后“村改居”时期的社区组织治理能力研究

曹妲钥　康之国

摘要：“村改居”是我国农村社区向城市社区转型的一种管理模式。由于“村改居”社区组织难以适应转型对其治理能力的要求，导致社区治理面临基层服务型党组织建设薄弱、社区自治功能弱化、社区服务职能模糊化、社区干部队伍的综合素质较低和管理理念滞后等诸多问题。采取针对性措施提升“村改居”社区组织的治理能力，主要是提升社区党组织的服务能力、居委会的社区自治能力、股份合作经济组织的管理能力、其他社区组织的社区服务能力等。

关键词：“村改居”；社区组织；治理能力

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2015）02-0085-05

一、后“村改居”时期的社区组织及职能定位

“村改居”是我国农村社区向城市社区转型的一种管理模式，即在村委会的基础上，通过基层组织改建、集体资产股份化运作、村民身份变更等工作，实现村委会转变为居民委员会或社区委员会。

“村改居”主要发生在城中村、城乡接合部和较发达的小城镇等地方。我国改革开放以来，随着经济社会的快速发展，城市化进程不断推进。特别是进入21世纪后，加快城市化进程成为我国发展的重点。加快城市化进程，既要加快促进农村向城市转变，又要加快城市自身的建设发展。许多农村的土地全部或大部分被征用，在地理上被纳入了城市的空间范围，形成了众多的城中村。在这些城中村里，产业结构主要以第二、三产业为主，村民的生产、生活方式等方面已实现了高度的城市化，为“村改居”奠定了基础。与此同时，在城镇化进程中，各城市不断在内部进行区划调整和拆迁，而在外部快速向四周扩张，城市周边的农村地区转变为城市地区，大批农村劳动力从土地上解放出来，成为城镇的一员。此外，在一些发达地区，大量的新城镇如雨后春笋般涌现，农村地域中城市要素逐渐增长，随之而来的是撤村改制、撤村建居、撤村并镇等，大量的村庄城镇化、社区化。

与城市社区相近，“村改居”后的社区治理主体是多元化的社区组织。社区组织是指在社区地域内面向社区居民开展工作满足社区居民需要的各种组织的统称。“村改居”后的社区组织主要包括四种类型：一是以社区为管理对象的组织，如社区党组织、街镇行政组织以及政府下派在社区承担相关管理职能的组织；二是社区居民自我管理的群众性、自治性组织，如居民委员会、业主委员会等；三是社区集体经济组织，如集体经济合作社等；四是在社区内活动并参加和承担某种社区事务管理的组织，如社区社会组织、物业服务企业等。

一般村委会改为居委会后，原村党支部和村委会相应撤销，按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则，建立起基层党组织。社区党组织（党支部、党总支、党委）是党在社区全部工作和战斗力的基础，是社区各类组织和各项工作的领导核心。“村改居”后的社区党组织主要职责是：宣传和执行党的路线方针政策；讨论决定本社区建设与管理中的重要问题；领导社区居民自治组织，推进社区居民自治；组织党员和群众参加社区建设；化解社会矛盾，维护社会稳定；加强社区党组织自身建设，做好党员的教育管理和发展党员工作等。

改制后的“村改居”社区居委会，从法定意义和管理体制上说已属于城市社区居委会了，因而依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关要求，应逐步建立完善“居委会”会议、议事协商会议、居民自治章程、居民监督委员会等各项规章制度。在组织结构和组织制度上与城市社区居委会衔接，并逐步过渡到成熟的城市社区居委会。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层性群众性自治组织。社区居委会的主要职责是：宣传宪法、法律、法规和国家的政策；办理本居住区居民的公共事务和公益事业；调解民间纠纷；协助维护社会治安；协助政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救助等工作。

社区股份合作组织是以合作制为基础，实行资本、技术、土地、信息及劳动相结合的新型集体经济组织运营形式。社区股份合作组织作为专门经济组织，负责对原村（居）委会经营的工业、农业、商业、房产等经济实体和集体资产进行管理经营，其主要职责是：通过社员代表大会，决定股份合作社的经营方针、发展规划、重大投资决策、年度计划及其执行情况、财务预（决）算和年终分配方案；董事会在社员代表大会闭会期间具体行使职能的决策机构和经营管理机构；通过监事会对集体资产的投资、经营、收益、分配和非经营性开支等实行有效监督，防止集体资产流失，维护全体社员的合法权益。

