中国政党法治的逻辑建构与现实困境

秦前红 苏绍龙

【摘要】在推进政党法治过程中，中国共产党是核心力量;良善的国家法律体系和党内法规体系是必要前提;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是制度资源;依宪执政和依法执政是实现机制;各政党的活动受到严格规控以及外部的有效监督是目标任务;为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治动力是理想愿景。

【关键词】法治国家 政党政治 政党制度 政党法治

【中图分类号】D920.1                   【文献标识码】A

“依法治国，建设社会主义法治国家”方略确立后，在中国，政党法治化的命题也随之而生。在时下推进国家治理体系和治理能力现代化，全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的语境下，厘清政党法治若干关键问题的必要性、推进中国政党法治進程的迫切性日益凸显。本文基于法治和政党法治的一般规律，着眼中国现实的政党政治格局，就中国政党法治这一命题试作“解题”和“答题”，对中国政党法治的逻辑建构和现实困境略作研析，以期对中国政党法治的研究有所助益。

政党法治的逻辑建构

现代政治是政党政治，要求政党通过和平合法的手段争取公共政治资源的分配和政治权力的行使，从而影响或决定公共政策的形成;现代政治也要求法治，法律在终极意义上规限和裁决各类主体的行为，是公民或组织行为的最终导向和司法活动的唯一准绳，不论私人还是政府，都必须首先和主要接受法律的约束。政党政治和法治都是现代化的题中之义，政党政治必须遵循法治思维和方式，而法治也给政党政治提供了稳定可靠的制度保障。意欲推进中国政党法治进程，应遵循法治和政党法治的一般规律，着眼中国现实的政党政治格局，以逻辑演绎的方式厘清中国政党法治的主体及其角色功能、着力场域、实现载体与机制等“应然”问题。

从法治的角度而言，政党是依靠民众支持，通过和平手段去争取公共政治资源的分配和政治权力行使的政治组织或团体。政党的重要特征之一，就是政党权力必须是在宪法规制下的权力，所有政党都必须在尊重宪法规则的前提下开展政治活动，执政党获得和保有执政权、其他政党（在野党或参政党）参与国家政治莫不如此。政党在西方国家政治生活中占据着主导地位，在利益表达和聚合、社会整合、组织和控制政府、牵引宪法秩序等方面发挥着重要作用。然而，对于政党的法律地位却有不同的理解，以政党法治代表国家德国为例，分别有三种观点①：一是国家机关说，此说认为从政党在国家统治机构运作过程中的实际角色和任务来看，完全可以把政党视为国家组织的一部分;二是社会团体说，此说认为政党与其他社会团体并无大异，政党具有民间团体的性质，都是人民基于社会需求的一种组合;三是国家与社会中介说，此说认为将政党单纯当作国家机关或社会团体的观点仍停滞于传统的“国家—社会”二元论，忽略了在现代民主政治国家中，国家与社会两者之间存在广大媒介领域的事实，而政党正是属于第三领域并在其间发挥着交互连接的作用。国家与社会中介说逐渐成为学界的共识，即政党乃作为制度中介组织影响或运作国家权力，推动立法等公共政策的输出和执行。

基于特定的历史和现实因素，中国的政党政治格局不同于西方国家：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”被定义为中国的政党制度，中国的政党政治即在此制度基础上展开。中国共产党是执政党，各民主党派是接受中国共产党领导的，同中国共产党通力合作，共同致力于社会主义事业的亲密友党，是参政党。执政党是执掌国家政权的政党，西方国家的政党活动以选举为中心展开，政党经由赢得选举上台执政，在中国，中国共产党的执政地位并非由选举授予，而是依靠革命成功的事实和改革发展的绩效，借由宪法直接赋予执政合法性。中国共产党自成立以来，历经革命、建设和改革等不同的阶段，从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握政权并长期执政的党;从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党，成为对外开放和发展社会主义市场经济的党。中国共产党是执政党，这是中国政治生态环境大变迁后，对共产党的最正确的角色定位，八个民主党派作为参政党，处于被领导、从属和辅助的地位，对执政党拥有的独享性、全面性的执政权不能分割与分享，通过“参与国家政权，参与国家大政方针和国家领导人的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行”享有和行使参政权。由此可见，在推进政党法治的进程中，执政党和参政党都负有重要的历史责任，而基于中国的政治现实，中国共产党显然是政党法治建设的核心力量和关键场域。

在中国政党政治格局中，坚持中国共产党的领导和坚持四项基本原则是中国共产党和各民主党派合作的政治基础，而法制基础正是中国共产党的领导地位和执政权受到宪法和法律的确认，各参政党的参政地位和参政权受到宪法和法律的保护，中国共产党和各民主党派都以宪法和法律为根本活动准则。

