高校治理体系和治理能力现代化的实现路径研究

2015-03-11李达王俊程胡红霞

陕西行政学院学报 2015年1期

李达　王俊程　胡红霞

摘要：建设结构科学、职能明确、体制健全、社会满意的高校是中国特色社会主义高等教育改革的最终目标。现阶段，我国高校的管理工作中存在着管理理念落后、政校职责不清和管理结构、政治民主体系不健全等问题，这些问题进一步加剧了高校管理工作的难度和矛盾。高校治理体系和治理能力现代化的实现必须树立现代化的高校治理理念，进一步理清政府和高校职责，更好地发挥高校主体作用，全面加强高校民主治理体系建设，同时要健全高校内部治理结构，全面深化高校管理体制改革。

关键词：高校；治理体系；治理能力；路径

中图分类号： G640 文献标识码： A DOI： 10.13411/j.cnki.sxsx.2015.01.025

2013年11月，党的十八届三中全会讨论通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的理念。这次我国政治领域首次提出“国家治理体系”和“治理能力现代化”的概念，并正式提上了国家经济社会建设的发展进程。随后，在2014年全国教育工作会议的讲话上，教育部部长袁贵仁论述了深化教育领域综合改革以及加快推进教育治理体系和治理能力现代化的内涵、目标和任务。教育领域的高校治理不仅是国家治理体系的一部分，也是我国高校下一步改革的具体工作目标。在由“管理”到“治理”的转变，推进国家治理体系和治理能力现代化的环境背景下，如何实现高校领域的各项变革已成为高校进一步发展的一个艰巨而现实的任务。目前，高校内部的权力分配和结构方面存在着诸多问题，如何明确治理主体职责、畅通治理体系、进行科学化管理，是现阶段需要迫切解决的重大难题。笔者将以中国高校治理体系和治理能力建设为研究对象，以全面落实深化改革目标为依托，探讨中国高校推进治理体系和治理能力现代化的主要症结和内在原因，找出解决的路径，以期对加快推进我国高校治理体系和治理能力现代化的建设有所启发。

一、高校治理体系和治理能力现代化的当代意义

如何构建现代意义上的大学制度，如何推进高校治理体系和治理能力现代化，已成为党和政府高度重视、社会各界普遍关注、学术界积极研究的一个热点课题。[1] 十八届三中全会在对全面深化各项改革做出部署之后，教育领域的综合改革工作也提出了相应的部署和要求。全面落实十八届三中全会精神，是高等院校教育系统现阶段和今后相当长的一段时期所承担的重大政治任务。高校的领导干部作为整个高校的核心力量，无论是在思想上还是在具体的实践中都要与党和政府保持一致，把高校领域内的全面改革作为一项必须完成的任务，要适应教育形势变化落实中央决策部署。全国高校要根据十八大提出的到2020年教育现代化基本实现的要求，不断提升高校治理的能力和水平。当今，中国作为世界上高校数量和学生人数最多的国家，如何用6年的时间使高校的发展达到一个科学、有效的水平，所面临的任务十分艰巨和复杂，意义也更为重要。如果高校治理体系和治理能力现代化的目标不能尽快实现，人才的培养和研究成果的进一步发展就不可能得到长远的进步，高校教育现代化和人才培养科学化目标的实现就会面临困难。所以，必须充分认识到推进高校治理体系和治理能力现代化的紧迫性、必要性和重要性。努力构建现代化的高校治理体系和治理能力，对于我国加快实现创新性人才的培养、提升公民的整体文化素养产生了重大的影响，对破解社会热点难点问题，深刻认识加快推进高校治理体系和治理能力现代化的意义重大。

二、目前高校管理工作中存在的主要问题

改革开放三十多年以来，我们党和政府在社会领域的各个方面进行了不断调整、理顺以及完善。由于涉及面太广、领域过于深入、事情过于复杂，虽然在改革的过程中触动了一些问题，但在某些关键领域却没有发生实质性的变革，并且期间还存在着不断反复和震荡。现阶段，我国社会领域的各项改革步入深水区，推进高校治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革总目标之一，面临的任务更加刻不容缓，我们需要认真分析当前高校管理中存在的问题，为我国高校达到科学化和现代化的水平打下坚实的基础。