“村改居”后构建的以党组织、自治组织、集体经济组织为主体的社区组织体系，形成了社区党组织领导、居委会和合作社相对独立运行的治理机制，实现了“党、政、经”三分离。党组织是领导核心，成员通过选举依法进入社区居委会、集体经济合作社社委会等组织任职；居委会在社区党组织领导下，抓好居民自治；集体经济合作社在社区党组织领导下，代表集体经济组织成员行使集体土地等集体资产所有权，并按章程经营管理本社的各种资产，办理集体土地承包、流转等相关事宜；其他社会组织在社区党组织领导下按照各自章程开展工作。

“村改居”后的社区组织工作重心逐渐由发展经济向社区管理和公共服务转变。从城市社区居委会的职能看，其主要是处理本社区居民的公共事务和公益事项，组织教育居民实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治活动。“村改居”的过程实质上也是其职能分解和转变的过程，村委会原本承担的经济职能在社区居委会中开始剥离，并逐步转变角色，更多地担负起有关社区管理和公共服务的职能。

二、后“村改居”时期社区治理面临的主要问题

“村改居”社区组织多年来在社区治理方面取得的成效是值得肯定的：在积极协助政府相关部门做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救助等工作，调动居民群众参与民主管理，推进社区居民自治，发展股份合作经济，调解民间纠纷，协助维护社会治安等方面，发挥了不可替代的作用。然而，无论是城中村、城市郊区，还是发达地区的小城镇，“村改居”社区实际是一种转型社区，其复杂性也给社区组织治理能力带来挑战，许多“村改居”社区组织难以适应转型对其治理能力的要求，导致社区治理面临诸多问题，这主要体现在以下五方面。endprint

（一）基层服务型党组织建设薄弱。由于“村改居”社区处于转型之中，各方面工作头绪繁杂、任务繁重，社区党组织的自身建设跟不上形势发展的需求，对党员的教育和管理力不从心。重要的是，“村改居”后的社区党建与农村党建在工作重点上有着很大的不同。随着以农民变市民为重要特征的“村改居”的推进，村民期待的最大实惠就是市民待遇和享受城市生活。他们盼望社区服务在服务方式、服务内容、服务渠道以及服务能力等方面有较大的改进与完善，对社区党组织寄予厚望。这就要求“村改居”后的社区党组织尽快建立服务群众的工作体系，为社区居民的生活和发展提供良好的服务。“村改居”后的社区党组织工作重心应从行政村党组织直接领导经济建设转变到社区党组织的服务发展、服务群众、协调利益关系上来；应关心社区居民并及时为居民群众排忧解难，维护好社区居民的生存与发展的权利，让群众有工作可做、有利可得。否则，问题就会越积越多，使社区党组织工作陷于被动。因此，加强服务型基层党组织建设刻不容缓。

（二）社区居民参与被动化，社区自治功能弱化。“村改居”后的社区居民一般分为三类：第一类是由村民直接转变身份成为市民；第二类是二十世纪八九十年代由单位或自主购地建房，居住在当地有工作单位的“单位人”；第三类是因房地产开发建设小区而入住的“外来人”。第一类人虽然身份转变了，但由于受多年来的村级管理体制的局限，除了户籍发生改变外，对参与社区事务表现淡漠。第二类居民虽然从理论上讲具有社会归属感和社会参与意识，但他们多数只对自己的单位有认同感、责任感和归属感，对所在社区事务并未发挥积极作用。第三类居民只是居住在社区，对参与社区事务兴趣不大。“村改居”后的社区，在居委会班子的选举上，大多是由上级安排候选人，由居民进行投票间接选举的方式产生。不少居民只是被动参与，如果没有触及自己切身利益，一般不会把自己的立场充分表达出来。居委会从工作方式到工作职责，都是高度行政化的，这使社区自治功能严重弱化。