从发生学角度来看，法制是法治的必要条件，而非充分条件—任何法治都是建立于法制的基础上，脱离了法制这一前提，法治便不可能建立和存续;但若只有法制，没有法律至上、限制公共权力和保障民主、自由、平等、权利等的观念和制度支撑，法治亦无法达成。那么，沿此逻辑链条思考则不难得出结论—要实现政党法治，必须首先建立政党法制。

从域外经验上看，政党法制主要通过四种形式建立：一是通过宪法对政党的合法存在、基本原则和活动范围作出规定;二是制定关于政党组织及其活动的专门法律，比如政党法;三是依靠宪法惯例或潜在宪法，②如英美等国虽然政党制度较发达，政党在国家政治生活中也起着非常重要的作用，但这些国家对政党并未成文立法，在宪法中对政党活动也没有规定，各政党是根据不成文的、长期形成的具有宪法性质的习惯性做法来开展活动的;四是制定具有明显针对性的某些单行立法。③

置于中国语境下，“政党法制”的内涵不同于外国。中共十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下称《决定》）提出，全面推进依法治国的总目标是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，具体阐释为“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化”。其中，“完备的法律法规体系”和“完善的党内法规体系”与政党法治高度关联，分别指代国家法律体系和执政党内部的制度规章体系，并且都是建设中国特色社会主义法治体系的必要基础。基于中国当下的权力分布状况，特别是实定规范的制定和执行模式，我们不难得出结论，中国政党法制由国家法律体系和党内法规体系共同组成。

意欲实现理想的法治秩序，就必须发挥实存法的固定和支持作用，这是一种从观念到规范再到实然法治状态的转换过程。现行宪法明确规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”执政党当然也受这一条文的规制—党必须在宪法和法律的范围内活动，这也是党章作为党内最高法规的明确要求。十六大提出“从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”的转换轨迹，要求“改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高依法执政的能力”，“依法执政”成为中国共产党治国理政的基本方式。

申言之，执政党还必须依宪执政。依宪执政是依宪治国和依法执政的逻辑必然、价值必然，其价值在于可为中国共产党提供最坚实的合法性基础。宪法确立了党的执政地位，使党的领导有了宪法和法律的支撑与保障;宪法能把党的意志转化为人民的根本意志，实现党的意志和人民意志的根本統一;宪法明确了党的民主与人民民主发展秩序，避免民主政治陷于民粹和僵滞;宪法能划清党的执政行为与国家权力行为的边界，确保宪法和法律的严肃性和权威性。执政党的执政行为不可以脱离宪法而为之，必须遵循宪法并且捍卫宪法的尊严。

当然，依法执政不仅要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党，亦即在决策、对国家机关实施领导、组织管理、党员权利保障和纪律检查等党内生活的各方面，全方位实现党内治理的法治化。这是改革和完善党的领导方式和执政方式，不断提高依法执政能力的现实要求。倘若不能实现党内治理的法治化，那么不仅使党内法规形同虚设，给退回人治留下可能和空间，而且由于执政党对国家和社会强大的示范效应，也会对法治国家、法治政府和法治社会的建设形成阻碍。如此则实现政党法治与国家法治都将困难重重。因而，中国语境下的“法治”必须与党的领导和人民当家作主相结合，这是由中国的权力维度和秩序所决定的。在国家的维度中，人民是依法治国的主体，体现其根本意志的宪法即为政党政治的最高依据，依法治国必然要求依宪治国;在执政党的维度中，法治要求执政党的领导和执政行为不仅符合宪法和法律，也要符合党内法规，从而实现“依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政”。应当说，依宪执政、依法执政就是中国政党法治最现实和最佳的实现机制。

综合上述解析，我们认为，中国政党法治的逻辑构成可以描述为：中国共产党作为执政党是核心力量和关键场域;构筑良善的国家法律体系，形成完善的党内法规体系是必要前提;中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是制度资源;中国共产党依宪执政和依法执政是实现机制;各政党的活动受到宪法法律、各自党内制度规范的严格规控，以及外部的有效监督是目标任务;为推进国家治理体系和治理能力现代化提供法治动力是理想愿景。

从“无法无天”到“以法治国”、“依法治国”，从“法制国家”到“法治国家”，中国的法治建设历经曲折而得以全面推进，但相较于法治先进国家，中国的法治尚处于复杂、初级的阶段，中国的政党法治亦然，面临着诸多理论和实践层面的现实困难。以下主要从三个方面分析中国政党法治的现实困境。

国家法律体系中政党制度安排的缺失

2011年，十一届全国人大四次会议宣布，“以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成”。然而，从政党法治角度审视当前的法律体系，必须承认政党法制在国家法律体系中的建构还有许多缺憾。在宪法层面，现行宪法关于政党法制的安排主要体现在《宪法》序言、总纲第五条和修正案第四条、修正案第十二条之中，如果对第三十五条关于结社自由的规定作宽泛的解释，也可以推导成为有关政党法制的宪法安排。

