程中，只是注重通过财政或税收手段来促进农村剩余劳动力再就业，而忽略了通过行政手段来调节农民工与企业之间权利与义务不对等的现象。比如当前很多农民工与企业之间并没有签订正式的劳动合同，使得农民工在工资支付、工伤保险等方面的权利都遭受到了潜在的侵害，但我国政府在这方面却没有将出台严厉的措施并落到实处。⑤从这个维度来看，当前我国政府还没有将农民工合法权益的保护上升到实质平等的高度，还停留在形式平等的阶段，这不利于实现农民工与城镇居民在就业过程中的权利平等。不仅如此，由于城乡二元劳动力市场的分割，导致我国政府对于就业市场管理的模式实际上是分散管理，这就削弱了政府调节职能在引导农村剩余劳动力中的作用，使得农村剩余劳动力在向各地转移的过程中存在一定的壁垒，难以实现农村剩余劳动力在不同地区的合理流动。

三是政府保障职能存在不足。保障职能是政府职能的重要组成部分，也是公民赋予政府公共权力的出发点。虽然我国已经出台了一系列法律，保障进城务工农民的合法权益，但与城市居民相比，农村劳动力流动人员的工资、休假权利仍然与城镇居民差距较大。据有关部门统计，湖北省2013年第二季度城镇单位职工月平均工资是2806元，而农民工的月平均年收入仅为1500元左右，前者是后者的1.75倍，收入差距较大。不仅如此，农民工加班加点、劳动超时的现象普遍存在，不少个体、私营及涉外企业违反法律规定的加班时限及报酬，从这个角度来看，政府在保障农村劳动力流动人员的合法权益方面，仍然存在诸多不足。不化解这些方面的问题，将影响农村剩余劳动力向城镇流动。

农村剩余劳动力合理流动中政府职能完善的策略

在市场调节失灵的前提之下，要实现我国农村剩余劳动力合理转移和流动的目标，就必须不断完善当前我国政府在促进农村剩余劳动力流动方面的职能，在农村剩余劳动力与就业市场之间架起一座桥梁⑥。

第一，完善农村就业服务体系，加强政府促进农村剩余劳动力合理流动的服务职能。当前我国正在逐步推进服务型政府建设，农村就业服务作为各级政府的一项重要职能，其对于实现我国服务型政府的建设也具有重大的意义⑦。针对当前我国农村就业服务职能的现状，建议政府首先建立专门服务于农村剩余劳动力就业的机构。在西方发达国家，针对各类弱势群体的就业扶持机构较为完善，以美国为例，美国建立了妇女事务局，专门为妇女提供就业指导和培训，以提高其就业能力。我国政府可以借鉴美国的做法，根据我国农村社会发展的实际需要，改变过去将就业服务体系集中于城镇的职能定位，将就业服务体系延伸至农村，建立县—乡（镇）—村三级农村就业服务管理机构，使农村剩余劳动力的就业服务工作有组织支撑。在职能的分配上，县一级的农村就业服务部门主要负责建立全县的农村劳动力资源信息库，指导各乡镇开展各类就业服务工作;乡镇一级可以设立就业服务站，组织当地农村剩余劳动力人员的就业工作，具体工作人员可以由乡镇干部兼任;村一级可以设置就业服务联络员，了解本村劳动力的变化情况，并及时向上级就业服务机构反馈。与此同时，各地政府应进一步完善就业信息服务职能。逐步推进农村互联网建设，并在村级试点就业信息服务查询室，方便村民查询相关的就业信息。政府还可以通过村级展板、地方电视台等形式向农村提供就业需求信息。在就业培训方面，政府应创新培训方式和培训内容，在农村地区展开就地培训，送职业培训和技能培训下乡，提高农民参与技能培训的参与度。