（一）“传统”到“现代”的高校治理理念尚未构建

长期以来，受传统计划经济体制约束和影响，我国高校在管理和服务理念的科学性和有效性上存在着诸多的问题。具体表现为：

1. 管理理念上仍然以“行政—命令式”的思维作为主要工作方式。传统的高校管理思维模式中，以“人治代替法治”和“专权压制民主”为特征的思维还占据着重要的位置。主要原因是受“官僚制”定势思维影响比较严重，具体表现为以人治为主，而法治缺位。在高校的人治管理中，高校领导把高校师生作为管理的对象，广大师生按学校领导的主观意志办事，高校师生的利益诉求的体现还缺乏一定的基础和条件。

2. 在服务理念上缺乏积极性和主动性。长久以来，高校行政工作大体沿用了政府管理模式。因此，高校行政人员缺乏以人为本的管理理念，主动服务意识、内部服务理念还没能构建成功。纵观国外一些发达国家的高校，部分著名高校纷纷把学习组织型和服务型的思维理念注入高校工作中，并和实践很好地结合起来，从而实现高校的变革，提高了高校在当下教育发展过程中的适应力、生命力和创造力，使这些著名高校现在已经进入了一个全新的发展阶段。相比之下，我国高校在由“传统”到“现代”的治理理念上还未达到西方一些高校的程度，在管理思维和服务理念上还存在很大的欠缺。因此，如何引导高校从“人治”走向“法治”，从“管理”走向“治理”的思想转变，是一个需要深入探讨的问题。

（二）政府和高校之间职责不清

目前我国政府是由传统计划经济年代的“全能政府”转型而来的，因此在权力的配置和控制方面存在着一定的倾向。虽然一直以来国家对政府的职责范围和工作方式进行了多次的调整和限制，但是多数政府职能“越位”、“错位”和“缺位”等不良现象依旧严重存在，政府和高校之间职能的错乱关系也没有从根本上改变。实际上，在政府面前，高校、社会、个人处于弱势地位，由于政府管得太多、太死，高校的创造力、活力没有有效释放出来，原本归高校管理的事务也由政府在管，束缚了高校发展的自主性和创造性。同时，政府考虑到自身的利益，不断维护其既有利益格局，与高校争夺各项资源，对高校的改革进程起到了一定的干扰作用。国家的现代化建设需要强有力的政府进行宏观调控，但这并不是说政府就要包揽一切，就要导致政府和学校职责不分，权责不清。政府的主要职能应当体现在制定国家发展战略规划、进行制度设计、组织力量实施、完善法治保障、维护社会正义等方面；而不是用自身的权力去越权、越位，从而干涉高校的管理事务。就现状来看，我国的高校办学基本受政府管理和领导，高校教育的督导机构绝大部分附属于教育行政部门，评价活动大多是政府内部主导的评价，这种评价既不能体现激励性也不能体现结果的差别性，评价结果也不对外公示。因此，这样的评价结果对单位和个人不能造成有效的激励和惩罚。带来的结果必然是导致高校管理工作缺乏公平性、说服力和激励性。长此以往高校的工作就陷入固化和机械的泥潭，高校的发展就失去动力和活力。因此，如何理清高校和政府之间的职责是高校长远发展的重要环节。

（三）高校民主政治建设体系的缺失

当前，我国高校虽建立起了一套相对民主的政治运行体系，但在实际的运行过程中，各方面的体系都不是很完善。主要问题表现在：

1. 思想意识方面。大多数高校领导受官本位思维的左右，缺乏民主治校理念，推行民主治校的意识比较淡薄，没有把民主政治建设看作高校改革的内在动力和客观要求；从广大教职工来看，部分教职工只关注自己的教学科研工作，对民主政治建设没有太多的精力和时间，或者是意见不被领导重视，参与的积极性被挫伤，缺乏持续参与高校民主政治建设的动力。

2. 运行体系方面。一方面表现在民主监督体系缺失，监督力量来源范围狭窄。以“党委领导下的校长负责制”的运行体系还没有真正分工实施，缺乏强制措施、考核评价体系、监督机构、激励手段，这就导致高校领导和各单位在执行相关民主制度时带有很大的随意性和弹性，民主制度的建设不能体现科学性和高效性，这必然影响高校领导和教职工参与民主建议的积极性和主动性，影响了工作的有效性，从而导致了高校民主工作建设的不到位。另一方面表现在民主评价体系不健全。高校的民主体系应该是“党委领导下，各种力量广泛参与”的模式，但目前的评价体系往往只是代表了少数人的利益和诉求，各种参与力量并没有在评价体系中发挥其应有的作用。