《宪法》序言第七自然段确认了中国共产党的领导权和执政地位。序言最后一个自然段表明：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。第五条第三款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”上述两项规定确认了中国各政党在中国法制总框架中的位置与职责。

序言第十自然段阐明：“社会主义的建设事业必须依靠工人、农民和知识分子，团结一切可以团结的力量。……中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。”修正案第四条在此段落补充规定：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这些内容确定了我国“一党领导，多党合作”的政党政治结构，也确认了中国人民政治协商会议作为统一战线和多党合作重要载体的政治法律地位。

应该说上述有关政党法制的宪法安排，基本确立了中国政党活动的法律框架，为政党活动的有序化、法制化奠定了重要基础，但这些安排也存在重要的缺失，表现在：其一，主要以宪法序言来体现，存在效力不充分的问题。宪法序言无疑是有效力的，它的效力来自于两个方面：一是符合中国政治关系的现实而具有事实上的合法性;二则因为宪法整体应具有法律效力，作为整体投射的部分当然不能没有法律效力。但宪法序言部分通常缺乏宪法规范所应具有的逻辑结构，因此其效力不具有直接性和自足性，而只能通过与其他法律规范的结合才能发挥作用。其二，现行宪法的安排过于偏重制度安排本身的政治性，而忽略了政党法制的宪法安排也是政治文明的重要指征。政治文明应更多地保持价值宽容和价值中立，注重技术操作的设计，注重对各国先进政治文明成果的借鉴和吸收。正如有学者所指出的，当下“应着眼于对政治文明成果本质属性的理论思考，突破姓‘社’姓‘资’的主观偏见，借鉴和吸收人类政治文明成果，这实际上已成为当前进一步解放思想的理论突破口”。④其三，现行宪法对多党合作的规定有待修改和补充。一是现行宪法没有规定多党合作和政治协商是一项基本的政治制度，应该对宪法序言的表述作进一步充实，同时可考虑在宪法正文中明确规定各民主党派在国家政治生活中的地位、作用和行动准则;二是要通过一定的条文规定政治协商会议的组织和职权问题;三是如果中国政党政治格局就是一个执政党和八个参政党的固化，那么在宪法文本已经列举中国共产党的名称后，也应明确列举宪法承认的各民主党派的名称，以体现各政党平等的法律地位，如果政党政治格局是开放的，那么就应以适当的条文来表现政党开放和发展的空间。其四，现行宪法对共产党作为执政党的法律地位、执政组织形式和执政法律程序缺乏明确规定，导致共产党的执政缺乏法律规则构建的基础，从而导致执政的权利与义务不明确，执政的法律界限也不清晰。

如前所述，制定政党法或单行法律是其他国家政党法治在法律层面所作的具体安排，也是落实宪法相关规定的具体途径。在改革开放特别是依法治国方略确立后，我国有无必要制定《政党法》持续成为学界讨论的热点问题，并且出现了两种截然相反的意见。

一种意见认为我国不宜制定《政党法》，理由主要有：其一，西方国家并非有政党就有政党法，我国目前的政党政治格局偏重于党际协商与合作，没有根本的利益冲突需要制定政党法来调整;其二，政党法的核心内容在于规管政党与国家政权的关系，而中国政党与国家政权之间关系的成熟状态为何，在理论和实践上还都有待探寻;其三，与“一国两制”的国家政治结构相对应，政党法如何应对我国不同法域政党存在的复杂问题，寻找普遍性的调整规范，这在立法技术上存在相当的困难;其四，制定政党法势必难以回避组织新党的问题，如果政党法仅按照政治现实对共产党执政、八个民主党派参政的政党政治格局加以定型化，那么就很难在法理上对限制公民结社自由的宪法权利自圆其说，导致在人权保障进程和国际观瞻等方面陷于被动。

