夯实党内法规制度建设 增强党的生机活力

王金柱

【摘要】党的集中统一是党的力量所在，党的生机活力是党的生命。维系党的集中统一要以增强党的活力为目的，增强党的活力要以保持党的集中统一为不可突破的底线。加强党内法规制度建设，是维系党的集中统一和保持党内活力的根本性举措，既为党组织和党员提供行为遵循，也为促进党的集中统一和增强党内活力夯实制度之基。

【关键词】党内法规 民主集中制 党内活力

【中图分类号】D26                       【文献标识码】A

全面依规管党治党是全面从严治党的集中体现

治国必先治党，治党务必从严，从严必有法度。在推进全面依法治国中，需要国家法律和党内法规“双管齐下”，相得益彰。党内法规是党内规章制度的高级形态，加强党内法规建设是党的制度建设的中心环节。一个政党内部法规和制度的完备程度，是其发展成熟与否的重要标志。早在1938年，毛泽东就在党的六届六中全会上指出，为使党内关系走上正轨，“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”①，首次提出党内法规的概念。1978年，邓小平在十一届三中全会前的中央工作会议闭幕会上指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障”②，深刻揭示了党内法规的地位作用以及党规与国法的关系。1990年，中央颁布了党内法规的“立法法”—《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，该条例中正式使用了“党内法规”这一名称。1992年，党的十四大修改的党章中，“党内法规”被正式写入党章。随着党的事业和党的建设的不断发展，人们对党内法规的认识也日益深入。2001年，江泽民在纪念建党80周年大会上的讲话中指出，“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律”。2006年，胡锦涛在十六届中央纪委六次全会上提出，“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，明确提出建设“党内法规制度体系”这一重大任务。

党的十八大以来，党的制度建设被提到一个新的高度。习近平在十八届中央纪委第二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。他多次指出，加强党的建设必须先加强党内法规制度建设，完善党内法规制度体制机制，形成配备完善的党内法规制度体系，运用党内法规把党要管党，从严治党落到实处。他还向全党发出号召，在各级党组织的全部活动中，都要坚持引导广大党员、干部特别是领导干部自觉学习党章、遵守党章、贯彻党章、维护党章，自觉加强党性修养。③

2013年5月，中央修订出台了《中国共产党党内法规制定条例》，对党内法规的起草、审批、发布、适用、解释，以及备案、清理与评估等环节做出明确规定。同时还出台了《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，要求党内法规和规范性文件自发布之日起30日内由制定机关报送中央备案。为保障党内法规的准确适用，中央同期颁布了《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。同年11月，中央又发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》，对此后5年中央党内法规制定工作进行了统筹安排。这是党的历史上第一次对党内法规制度建设进行全面系统的顶层设计，是加强党的制度建设的战略工程。2014年10月，十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，强调“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力”。这些论述，深刻阐明了党内法规同依法治国的关系，对全面推进依法治国和依规管党治党意义重大。2015年6月，习近平在中央政治局第二十四次集体学习时再次强调，“法規制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。这一系列举措表明，从十八大以来，党内法规制度建设被提到一个新的高度，体现了“全面从严治党”的新要求，党内法规将成为党治国理政特别是管理党内事务的最主要方式，使党的领导更加规范化，不断提高党的建设法制化、规范化和科学化水平。加强党内法规制度建设，不仅不会削弱国家法律的权威，而且将有利于国家法律实施，二者相辅相成、相互促进，为党和国家事业发展提供了制度遵循和有力保障。

党内法规建设存在的突出问题

党内法规是一个完整的体系，加强党内法规制度体系建设是一个持久和系统的工程，其中，维护党章的权威是根本，完善民主集中制是核心。党章是最根本的党内法规，是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩，在党内具有最高的权威性和最大的约束力，既为全党统一思想、统一行动提供了根本准则，又为制定党内其他规章制度提供了根据和基础。民主集中制则是党的根本领导制度和组织制度，也是党的根本组织原则，贯穿于党的组织和活动的各个方面，体现在党的路线方针政策的制定和实施的全过程;民主集中制是保持党的集中统一、增强党内活力和加强党的团结的根本保证，因而也是党内法规制度体系的核心。只有以党章为根本，以民主集中制为核心，推进党内根本制度、基本制度、具体制度的健全与完善，才能逐步形成完整、系统、配套、协调的党内法规制度体系。