3. 民主政治组织建设方面。我国高校长期以来习惯于政府参与管理高校的事务，各种参与民主主体也难以介入，高校的自主性和创造性不能得到有效的发挥，导致高校民主组织自身发展缓慢、影响力小且受到限制，进而导致生存与发展受到干扰。

4. 相关政策方面。高校已确立的政策相对来说原则性比较强，在规范政策方面存在模糊的边界，政策缺乏可操作性和具体的实施配套方案。从而导致高校在管理方式上习惯运用行政命令式的直线方法进行高校管理，进而导致高校民主政治体系的建设存在局限性。

（四）高校内部管理结构不合理

随着高校的内外部环境正发生着激烈的变化，高校的内部管理水平也需要发生实质性的变化。但目前，高校内部治理结构还存在着许多问题，主要体现在：

1. 学术权力与行政权力的冲突。高校作为一个以育人和学术科研为主要任务的单位，既要遵循高校培养人才的使命，又需要发展学术和科研的任务。从目前全国高校的运行现状来看，我国高校内部的运行仍然以行政权力为主导，忽视了学术权力的作用，而且学术权力常常依附和服从于行政权力，使学术权力在运行的过程中往往带有行政色彩。在高校内部的管理结构中，行政人员和管理人员的地位往往高于专家学者，这些专家学者往往没有机会进入决策圈。这样失衡的权力结构不利于高校学术和科研能力的提高，也不利于团结高校的广大知识分子，对高校的长远发展是一种损害。

2. 院校之间集权与分权不明确。高校的管理模式基本上沿用了政府部门的管理模式，是一种“官僚科层制”的行为模式，主要弊端体现在学校和院系之间的职责不清，学校往往集中抓住权力，院系缺少应有的自主权。实际上，在人才培养和学院科学发展的长远规划中，院系往往更加了解实际情况，对学院的发展更能有相对科学化的意见。学校层面权力过于集中不仅不利于院系教职工科研积极性的提高，而且不利于学校与院系之间的良性沟通。

3. 高校内部上下级单位沟通不畅。高校内部的管理体制呈现金字塔锥形模型，层级诸多，等级森严。从纵向来看，高校的管理机构分为校、院、系三个层级。这三个层级设立了诸多的行政管理部门，校级管理部门负责制定全面的规划和政策，院系级管理部门负责具体执行校级层面的指示。但这种表面上层次分明的管理结构造成上下级管理单位信息沟通不顺畅，自上而下的信息传送效率低下，自下而上的信息反馈也不够及时，而且信息在传递的过程中往往会失真。

三、高校治理体系和治理能力现代化的实现路径

2014年全国教育工作会议明确了以深化教育领域综合改革、加快推进教育治理体系和治理能力现代化为总体目标。推进高校体系和治理能力现代化涉及深化教育领域综合改革，主要涉及治理理念的更新、治理方式和方法的创新以及制度体系完善等方面。其中，培育现代化治理理念是基础、发挥治理主体的作用是重点、创新高校体制是关键。就总体而言，推进国家治理体系和治理能力现代化的主要途径有以下五个方面。

（一）培育现代化的高校治理理念

高校领导集体是高校各项变革发展的领导者、组织者和推动者。领导集体及领导者的能力是高校治理能力重点，也是高校治理能力现代化的重点。领导者治理能力现代化就是应努力成为社会主义政治家和教育家。[2] 树立现代化的高校治理理念是高校治理能力现代化的前提。在具体的措施上应从以下两个方面入手，以保障高校治理理念的现代化：一方面是对高校领导集体的要求有一定标准。首先，高校领导集体要具有远大的理想和信念，有能够为社会主义高校不断服务的思想以及为高校事业奉献自己的能力和价值的信念；其次，高校领导集体要有正确的政治思想方向。要贯彻落实党的高等教育方针和社会主义办学的方向，在政治思想方向上保持充分的先进性、坚定性、自觉性，用思想上和实际的行动来服务高校的管理工作。再次，高校领导干部要具有长远的思想眼光。能够站在高等教育的最前沿，具有较高的战略思维能力和领导全局的能力，要用发展的眼光思考高校管理问题；能始终把握高校意识形态领导权、管理权和话语权，要有科学有效的教育理念。强烈的改革意识、敏锐的预判能力、超前的战略眼光、科学的顶层设计、思想上与时俱进，不断进取。[3] 最后，高校领导干部要有服务大局的意识。在管理工作中以人为本，主动服务，不断地培养热情服务的意识，把学习组织型和服务型的思维理念运用到高校工作中，并和本校的实际结合起来，为高校管理注入活力。另一方面，要有多方治理主体力量参与的意识。教职工①和学生作为高校治理体系和治理能力现代化的主要推动者，是高校现代管理工作中最密切的利益参与者和相关者，这两方面的力量共同构成了高校现代治理的最重要主体。因此，高校教职工和学生的思想观念对高校治理体系和治理能力现代化的进程产生最为直观的影响，要不断开发和培育具有现代治理理念的治理的参与力量，不断听取高校教职工和学生对于高校管理工作的意见，不断扩大这部分人参与高校管理工作的发言权，鼓励各种参与力量在思维理念上进行自由交流探讨。

