当前三农政策中的若干重大问题

王睿　贺雪峰

摘要：小农经济为农村基层组织体系的运转提供了经济空间。中国农村出现了普遍的分化，村庄社会结构变化的方向和结果大不相同。国家向农村转移资源必须有农民参与，若不同时提高农民的参与能力、农村基层组织的组织能力，这样的转移支付不仅效率不高，而且会矛盾重重。不应只从方便转移支付角度推动农村土地流转、培育农业新型经营主体，应站在小农立场而非仅是农业立场更非抽象的农业现代化的立场看问题，超出单纯农业视角看农政变迁。当前如果城市巨量过剩资本自由下乡，构成农民基本保障和生存底线的土地承包经营权、宅基地使用权和住房可能被纳入自由交易中，大部分进城农民失败后再无退路。可将附着在特定区位土地上的经济剩余通过土地财政形式“涨价归公”、“地利共享”，从而为经济健康发展、城市有序扩张提供基本前提，为全体中国人民福祉提供保障。

关键词：三农；村干部；基层治理；转移支付；土地制度；城乡二元结构

中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2015）02-0063-10

当前中国农村正处在快速转型时期，三农政策也正在迅速调整中。近期的三农政策不仅会对当前三农实践产生重大影响，而且会形成路径依赖。我们最近在全国农村做了比较广泛的调研，对一些重大的三农政策形成了若干看法。特撰写此文，以抛砖引玉、求教方家。

一、村干部收入问题

村干部是农村的精英，其个人能力和社会关系都远超过一般村民。在一般的中西部农业地区，村庄缺少资源，村集体经济十分薄弱，作为行政体系末端的村干部并非国家公务员，不能获得公务员工资，只能作为不脱产干部获得误工补贴，这样的误工补贴不仅远低于公务员的工资收入，而且远低于农民工进城务工经商的收入。在农村相对封闭、农民收入主要来自农业和农村工商业的情况下，村干部一方面从事家庭经营，另一方面兼职当村干部，获得村干部误工补贴，其收入不低于一般村民。在当前农村社会全面开放、农民可以十分方便进城且农村绝大多数青壮年劳动力都已进城务工经商的情况下，作为村庄精英的村干部却因为在任而无法进城务工经商，他们只能继续在村庄经营，当村干部获得误工补贴。若没有足够的村庄经营收入，村干部的经济收入就会远低于外出务工经商的村民，村干部很难继续当下去。因此，需要考察当前村庄边界开放背景下村干部收入的来源情况。

前不久在湖北省罗田县调查，顺便调查了村干部收入的问题。我们调查的罗田县大河岸镇属于大别山区，经济不发达，按目前的村干部报酬，主职村干部如村支书和村委会主任，一般每年有1万元左右，一般村干部8000元左右，村干部平均报酬（含全部的奖励）每月不足1000元，这与当地公务员每月大约3000元工资有很大差距，甚至远低于大学生村官每月2000元的工资。

正是因为工资比较低，村干部就必须还有其他生产和经营性收入。首先，村干部一般都有承包地，自己耕种，面积不大，收入有限，但确是收入的补充。村干部年富力强，又是村庄权威人物，就可能将外出务工经商而不再种地农户的承包地低价流入，从而扩大种植规模，形成适度规模经营。其次，作为村庄精英，村干部在村庄中有众多良好关系，这些关系使村干部可能成为农资经销的基层代理人，是小作坊主，是小店主，是农技社会化服务的提供者，是农机手，是农村保险代理人，是金融代理人，是农产品收储贩卖经纪人。总之，他们通过为农民提供社会化服务获得收入。最后，他们还可能是利用各种机会获利，比如承包集体水库鱼塘养鱼，承包山林种果树，发展养殖业，等等。村干部还有机会利用自上而下的转移资源充当农村科技示范户，推广新型农业技术，借此获取收入。

例如，罗田县大河岸镇石缸山村村支书陈长明担任了30年村支书，最近几年他在当村支书的同时还做了以下几件事：自己种茶，是全村第一家种茶的，每年茶叶纯收入约2万元；也是全村第一个养羊的，现在养有36只羊，每年收入大约2万元；在山上种树，一般农户种树前期管理不到位，树苗很快被杂草荒死，他通过精心管理，在10多亩自留山上种出了繁茂的树林；还是当地人寿保险的代理人；开过拖拉机，办过养猪场，甚至搞过客运。因为陈书记所在石缸山村是山区村庄，他利用山区资源优势获得了每年远高于村支书报酬的收入，年收入比外出务工收入要高。

罗田县大河岸镇月山庙村支书许书记种自家责任田，是养猪专业户，办过水泥制品厂。汪家咀村支书张亚国种田、种板栗、养猪、开收割机等，弥补村干部报酬的不足。他说，村干部必须搞副业，只靠当村干部的万把元收入是过不下去日子的。

以上都是一些老村干部，当村干部十几年甚至几十年。他们刚当村干部时，农村劳动力还未大规模外出务工经商，他们当村干部的报酬再加上务农收入比一般只从农业中获取收入的农户要高，是农村中有较高经济收入、有较广社会关系、有一定政治地位，从而有面子、有威望的人。一旦农村劳动力普遍外出务工经商了，而且外出务工经商可以带回大量现金，可以建新房，可以提高农村人情的数量时，这些老村干部除非子女已经成年且有较好就业（村干部子女考上大学或在外正式工作的机会高于一般农户），若没有副业收入，他们就会落入村庄贫困人群中，因而必须自救，在农村寻找各种获利机会，从农村中仍然未被资本完成产业一体化的各个环节中获取可能利益。他们如果找不到这样的获利点，就很可能不再当得成及当得起村干部了。