在新的历史条件下，党的事业和党的建设面临一系列新情况新问题新挑战，党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫;推进党内民主建设、凝聚全党智慧和力量、激发全党创造活力、巩固党的团结统一的任务也比以往任何时候都更为重要、更为迫切。我们党作为一个拥有8700多万党员和430万党组织的马克思主义执政党，只有靠完备的党内规章制度，规范党内秩序、严明党的纪律，才能有效实现党的集中统一、增强党的团结。同时，也只有通过党内法规建设和制度化的激励，不断提高党内民主建设质量和水平，充分激发全党的生机和活力，才能凝聚全党的智慧和力量，使党的事业发展成为全体党员的自觉行动，形成推进党的事业发展和全面从严治党的强大合力。

经过这些年的努力，我们党初步构建了一个以党章为核心的党内法规制度体系，民主集中制在实践中也不断得到完善，党内法规制定的质量在提高，无规可依的情况逐渐得到解决。但是，仍然存在一些突出问题和薄弱环节，比如，一些党员特别是少数党员领导干部的党内法规意识比较淡薄;有的党内法规制定滞后于时代发展和党建实践，有些党内法规内容重复或相互冲突，整个党内法规制度建设还没有形成一套科学完备的法规制度体系;有的党内法规质量不高、针对性可操作性不强，有的党内法规执行不得力、落实不到位;在党内法规内容方面，也存在强调集中多、保障民主不够的情况，等等。特别是从近期一些党员领导干部违反党规党法和破坏民主集中制的情况看，党内法规制度建设的深层次部分仍然存在一些突出问题：

一是民主集中制在执行方面存在明显的漏洞。民主不够和集中不够都不同程度地存在，一方面，党员和党组织的意愿、主张还不能得到充分表达，其积极性创造性还不能得到充分发挥;另一方面，全党意志和智慧还没有得到充分的挖掘和凝聚、全党有些时候还做不到行动一致。特别是“一把手”专权的现象还难以通过制度化的途径有效避免。二是党员干部（包括党委委员和常务委员）的党内民主意识、党员权利意识有待于提高，他们行使民主权利的途径和内容有待于制度化的保障。虽然颁布了《中国共产党党员权利保障条例》和《地方党委工作条例》，但党员干部在行使党内民主权利、党员权利、参与决策和发挥监督等方面还做得不够到位。三是目前的党内法规尚不能为为党内纠纷、党内矛盾提供一个解决框架。随着党内民主实践的推进，由此带来的选举争议必然增加，必然会产生新问题、新纠纷，如何未雨绸缪，做好党内法规建设，迫在眉睫。科学完善的党内法规建设意味着党内的一切纠纷，都可以按照既定程序来解决，无须诉诸斗争和暴力。同时，党内法规建设的根本目的在于实现党的可持续发展。在社会转型期，政党内部的稳定性尤其重要，政党内部的稳定依赖于党内法规建设。为适应环境变化，必须对党内法规及时进行修改。如果党内法规立、改、废不及时，适应环境慢，就要付出沉痛代价，就会出现危机。四是党内法规缺乏应有权威和约束力。党员的党内法规意识还比较薄弱，特别是一些党员领导干部对党内法规了解和重视不够，党内法治意识薄弱。同时，党规党法实施力度还有待提高，制度执行力还有待加强。

总之，加强党内法规制度建设，通过调整党内关系，规范党内生活，既为党組织和党员提供行为遵循，为推进依规管党治党明确规则，更为促进党的集中统一和增强党内活力夯实了制度之基。党的集中统一是党的力量所在，党的生机活力是党的生命。维系党的集中统一要以增强党的活力为目的，增强党的活力要以保持党的集中统一为不可突破的底线。完善党内法规制度体系建设，是维系党的集中统一和保持党内活力的长远性、根本性举措。党内法规制度体系建设，要把维系党的集中统一和保持党内活力兼顾起来，保持二者的平衡和统一。

完善民主集中制，推进党内法规制度建设

完善民主集中制，既是党内法规制度建设的基本内容，也是维护党内法规制度有效性的根本保障，因此，加强党内法规制度建设，首先要健全民主集中制，积极发展党内民主，维护党的集中统一，提高党的各级代表大会和党的全委会在党内政治生活中的权威，同时积极构建党的决策权、执行权、监督权互相制约的体制，实现党内政治权力的科学配置和良性运转。