（二）理清政府和高校职责，正确发挥高校主体作用

2014年10月，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》（以下简称《意见》），《意见》要求各地区各高校认真贯彻落实本意见精神，结合本地区和本校的实际情况认真贯彻落实，切实把这项工作抓紧抓好。《意见》指出，党的十三届四中全会以后，党中央确定高等学校全面实行党委领导下的校长负责制。要坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。[4] 结合中央的意见和精神，建议在理清政府和高校职责的过程中，应从以下几个方面入手：

1. 要强化改革，积极简政放权。要加快推进政府管理工作改革，在管理教育中，要改变政府直接管理学校的单一方式，要综合运用政策、资金和技术等必要的措施，大幅度减少不必要的行政命令和行政干预。特别是要加快转变政府宏观管理职能，对高校的管理主要掌控在政策和大方向上，进一步做到对高校的简政放权，该管的管，该放的放，确保高校能够顺利接住自主管理高校的权力。

2. 加强高校科学化建设。要严格依据标准进行制度化建设和规范化管理，用科学的方法加大投入、加强监督、加强民主化建设，从根本上减少高校管理中的随意性和低效性。

3. 推进法治建设。要根据高校发展过程中的现实情况，推动高等教育法、高校教育法规和高校章程的修订工作，不断健全教育法律制度体系，促进高校办出特色、办出水平。

4. 发挥高校办学的自主性。应依法保障高校在党和政府法律法规范围下的办学自主性，根据高校自身发展的特殊性进行发展，由学校承担起相应的责任。只有在发挥高校自主性的情况下，才能激发高校的需求潜力和发展动力。

（三）创新高校民主政治治理机制

在高校的民主建设过程中，民主制度体系建设是提升高校民主管理水平的根本。民主制度体系建设的提升，要从以下几个方面入手：

1. 要加强民主内部评价体系建设。民主评价体系的范围包括高校领导和高校的各种力量，要把多元主体引入到民主评价体系当中。在建设民主评价体系的过程中，要重视评价的导向和反馈作用。要增强高校管理工作针对性、有效性，客观、科学、公开、公正的评价可以为高校科学化的决策提供思考的价值，为学校进一步改进管理工作提供良好的借鉴。

2. 重视社会公众监督和评价作用。社会是检验评价的最佳试验场所，高校开设的专业课程、培养的人才、取得的科研成果，最终都要接受社会的检验。要加快建立社会监督和评价机制，吸收社会精英人员参加高校教育质量评估，把社会监督和评价作为衡量高校办学质量的一项重要指标。

3. 完善民主党派参与高校管理的工作制度。民主党派是我国高校事业建设不可忽视的力量。在高校事务管理过程中，民主党派并不是扮演“花瓶”的角色，在实际的高校工作中，要悉心聆听和尊重民主党派的意见，积极发挥民主党派人士建言献策的作用。

4. 要进一步完善教职工代表大会制度。要重视教职工代表大会在高校管理建设中的积极作用，努力扩大教职工参与学校事务管理的权力，为高校民主化建设起到良好的示范作用。

5. 要落实高校学术组织的参与决策机制。积极发挥学术委员会在高校管理中的作用，扩大学术委员会管理的比例，做到在高校的科学发展研究上要多悉心听取专家意见，虚心接受专家的批评。