第二，强化政府引导农村剩余劳动力合理流动的调节职能。与城市劳动力相比，农村剩余劳动力在城镇就业市场中具有天然的弱势，他们学历偏低、技能缺乏，很多没有接受过专门的职业培训，这决定了政府除了依靠财政和税收手段引导农村剩余劳动力合理流动之外，还需要借助行政手段对劳动力市场进行调节。一方面，消除劳动力市场的城乡壁垒。由于传统计划经济和二元户籍制度的影响，使得我国形成了农村劳动力市场和城镇劳动力市场，这两个劳动力市场之间存在壁垒，要引导农村剩余劳动力合理流动，必须打破过去我国长期存在的二元劳动力市场格局，建立城乡统筹的统一劳动力市场，将农村剩余劳动力的流动、配置等问题都纳入我国整个劳动力市场的运作范围，使得我国农村剩余劳动力可以在不同地区、不同行业、不同部门、不同企业之间合理流动。另一方面，加强对农民工就业的劳动监察。政府应不定期深入企业进行巡查，重点巡查农民工与企业合同的签订状况、工资的发放状况、基本权益的保护状况，一旦发现有企业利用农民工的弱势地位侵犯其合法权益，必须督促其及时纠正;对于多次督促不纠正的企业，建议予以严厉的处罚。通过此举，督促企业重视进程务工农民的合法利益，以调节农民工与企业之间的权利与义务关系，将保障农民工合法权益措施落到实处。

第三，健全政府对农村剩余劳动力就业的保障职能。要实现农村剩余劳动力的合理流动，必须从根本上化解农民身份与城镇居民身份存在的差异，让农民在公平的就业环境中择业。农村剩余劳动力转移的终极目标是推进农民的市民化进程，要保障农村剩余劳动力的平等就业权，首先应在全社会消除对农村务工人员的就业歧视，使农村务工人员与城镇劳动者一样，享有同等的失业登记、工资待遇、医疗保险等就业权利。建议政府在《劳动法》、《劳动合同法》中出台强制性的规定，对于歧视农村务工人员的行为和不平等对待农村务工人员的行为，予以严厉的处罚。除此之外，还应构建农村务工人员权益保护的程序和制度。程序是实体的保障，只有合理的程序才能带来实体的正义。在劳动合同签订方面，《劳动合同法》已经明确了企业、单位与劳动者的合同关系，并强化了事实劳动关系的规定，对不签订劳动合同的行为进行有效约束。同时，在劳动证据方面，在诉讼过程中，农村务工人员处于弱势地位，此时的司法调查应该采取有条件的举证责任倒置，避免其由于客观因素不能举证而承担的败诉风险，这也符合劳动法的立法宗旨，有合理的社会基础，符合民众的期待。最后，还应加强对农村务工人员法律援助的力度。农村务工人员法律意识较为薄弱，经济条件相对较差，在產生劳动纠纷时往往难以依靠自己的力量维护其合法权益。这就需要发挥法律援助的作用，给予经济困难而又需要法律援助的农民工及时的帮助，有利于及时解决劳动争议，维护农村务工人员的合法权益，促进社会安定团结。

作为我国社会主义市场经济发展的必然产物，农村剩余劳动力转移是我国城镇化建设过程中难以回避的问题。特别是伴随着现代农业生产技术的不断提高和城镇化规模的不断扩大，农村剩余劳动力的规模将越来越大，其就业问题不仅仅关系着他们的生存与发展，更关系着我国社会的长治久安。需要政府不断完善职能，积极引导农村剩余劳动力合理流动，为构建和谐社会提供劳动力支撑。

（作者为中国劳动关系学院劳动关系系副教授）

【注释】

①[日]速水佑次郎，神门善久：《发展经济学》，李周译，北京：社会科学文献出版社，2009年，第40页。

②⑥李爱：《农村劳动力转移的政府行为》，济南：山东人民出版社，2006年，第156页，第113页。

③赵梦远，贾立平：“促进我国农村剩余劳动力流动的对策思考”，《特区经济》，2011年第2期，第178～181页。

④李丽：“充分发挥政府在农村剩余劳动力转移中的作用”，《经济社会》，2007年第5期，第78页。

⑤周青：“论农村剩余劳动力转移中的政府行为”，《中国劳动》，2006年第11期，第65页。

⑦周晓平，郑垂勇：“政府干预区域劳务输出的经济学分析”，《集团经济研究》，2006年第12期，第19～20页。

责编 /于岩（实习）