一是大力提高全党特别是领导干部执行民主集中制的自觉性，反对违背和否定这一制度的各种错误倾向，防止个人专断和极端民主化。有必要在全党特别是（下转256页）（ 上接27页）领导干部中切实加强民主集中制的教育，健全贯彻民主集中制的各项具体制度，完善党内政治生活的各项准则。重申党章和党内法规的有关规定，强调“四个服从”，保证中央的政令畅通，保证全党在党的路线、方针、政策以及关系全局的重大问题上与中央保持一致。同时，要进一步加强和完善党的领导体制，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的作用，使党的民主集中制建设逐步走向制度化、规范化。

二是进一步疏通和拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解、参与和监督。党章规定，“民主集中制是民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合的制度”。然而在日常政治生活中，少数领导干部往往片面理解民主集中制的原则和精神，往往侧重强调“集中”，而忽视“民主”，把“四个服从”扭曲为“下级服从上级、组织服从领导”，甚至出现“家长制”或“一言堂”现象，党组织的集体领导变成了个人专断独行。因此，坚持民主集中制，一方面要强化党的集体领导、民主集中等原则;另一方面要强化党员的民主意识和民主权利，充分体现党员的主体地位，积极发展党内民主，不断提高党内民主的质量，探索实现党内民主的有效实现途径。

三是以完善党委制为切入点，提高党的代表大会和全委会的政治权威。党章规定，党的各级代表大会是相应各级党组织的最高权力机构，党的全委会、常委会等对党的代表大会负责，受代表大会领导和监督。然而现实中却是党的常委会与全委会以及党的代表大会之间的职能经常发生错位，党的代表大会和全委会的权力往往容易集中到常委会，而常委会的权力又往往容易集中在少数几个常委乃至书记手里，这样，民主集中制事实上就从集体领导负责制演变成了“一把手”领导制。要彻底改变这种权力倒置的状况，必须做实党的代表大会和全委会的权力，切实提高它们的政治权威。同时，要完善党委内部的议事和决策机制，完善集体领导和个人分工负责相结合的制度;结合新的形势和任务，修订和完善党委工作条例，细化和规范党委会及其常委会的具体职责;切实发挥党代会和党的各级委员会全体会议的作用;健全和完善党内政治生活、组织生活的各项准则和制度。

四是建立相互制约和协调的权力运行机制。近年来，中央多次强调要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这也是完善民主集中制的重要内容。现实中一些地方和部门既当“导演”，又当“演员”，还当“评委”，自己制定规矩自己执行。因此，完善民主集中制，还要从源头上规范权力运行，通过党内法规来适当分解党内的决策权、执行权和监督权，形成不同性质的权力既相互制约又分工负责的权力结构，确保党的各项决策更加科学、执行更加高效、监督更加有力，从而最大限度地保障党内法规制度作用的发挥。

加大党规党法实施力度，提高党内法规制度执行力

党内法规建设，要充分反映党员和党组织意愿，形成完备的法规制度体系;同时，要更加注重包括党内法规实施、监督、保障在内的一系列规则体系的运转和执行。

一是加强党员领导干部法治意识，强化党内法规的权威性和约束力。从长远看，要通过加强学习、实践教育、述职考察、立体监督等多种手段和途径对领导干部的党内法规意识培养，引导广大党员、干部牢固树立法治意识、制度意识、纪律意识，形成尊崇制度、遵守制度、捍卫制度的良好氛围，坚持法规制度面前人人平等、遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外。要加大学习和贯彻党章和党内一些重要法规的力度，以党章和其他党内法规规范和约束全党行为，教育管理党员和干部，使党章在内的所有党内法规制度为全体党员特别是党员干部所熟悉和把握，成为全党共同遵守的行为准则。

二是下大力气真抓严管，确保各项法规制度落地生根。加强党内法规制度建设，必须一手抓制定完善，一手抓贯彻执行。要加大贯彻执行力度，让铁规发力、让禁令生威，确保各项法规制度落地生根。要加强监督检查，对违规违纪、破坏法规制度踩“红线”、越“底线”、闯“雷区”的，要坚决严肃查处，不以权势大而破规，不以问题小而姑息，不以违者众而放任，不留“暗门”、不开“天窗”，坚决防止“破窗效应”。要健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，形成法规制度执行强大推动力。

三是增强党内法规制度的科学性，提高制度建设的质量和水平。要加强党内法规制度的系统性，使各项法规制度彼此衔接、环环相扣，发挥法规制度的整体合力。要把那些经过实践检验的成功做法上升为法规制度，把那些理论和实践相结合得出的规律性认识运用于法规制度，保证制定的各项法规制度行得通、做得到。

【注释】

①《毛泽东选集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第528页。

②《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第147页。

③习近平：“认真学习党章，严格遵守党章”，《光明日报》，2012年11月20日。

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