6. 要构建民主政治制度。加强宣传，提高民主政治体系在高校工作中的重要性；要建章立制，规范运作，进一步健全和完善校务公开制度，落实教职工和学生的知情权。

（四）健全高校内部治理结构，提升高校治理能力

高校内部治理结构的完善是一项复杂和艰巨的任务。具体而言：

1. 要合理配置行政权力和学术权力。高校的学术权力和行政权力各自有着不同的运行方式，这两种方式在高校的运行过程中是必不可少的。在高校的权力配置过程中，要根据具体事件和行政的不同来分类对待。要为学术权力和行政权力共同创造一个良好的环境，这是破解高校内部治理结构不合理的有效举措。

2. 理清学校与院系之间的职责。学校在把控宏观政策的大前提下，要明确划分学校和院系之间的权责。在人才培养和科研发展规划方面应该给予院系充分的自主权，这样才能调动院系教职工参与高校内部管理的积极性；为提高院系运行和管理的科学性建言纳策，使学校和院系之间的运行趋于规范化。

3. 高校内部治理结构的建设要制度化。高校的管理工作要有规必依，使依法治校成为一种制度，要加快学校章程的制定，尽快完善校内规章制度体系等方面的内容，使各方面的内容尽快形成自我约束的发展机制。学校的日常管理工作要以制度规定为准绳，不能因为高校领导的主观意志变动而改变既定的制度规范。当高校内部治理结构建设达到一定的高度，高校内部管理结构才能真正实现科学化、结构化。

（五）推行科学化治理，努力构建现代高校管理体制

科学治理是构建现代高校管理体制的根本要求，同时也是体现高校领导集体治理能力现代化的根本反映。构建现代化的高校管理体制，具体而言：

1. 认真落实党委领导下的校长负责制。在高校体制运行过程中，要明确党委和校长两种职责。高校党委主要职责在于高校工作的科学规划和最终决策，其在学校改革发展稳定过程中起着领导核心作用；而校长的主要职责则在于高校管理工作和行政命令，主要发挥好在高校日常行政工作中的组织和领导带头作用。党委和校长两者在高校的管理工作中分工明确，是推进高校管理体制改革的有效举措。

2. 正确发挥学术组织的作用。在当今高校的行政体制改革过程中，要尽力优化教师能力，探索学者治学和专家治校的途径，在学术探讨上发挥学术自由，引导学术争鸣，为高校的科学发展创造一个自由的学术氛围。

3. 倡导学术和行政分离，做到大学去行政化。要做到行政不能干预学术发展，给学术自由环境，这是当今和以后中国高校治理的重点方向，做到 “学术研究上的事，多听教授的”、“课堂上的事情，多听老师和学生的”，但是必须分清大学去行政化并不是去掉行政体系。

4. 要进一步打破高校身份壁垒。要进一步破除高校身份壁垒，引导所有普通高校，尤其是省部共建高校，积极参与到国家教育发展战略的实施过程中来；要合理分配高校资源，杜绝多数教育资源集中在少数重点大学手上，合理引导教育资源向西部和教育欠发达地区倾斜。

5. 加强高校法制建设，依法办学。坚持依法治校，完善大学章程，发挥大学章程在规范大学管理工作中的作用，构建大学治理结构的科学民主的保障机制，要根据高校发展过程中的现实情况，推动高等教育法、高校教育法规和高校章程的修订工作，不断健全教育法律制度体系，为完善大学内部治理结构创造良好的外部制度，促进高校办出特色、办出水平。

如何实现高校治理体系和治理能力现代化，是一项没有先例和经验可以借鉴的全新事业。我们要根据十八届三中全会《决定》提出的具体要求，不断深化教育领域的综合改革，不断推进高校各个环节的科学化发展。只要我们锲而不舍地朝着这个目标方向去努力，采取一系列行之有效的措施对高校进行治理，我们就一定能实现高校治理体系和治理能力现代化，进而成功建设新型、科学、高效的高等院校。

参考文献：

[1]高等教育治理体系和治理能力现代化

的思考[N].四川日报，2014-06-25.

[2]推进高校治理体系和治理能力现代化

[N].中国教育报，2014-06-30.

[3]李达，胡红霞，王俊程.我国公开选拔任

用领导干部问题研究——以高等院校为

例[J].中共云南省委党校学报，2014，（5）.

[4]中办：高校全面实行党委领导下的高校

负责制[EB/OL].新华社，（2014-10-15）

[2014-12-10].http：//news.sohu.com/201

41015/n405153449.shtml.