另一种意见则认为我国应当制定《政党法》及其实施细则，主要考量是宪法的若干条文作为我国政党制度法律化的重要成果，已经为政党制度进一步法律化奠定了基础，并且制定政党法也是从严治党、遏制腐败之需，依法治国的当然之意。有学者还进一步对政党法的内容和结构进行了设计，比如有学者建议政党法应当由六部分组成，一是序言，规定中国政党制度的创立和发展，中国各政党的名称及其在国家政治生活中的地位，中国政党制度在国家政治、经济和社会生活中发挥的作用等。二是政党的权利与义务，规定政党必须在宪法和法律范围内活动，其合法权益受法律保护;政党负有反映和代表一定阶级、阶层或群体利益与要求的责任，并可根据各党派的不同特点和国家在一定历史时期的总任务、总方针，制定自己的纲领和章程;政党的组织发展和党员管理等。三是政党的组织原则，规定政党按照民主集中制原则组织，党内生活符合民主集中制原则;政党的中央、地方和基层组织的关系;政党内部组织结构的一般性规定;政党的各级领导机关和领导干部除特殊情况外，均由选举产生，并按照符合社会主义政治文明和政党文明的原则逐步扩大政党内部和政党之间的竞争因素。四是政党的活动准则，对执政党和参政党在国家权力机关、行政机关、司法机关、武装力量、社会团体、基层单位的活动范围、活动方式、活动程序，对执政党和参政党在政协中的活动方式等做出明确规定。五是政党活动经费的来源、分配、使用和管理，对政党活动经费实行自筹与国家财政资助相结合的办法做出具体规定。六是政党违宪行为的审查与制裁，设立专门机构专司对国家机关、政党组织、社会团体行为的合宪性审查之职，使执政党与参政党既有权利赋予又有义务约束，同时还有可诉的责任追究机制。⑤

诚然，中国政党制度的合法性除了建立在历史事实和人民的民主认同的基础上之外，更重要的是要嵌入法治的架构之中，解决组织和行为的合法律性，在此意义上来说，在国家法律层面完善政党法制确为势在必行。然而，正如上述两种对立观点所呈现的一样，忧虑者直面中国《政党法》制定目前面临着的意识形态瓶颈和立法技术障碍，而赞同者多是以政治话语言说法律问题，即便提出了详尽的立法建议，其内容还牵涉结社权利、政协法律地位、预算制度和违宪审查制度机制等前设问题，一部政党法似乎不可能一劳永逸式地解决这些问题。另外，宪法序言仅陈述性地叙述到政党制度的有关内容，宪法的文本并没有授权人民代表大会制定专门性的政党法律，人民代表大会能否将制定政党法视为自主性职权，换言之，全国人民代表大会立法权是否存在边界？这些都是需要在理论上论证的问题。况且，中国共产党依法执政尚在起步探索，以及中国社会的急剧转型等变量的存在，似乎也都显示《政党法》的制定时机并不成熟。

当然，也有人会提出，政党法制在国家层面的建立，可以通过政治协商会议这个中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构来实现，比如以政协章程、政治决议甚至“惯例”等形式达成。然而，诚如前文所述，政党法制涉及政党权力的运作、政党与国家机关的关系、预算制度和公民宪法权利等一系列问题，有的属于法律保留甚或宪法保留事项，按照宪法和法律的规定，只能通过修宪、全国人大或其常委会立法的形式决定。尽管政协组织多年来为其活动的制度化、权威化作出了努力，但从法理角度而言，在政协组织的法律地位还有待进一步廓清的情况下，若由其出面制定我国政党政治的相关制度规则，其合法性和正当性必然会引发人们的深度质疑。

完善党内法规体系及其与国家法律体系衔接协调的困难

《决定》提出“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，直接阐明了党内法规同依法治国的关系;指出完备的法律规范体系和完善的党内法规体系都是建设中国特色社会主义法治体系的具体内容，这直接阐明了中国政党法治的法制基础。因此，除了完善国家法律体系中的相关缺漏之外，完善执政党党内法规体系也是中国政党法治的必备之功，并且在依法管党治党的语境下，这种必要性更为突出。

“党内法规”这一概念，首见于毛泽东1938年在党的六届六中全会上的政治报告，此后，邓小平、江泽民、胡锦涛等领导人均对党内法规建设作过系列阐述，党的十四大将党内法规的表述写入了党章。按照现行规定，党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。党内法规体系由党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则组成，党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。

制定具有内部效力的系列规则，对政党的成员、组织和工作制度等内容作出规定，明确党员权利义务、限制党内权力恣意，是现代政党建设的一条基本经验。中国共产党建构一套完善的党内法规体系是否弃人治，坚持依法执政，把权力关进制度的笼子里的现实要求。为此，近年来中共中央制定颁布了被称为“党内立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规与规范性文件備案规定》，第一个党内法规建设规划纲要《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017）》，以及《中国共产党统一战线工作条例（试行）》、《中国共产党党组工作条例（试行）》，修订了《中国共产党巡视工作条例》等系列党内法规与规范性文件，同时各级党组织还相继开展党内法规和规范性文件集中清理工作。