（三）社区服务体系不健全，社区服务职能模糊化。“村改居”后，社区公共服务基础设施不够完善，生活服务网点缺乏规划，与城市社区公共服务设施相比还有一定的差距。如社区医疗站房屋比较简陋、人员不足、缺乏基本的医疗设备，疾病防治和医疗措施等卫生服务工作难以有效开展。社区自治组织是“村改居”后承担社区服务职能的主要主体，其开展的工作主要有：根据社会需求培训和提高社区居民尤其是失地居民的基本素质和工作技能；创造条件拓宽就业渠道实现居民充分就业；针对社区流动人口多、社会矛盾多的特点加强流动人口管理和服务等。但在实际中并没有形成工作机制的常态化，一些社区居委会社区服务职能模糊，把本应体现服务功能的社区当成了政府的基层管理部门，形成了社区服务管理工作的错位。同时，作为社区服务主体之一的社区社会组织缺失，也影响了社区的服务工作。许多社区没有或很少发展社区志愿者协会、社区社会组织等，缺乏开展经常性的志愿服务和专业技术服务。

（四）社区干部队伍综合素质较低，管理理念滞后。“村改居”后的大部分社区干部队伍的构成基本上来自原村“两委”班子成员。他们在年龄结构、文化水平、观念素质、服务协调能力等方面和现代城市社区的要求仍存在明显的差距，很难适应社区建设的创新和发展，主要是社会工作、社区工作专业技能缺失，学习能力较低，缺乏社区管理经验_3]。在思想上，对城市社区职责与功能的认识普遍比较模糊，处理问题的思维与方法大都停留在原村委会模式的层面上，创新能力不强。所以，许多完成“村改居”工作的新建社区，缺乏实质性改革举措，管理者的思维方式、服务观念、处理问题的方法仍然是“村改居”前的模式。这种工作方法简单粗暴，缺少社区服务意识，不能满足社区居民的多元化需求，容易导致社区居民对社区的认同感降低。

（五）集体资产管理面临诸多困境。“村改居”后的集体资产一般都是通过股份合作制改革来处置的。经过一段时间的改革和运行后，这种股份合作制经济暴露出不少问题。一是股份合作组织管理机制不健全。股份经济合作组织内民主管理、民主决策、民主监督及配置制度还需要进一步健全，董事会、监事会的政社合一，不能保证合作社的民主决策、民主监督。相当一部分社员主动参与管理的意识薄弱，影响了社员有效地行使其民主权利，少数人说了算，在一定程度上淡化了合作社的属性。二是股份合作组织尚未形成一套能够使集体资产保值增值的运行机制，尚未形成适应市场经济发展要求的集体资产管理的激励、约束机制。三是股权缺乏流动性。股份合作制经济还不是完全独立的市场主体，股权转让原则上在股份经济合作社内部成员之间进行，外面的资本不能进入，社区内的资本也不能流出。这在一定程度上抑制了股份合作制经济的发展活力。

三、后“村改居”时期提升社区组织治理能力的路径

“村改居”是加速城市化进程的需要，也是农村社区治理转型的需要。因此，加强后“村改居”时期的社区治理，必须提升社区组织的治理能力。

（一）强化基层服务型党组织建设，提升社区党组织服务能力。一要找准社区党建工作的“切人点”。要把有效解决社区中存在的关系居民生产、生活的热点和难点问题作为党建工作的重点，把党建工作渗透到社区工作的全过程，使社区党组织在社区中真正起到服务居民的作用。“村改居”后的社区居民在安居、就业、社会保障等方面还存在突出的问题，这些问题解决不好极可能诱发社会不稳定，需要引起社区党组织的高度重视。保障和改善民生工作需要基层党组织以人为本，统筹协调各方关系，积极改善民生。二要适应新形势，探索新思路，建立新制度，完善社区党组织服务机制。要不断完善服务设施、拓展服务范围、丰富服务内容和创新服务载体，努力为社区居民的生活和发展提供良好的服务。三要增强党组织服务居民的能力。“村改居”后，村民对社区服务的需求更加多元、要求也比较高。社区党组织要从居民的实际需求出发，增强党员服务意识。要多与居民群众交朋友，使居民群众有事找你办，有话找你说，有难找你帮，真正成为居民群众的贴心人，有效提升社区服务能力。endprint

（二）强化社区自治功能，提升居委会社区自治能力。社区居委会既是城镇管理工作的“细胞”，也是连接居民和政府的桥梁与纽带。要强化社区自治功能，提升居委会社区自治能力，必须在多方面开展工作。一要增强居民参与自治的意识。要通过各种舆论宣传导向，帮助他们认清自身参与对社区治理的重要意义，不断增强其参与的主动性和积极性。二要完善参与机制。镇政府及街道办等职能部门应以谦虚的态度和包容、开放的胸怀来鼓励居民参与，善于借助网络、热线电话等工具收集他们对社区治理的意见和建议，建立居民意见的收集、回应机制。三要推进民主决策规范化，保障居民群众决策权。社区事务应广泛征求社区居民意见，如涉及居民切身利益的事项、重大活动开展、社区环境整治等，社区居民委员会应事前召开民主听证会，广泛听取社区居民的意见和建议，实行民主决策。四要明确社区居委会工作职责，依法落实自治任务。如推行居务公开，组织居民积极参与社会治安综合治理，调解民间纠纷，及时化解社区居民间的矛盾，促进家庭和睦、邻里和谐等。