客观而言，这些努力推进了党内法规体系的形成和完善，是值得肯定的，但同时也应当直面党内法规体系建设所存在的一系列问题。比如，党内法规的系统性、整体性不足，距离“完善”的目标仍有不小差距;党内法规体系建设理论研究相对薄弱，对党内法规的历史渊源、地位作用、体例形式、产生程序等缺乏系统研究;有的党内法规与法律法规交叉重复，有的过于原则空洞、缺乏细节支撑，现实操作性不强;具有党内法规制定权的党组织在制定相关法规的过程中，鲜见在一定范围内公开征求党员或党员代表的意见建议，汇集党内智慧，民主立规和科学立规的制度机制有待发掘;党内法规与规范性文件备案的范围仅限中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件，而不包括党章和党的中央组织制定的党内法规和规范性文件，备案审查范围相对狭窄;党内法规的执行情况、实施效果由“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权”开展评估，实际操作弹性较大，可能发生党内法规制定与执行的步调不相一致，执行监督不到位的情形;党内法规作为党组织和党员的行为规范，党员应当充分知悉，且党内法规具有示范效应，其影响不限于党内，社会各界都很关注，《中国共产党党内法规制定条例》也规定“党内法规经批准后一般应当公开发布”，但实际运行尚有不足，个别“正式颁布”亦即并不涉密的党内法规并未公开，仅见于在内部传达学习和执行，引起了一些党员和社会各界的疑虑和误会，一定程度上消解了这些党内法规制定出台的积极意义。当然，可以预见的是，解决这些问题也绝非一日之功。

中国共产党代表着中国最广大人民的根本利益，党内法规是党从严管党治党的制度安排，宪法和法律是人民意志的体现。基于中国特定的政治现实，若国家法律体系与党内法规体系不能协调一致，不仅党的自身治理无法规范化和程序化，国家法律体系在既定宪法架构下亦不可能自足而有效发展。⑥宪法第五条第三款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《中国共产党章程》规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”《中国共产党党内法规制定条例》也重申，制定党内法规应当“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”的原则。为此，《决定》明确提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的命题。

我们认为，实现党内法规同国家法律的衔接和协调，蕴含着多方面的意涵和目标，而要达致这些目标实际有着相当的难度。首先，“谁衔接协调谁”的问题。回溯我国政治史可知，党内法规的产生实际早于我国宪法和法律法规的制定，且由于过去一个时期法治不彰，存在“以党代法”、“以党代政”的情形，加之各类制定主体的法律素养、立规技术水平良莠不齐，因而党内法规可能存在与宪法和法律法规不相协调甚至是抵牾之处。反之，由于法律的滞后性，党内法规为因应党内生活变迁和当代中国社会的快速变化，在特定方面的规范确有“领先”的情形，需要法律法规及时或适时“跟进”。因此，党内法规与国家法律应当相互衔接和协调。其次，“如何衔接协调”的问题。党内法规与国家法律的衔接和协调以“保证党内法规体现党章和宪法的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系内在统一”的原则旨归，⑦具体可从四个方面展开：一是应当分别做好国家法律法规和党内法规特别是党纪的立、改、废、释工作，对于同实践要求不相适应的党内法规，应及时修订或废止;二是对于党内法规或党纪中已有规定，经过实践检验，適用于整个公权力系统或可推广适用于全体社会成员，并且可以由法律法规进行规范的，应当尽量通过法定程序承载于法律法规当中;三是对于立法法明确规定应由国家法律规定的事项，党内法规不应做出规定，确有立法必要的，可向有权机关提出立法建议;四是对于法律既没有规定也不适合规定，同时也不是宪法保留或法律保留的事项，或者有些规范、要求尚不具备制定为法律成为全社会行为规范的条件的情形，可以首先通过对党员提出要求，先在党内实行，不断调整完善，辅以在全社会宣传引导，条件成熟时可再通过立法在国家层面施行。

这里，还需要特别对国家法律与党内法规衔接与协调当中的一个现实难题—规范冲突略作分析。所谓规范冲突，是指调整同一主体的同一事项同时有两个或两个以上的规范，且其规定不一致，相互矛盾，甚至相互抵触。此时就会产生选择适用其中一个规范，以及是否需要废止其他规范的问题。当然，国家法律与党内法规的规范冲突一般只会发生于党内，涉及党员、党组织和党务等事项。按照现行党内法规和《公务员法》等的规定，党员特别是党员干部和党组织具有双重属性，承受着双重义务规范：党员既是公民，又是党的成员，党组织既是党的组织，又是在国家层面活动、行使公权力的政治组织，因而同时受到宪法和法律、党章和其他党内法规的约束。加之中国共产党的先锋队性质，以及党模范地遵守宪法法律的纪律要求，党还会在各方面对党员提出更高更严的行为标准，亦即“纪严于法、纪在法前”。在这当中难免就会发生规范冲突。比如，在查办党员腐败案件的过程中，党的纪检机关的办案规范难免就会与公民人身权利和人格尊严保护的法律规范发生冲突，尽管当前的反腐机制有其现实合理性，但是否可以依据党员加入党组织就意味着主动放弃了一部分普通公民享有的权利和自由的论据，就证成应当选择适用党内法规而非国家法律，这无论在宪理法理还是党建理论层面，都值得再做深入探讨。此外，在中央决定完善宪法监督制度，要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”的背景下，上述规范冲突也难免会引发违宪审查或违法审查的问题。关注此类规范冲突，无涉“党大还是法大”的问题，党的主张与宪法和法律体现的人民利益是一致的，这一点不容质疑。然而党内法规和国家法律在具体问题上的规范冲突却也是实际存在、无法回避的，以法治思维和法治方式处理好规范冲突是实现依法管党治党和中国政党法治必须解决的问题，倘若处理不好就可能损及法治的水平和权威。

中国共产党作为执政党，必然是中国政党法治建设的核心力量和关键场域，但若仅有法治的执政党，没有法治的参政党，中国的政党法治也就是不完整的。作为在中国政党政治格局中发挥独特作用的参政党，也应在领导党中国共产党形成完善的党内法规体系的同时，推进自身的制度体系建设，实行“制度建党”。2005年中共中央颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》提出，支持民主党派加强制度建设，“逐步建立一套适合民主党派自身特点、有利于促进民主党派工作规范化和科学化运行的制度，健全参政党的工作机制”。此后，各参政党在制度建设上取得一定成果，例如2007年底，八个民主党派相继修改了各自章程，成立了各自的“中央监督委员会”，并借鉴《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》，制定了各自的党内监督条例，构建了自身的内部监督机制。但是，参政党自身的制度建设也面临着深层次的困境：其一，由于中国政党政治格局影响，民主党派章程的发展深受中国共产党政治路线的影响，缺乏个性和特色，各民主党派的性质、立场、主张、成员、组织等的趋同造成其章程的相似性，各民主党派政党形态不完善也致使其章程不健全。⑧其二，由于民主党派组织管理与发展方式，人、财、物分配管理方式的影响，民主党派也呈现科层化、行政化和官僚化的倾向，这种“民主党派不民主”的色彩自然也投射到各参政党的党内制度当中，限制了民主党派在服务社会、利益表达与协调关系等方面发挥自身的优势和活力。其三，参政议政、民主监督是民主党派的重要职能，但囿于自身性质和地位，各参政党对本党参政議政、民主监督的规范，特别是程序性规范还缺乏系统的设计和梳理，实际运作容易以该参政党组织负责人或处于具体领导关系的执政党组织负责人的主观意志为转移。随着《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的颁行，各参政党在此方面的制度建设即有拓展提升的空间，并且可以与执政党相应的党内法规相互呼应。

依宪执政、依法执政具体制度机制的缺失

依法执政是依法治国的关键，是中国共产党治国理政的基本方式，依法执政必然要求依宪执政，依宪执政、依法执政构成中国政党法治的实现机制，只有坚持依宪执政、依法执政，才能为中国政党法治持续积攒动能。然而，必须坦承，依宪执政、依法执政的现实与理想状态还有相当的差距，究其原因，很重要方面就是具体制度机制的缺失，并且主要是执政权力运行规则的缺失。一方面，法制是法治的基础，建立了政党法制，还需要包含着宪法法律至上、限制公共权力、权利保障等理念的制度机制使规范得以落实，走向政党法治。另一方面，执政党的执政活动除了实体合法性以外，也还具备程序合法性，执政党权限的法治化和执政活动程序的法治化是其主要内容，使得执政活动不能超越宪法和法律，并且按照实定的程序规范运行。因此，必须让依宪执政、依法执政依靠制度机制“运转”起来。现实问题主要有以下方面：

其一，宪法实施的制度机制不完善。宪法实施是宪法生命力的源泉，包括宪法关系主体对宪法的自觉遵守，也包括以法律手段纠正和制裁违宪行为，主要依靠宪法监督和宪法解释等制度机制来实现。在中国，宪法是执政党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法，反映了执政党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的执政党的领导地位。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。简言之，遵守宪法，就是贯彻执行党和人民的意志;违反宪法，则就违背抵触党和人民的意志，必须予以纠正。

在国家治理和社会生活中，个别党组织和国家机关的立法、执法等权力行为涉嫌违宪而没有得到及时查纠，一些公民的宪法权利受到非法侵害而没有得到有效救济，这不仅损害了党和人民的利益，也严重损害了宪法的尊严和权威，长此以往甚至会动摇执政党的执政根基。究其原因，正是我国的宪法实施制度机制不完善，《立法法》等法律规定的备案审查程序框架不周延，也未能通过实践使之成熟定型，因而未能及时纠正违宪行为。此外，无论是依宪治国还是依宪执政，都需要“宪”精准明确、可具依凭，使执政权力和国家权力受到确认和规制，公民权利与自由得到保障和增进，在此过程中，较宪法修改更低廉高效的宪法解释必然不可或缺。然而我国自1978年宪法确立宪法解释权并将其赋予全国人大常委会以来，全国人大常委会尚未作出过真正意义上的宪法解释，大量在宪法实施过程中出现的宪法问题急需通过宪法解释得到阐明。