（三）完善社区服务体系，提高其他社区组织社区服务能力。社区服务体系的完善是“村改居”后社区的一项重要工作。在社区服务基础设施方面，要逐步建立起社会救助、社会福利、社会保障体系。要从满足居民多样化的物质文化生活需要出发，逐步建立起以社区服务站为依托、社区志愿者组织服务为补充的服务网络。要完善社区卫生服务站、图书室、警务室等服务设施。在社区服务主体方面，社区自治组织应根据社会需求，培训和提高社区居民尤其是失地居民的基本素质和工作技能，创造条件拓宽就业渠道。要丰富社区服务内容，积极开展面向老年人、儿童、低收入者、优抚对象的服务，不断增加便民利民的服务项目。“村改居”后的社区应积极引导其他社会组织力量共同参与到社区的服务中，根据当地的实际情况完善和鼓励社会组织进驻社区政策，培育社区社会组织等。在社区养老服务和社区文化服务等方面，通过政府购买或政府与之合作等形式，进一步提升和转变社区服务模式。社区居委会应主动为其他社区组织开展服务和活动提供帮助，指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主（代表）大会开展工作，及时协调解决矛盾纠纷，维护各方合法权益。

（四）不断提高社区干部队伍的综合素质和管理能力。社区干部队伍建设是“村改居”后社区建设与管理的重要工作。培养好建设好管理好一支素质高、群众信赖、管理能力强的社区干部队伍，是推进“村改居”后社区建设的必要条件。一要实施社区干部“素质提升”工程，把素质较好、群众信任的社区干部安排到适当岗位上，稳妥清退文化程度低、年龄偏大的干部。二要加强培训，提升社区干部的管理水平。由于社区工作的职责和工作重点不同于村委会的管理，要积极通过讲座、集中培训等形式加强对他们的培训，使其熟悉有关工作制度、工作方法、工作程序等，提升其社区管理和社区服务的水平。“村改居”后社区干部培训要重在丰富培训内容，诸如党的建设、社会管理、公共服务、法律法规、和谐创建、群众工作和维护稳定等方面的培训。三要引人人才，充实和优化社区工作者队伍。要通过在城镇和街道办事处选拔一些具有丰富社区管理经验的干部担任社区党组织领导、居民委员会主任。通过选派大学生村官、社会公开选聘等形式进一步充实社区工作者队伍，完善人员年龄结构、知识结构。四要切实提高社区工作者待遇，健全保障机制，增强社区工作者队伍对优秀年轻人才的吸引力，使年纪轻有潜力素质高的社区工作者能安心基层，拓展服务领域，提升服务能力。

（五）深化集体资产管理改革，提高股份合作经济组织管理能力。一要健全股份合作组织管理机制。为使社区股份合作组织健康发展，充分发挥其职能，必须建立科学而合理的决策机制。股东代表大会是企业最高权力机构，应掌握企业的控制权和决策权，避免这些权力被少数大股东和社区领导控制。在完善民主管理机制的基础上，采取适当方式提高股民多入股的积极性。要加强监事会的建设，使其独立于其他机构，以充分发挥其监事职能。二要建立健全各项规章制度，规范股份合作经济组织的行为，完善股份合作经济组织的运行机制。股份合作经济组织要尽快制定和完善各项规章制度，建立起激励约束机制、经营决策机制、保值增值机制等运行机制，调动经营管理者积极性，保证集体资产经营管理者的长期行为，盘活集体资产。三要完善股权流动机制。可逐步放开股份合作企业股权交易市场，允许股份合作企业部分股权转让、抵押或买卖，这样才能使股东的“虚权”成为真正的“实权”，维护股东权益。股份经济合作组织应依法建立健全民主理财和财务公开制度、严肃财经纪律，自觉接受监事会与居民的监督，提高股份制经济管理能力。

[责任编辑：何敬文]endprint