在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，以及推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制的现实需求已经十分迫切。过去总有人将宪法监督制度和党的领导对立起来，认为法律法规是在党的领导下制定的，国家机关也是在党的领导下行使国家权力的，如果通过宪法监督宣布某项法律法规或国家权力行为因违反宪法而归于无效，岂不是否定了党的领导权威？这种担心显然是多余的。社会主义法治要坚持党的领导，若基于贯彻党和人民意志，捍卫宪法尊严和权威的用意，执政党特别是中央领导机构对多层立法主体制定的规范性法律文件都细致审核，对执法和司法工作都亲力亲为地把关，其综合成本和现实难度都极其巨大。违宪行为当然应当加以避免和纠正，但由于主客观因素的影响，违宪行为的出现难以避免，法治先进国家也是如此。如果没有法律法规或国家权力行为因为违宪而被查纠，那么宪法监督制度也就失去了存在的意义。因此，法律法规或国家权力行为被宣告违宪不仅不会损害党的形象与威信，反而能以法治方式重申党的主张，起到杜弊清源的作用，党的领导可以直接体现在宪法规范运作的范畴，体现党的执政能力和政治智慧，对全国人民能发挥更正面直观的影响，同时，基于党中央树立的表率，也将促使各级党政机关的权力行为都符合宪法精神、尊重人民意愿。

基于法治的一般规律和中国法治的特殊境况，我们认为，在全国人大设立专门委员会性质的宪法委员会，通过制定《宪法监督法》、《宪法解释程序法》等法律，完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，由宪法委员会具体辅助全国人大及其常委会行使宪法监督和宪法解释等职权，应当是符合现行宪法法律、稳妥可行的方案。当然，这里必须要考虑一个问题，即法律法规和国家权力行为涉嫌违宪，经法定程序由宪法委员会审查、全国人大或其常委会决定，这是符合宪理法理和制度设计初衷的，但党内法规和政党权力行为是否也属于宪法监督的对象范畴？不可否认的是，中国共产党作为中国的执政党，与国家权力保持着极强的亲和性，其政党权力显现出极强的公权力属性，政策纲领对国家权力的行使和公民权利的实现影响甚巨，并且在个别领域或个别地方，“以党代政”、“党政不分”的情况仍然存在。然而，宪法的主要目的是规约国家权力、保障公民权利与自由，因而宪法监督的对象应该限于国家机关或特定个人的权力行为，且我国是实行代议机关监督模式的国家，如果将党内法规和政党权力行为直接纳入宪法监督的范畴，是否能为执政党所接受，是否符合人民代表大会制度，是否能真正起到监督执政党依宪执政的作用，也还需要审慎评估。

我们认为，一个现实可行的方案是，在现行《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》规定党内法规和规范性文件“有件必备、有备必审、有错必纠”，中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体事务由中央办公厅法规工作机构办理的基础上，执政党首先在内部成立一个公开、独立、级别相对较高的类似法制审查委员会的机构，负责对有关国家机关报送党中央审核的国家法律等规范性文件的草案，以及党内法规和规范性文件是否符合党的主张和宪法法律进行审查，只有经过审查的法律草案才能按法定程序提请国家立法机关审议，经审查不符合要求的党内法规和规范性文件，应当予以纠正或撤销。我国宪法监督并非按照诉讼程序进行，因而在上述制度建构基础上，若有国家机关、公民或组织认为已经生效的法律违反宪法，则可按法定程序提出向宪法委员会审查要求或建议;若有国家机关、公民或组织认为已经生效的党内法规和规范性文件违反宪法，则可以针对涉及的条文向宪法委员会提出审查或解释宪法的要求或建议，全国人大常委会作出相应的决定或宪法解释后，党内法制审查委员会再依据决定或宪法解释对涉及的党内法规和规范性文件作出处理。

其二，运用根本政治制度，通过人民代表大会执政的机制不完善。从理想状态而言，依宪执政、依法执政的方式是党通过宪法法律规定的形式进入政权组织，成为国家政权机关的领导党。由于执政党长期对革命路径的依赖，形成重视执政事实，轻视内在价值的惯性，也由于党组织及其领导干部不习惯甚或完全没有具体的法律可供依凭，行使执政权力的程序混沌、边界模糊，各项国家权力似乎都可归于党的一元领导之中。从过往的政治实践来看，党组织和领导干部直接干预国家机关具体事务的情况时有发生，一些党组织和领导干部违法行使权力，以言代法、以权压法、徇私枉法，不符合依法执政、依宪执政的要求，破坏了宪法法律规定的国家权力秩序。对此，《决定》明确提出，“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一”。

党对国家机关的领导，主要是政治领导、组织领导和思想领导，而不是彼此不分，甚至可以包办代替。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。按照宪法和法律规定，各级行政机关、审判机关和检察机关都由同级人民代表大会产生，对其负责，受其监督。因此，只要执政党遵循人民代表大会制度的制度机理和内在逻辑，提升人民代表大会的实然地位，领导好人民代表大會这个国家治理的关键制度平台，将党的主张通过法定程序成为国家意志，使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员，确保人民代表大会和其他国家机关依照宪法和法律行使职权，就能够实现党对国家政权的掌控，这是在宪法和法律框架内，实现依宪执政和依法执政的最佳途径。

当然，要通过根本政治制度坚持党的领导，落实依法执政，还需要补充一整套的执政权力运行规则，否则在缺乏实体和程序规范保障和制约执政权力的情况下，就仍然会发生以领导人员意志和注意力为转移的权力恣意。在以国家法律规定党行使执政权力程序和边界存在现实困难的情况下，一个可欲可为的方案是在恪守宪法和法律规定的基础上，先以党内法规的形式廓清党执政行为的程序和边界，明确党组织与国家政权机关的关系，行使执政权力的方式、步骤和范围等实体和程序问题，使党的执政行为有真实、明确的规范可以依凭并且受到规制，待条件成熟时再将相关规程上升为国家法律。

其三，监督依法执政的机制不完善。执政党的巨大权力和超级影响，使社会的安危、人民的福祉都系于执政本身的质素，党内腐败现象使人们抱有一定的忧虑。对此，《决定》提出，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究”，“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。中共十八大以后，强力反腐肃贪、党内制度创新成为社会瞩目的焦点。诚然，以巡视工作等为载体，反腐取得重大成效，受到社会各方的支持和期许，但也应注意到其中存在不足，比如社会组织和公众、舆论媒体还未能发挥其应有的监督能量，巡视模式容易使地方党政官员滋生助长“不求有功，但求无过”的惰政怠政思想。

中国社会结构处于不断变化中，社会各阶层的流动、分化和组合日益加快，新的社会阶层及社会团体、民间组织持续萌发。同时，随着社会的发展进步，公民的知识结构和深度持续拓展，公民的参与精神和公共理性也有较大提升。因而，依法执政的监督不能完全寄望于执政党的自觉，外在监督和控制力量的强大和惯常性，也是防止腐败的有效良药。执政党在工会、妇联、共青团、各种学术团体、志愿者组织、经济组织等团体中一般都设有自己的组织或代表，并且其书记还担任这些团体的负责人，或者实际居于“一把手”的地位。这种关系格局严格说来不符合执政党与非政治性社会组织的关系，它不仅限制了这些组织的独立性，而且使这些组织像政府机关一样形成二元结构的局面，不利于其正常成长。⑨让新闻媒体、社会组织更多地回归社会性和民间性，使他们恢复和发挥应有的活力，对执政行为敢监督、会监督、监督有实效，这也是政党法治所需要的重要制度安排。在此方面，现行管理体制显然应当作出相应的调整。

在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，中国政党法治的命题的确到了应当认真“解题”和“答题”的时点。若基于中国政党政治的基本格局，遵循法治和政党法治的一般规律，合理借鉴外国政党法治的有益经验，直面困题，系统分析和设计，按照中国政党法治的逻辑构成循序渐进，那么中国政党法治的未来是值得期许的。

（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”的阶段性成果，项目编号：14JZD003）

【注释】

①崔英楠：“德国的政党法治化给我们的启示”，《法学》，2005年第7期。

②姜士林，高振全：《资产阶级政党及其制度》，北京：群众出版社，1986年，第138页。

③华毅：“世界政党立法的概况和我国政党立法的若干问题”，《中央社会主义学院学报》，1994年第3期。

④要战通、王际全、李涛：“吸收和借鉴人类政治文明成果”，《学习时报》，第150期，2002年9月2日。

⑤林怀艺：“我国的政党立法问题探析”，《华侨大学学报》，2004年第2期。

⑥田飞龙：“法治国家进程中的政党法制”，《法学论坛》，2015年第3期。

⑦黄树贤：“大力加强党内法规制度建设”，《人民日报》，2014年12月16日。

⑧孙照红：“民主党派章程发展的特点”，《福建省社会主义学院学报》，2011年第5期。

⑨严存生：“法治国家建设的政党之维”，《金陵法律评论》，2011年春季卷。

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