此外，还有一部分我们所称“中坚农民”的群体，就是年富力强的农民，在农村找到了除自家承包地以外的获利机会，包括租种他人耕地以达到适度经营、规模养殖，诸如手工艺人，拖拉机手，农资、保险代理人，贩买贩卖者等，这些农村留守人员成为村干部最好人选。正是这样一些可以留守村庄并获得不低于外出务工收入且家庭生活完整的年富力强的“中坚农民”，为村干部提供了最佳后备人选。这些人既然留守村庄，并有来自村庄的稳定收入，他们也当然愿意当村干部，以扩大社会关系网络，获得政治资源，获取当村干部的误工补贴。endprint

无论如何，当前农村中，村干部与留守农村的“中坚农民”之间形成了亲和联系，包括村干部在内的村庄“中坚农民”成为村庄治理的骨干力量，这是农村秩序得以维系的关键。滋养壮健“中坚农民”的又是当前农村中仍然存有的多元获利机会。一旦资本完成农业产业纵向一体化，获利机会就会失去，“中坚农民”也就失去了存在空间，从而可能使农村精英最后可能留村的空间消失。

当前各地政府都在农业现代化的政策口号下大力推动农业产业一体化，从而在消灭“中坚农民”存在的空间。从治理角度看，中国将长期有数亿农民无法进城且进城农民在失败之后还要返乡的背景下，这样的农业现代化后果可能很严重。

当前一些地方为了提高村干部的积极性，考虑将村干部正规化，提高村干部报酬，让村干部可以脱产化和专业化，以解决当前村干部兼业问题。但是，中国几千年历史上，在国家与社会之间都有一个中间地带的缓冲。正是村干部非官非民的身份和以此为基础的村民自治制度，为国家政策提供了较好的管理弹性空间。村干部一旦正规化，村民自治就失去基础，农村社会具有复杂性、多样性，国家力量难以面对。

从这个意义上讲，在未来相当长一个时期，仍然由村干部不脱产来解决基层治理基本秩序问题有其合理性，其前提则是农村社会本身在经济上的多样性。可以说，小农经济需要有当前不脱产的以村干部为核心的基层组织体系的“统筹”，也正是小农经济为农村基层组织体系的运转提供了经济空间。

二、农村社会分化问题

快速城市化带来农村社会结构的巨大变化。这种变化在东部沿海发达地区和广大中西部地区有完全不同的表现形式。

东部沿海地区经济发达，农民人均收入远高于中西部地区，其中部分农民通过办厂经商致富获得了远高于当地一般农民的收入。因为经济发达、城乡一体化，发家致富的农民企业家并不脱离村庄生活，而是在之前宅基地上建起豪华的住宅。普遍村民也因为有宅基地和住房，有较外来农民工更好的居住生活条件，这些普通村民甚至还是外来农民工租房的房东。也是因为经济发达，大量外来农民工拥入东部地区务工经商，这些务工经商的农民工不仅为东部经济发展提供了劳动力资源，而且带动了第三产业的兴旺，抬高了房租，为东部地区农民提供了多样化的收入来源。

外来农民工提供的廉价劳动力在东部地区形成了相对统一的劳动力市场。在东部地区原住民中，真正成为企业主的富裕群体并不多，有相当一部分甚至一半以上家庭主要收入依赖务工收入。在统一劳动力市场中，本地人务工收入并不高于外来农民工，而本地人都是在原来熟人社会中生活，他们必须参加本地人的婚丧嫁娶、人情往来，从而维持熟人社会的关系网络，保持基本的面子竞争。而村庄富裕阶层很快提高了人情金额，提升了酒席档次，这样一来，村庄大约一半的原住民在与外来农民工竞争中获得较低收入，却要与本地富裕群体竞争奢侈的面子，最终这个占村庄一半以上人口的群体越来越被排斥出村庄主流，越来越成为村庄中说不起话、办不成事的人群。

同时，东部地区经济发达，附着在土地上的利益十分密集，土地集体所有使得掌握土地集体资源的村干部职位具有极高含金量。村庄强势群体为获得资源分配的权力而竞争村干部职位，结果必是富人治村，村庄中出现了积极竞争村干部的富人群体与消极对待村级治理的大多数群体之间的分别。

也就是说，在东部沿海发达地区，经济发展往往导致经济分层，经济分层通过人情等机制形成社会排斥，又通过政治竞争而在村庄中形成外来农民工以外的两个群体：富裕的上层社会和分散的多数群众。

中西部农业型地区经济不发达，土地上没有附着利益，村庄缺少基本的生活基础设施条件，村庄富裕人群因而千方百计搬到村庄以外居住，留在村庄的几乎所有农民的收入与生计模式都是年轻子女外出务工、年老父母留村务农。因为土地是平均分配的，务农收入相差不多，而在全国已形成统一劳动力市场情况下，外出务工收入也相差不多。结果除村庄中缺少劳动力或天灾人祸而特困的极少数农户以外，几乎所有农民的收入水平都相差很少，村庄社会中缺少分化。缺少分化可能进一步加剧村庄内的竞争，这种竞争的压力最终会向丧失劳动能力的老年人传递，其结果可能是老年人的处境变得越来越糟。

中西部农业型地区因为缺少公共资源，集体土地上又很少有经济发展所附着的利益可供分享，村干部报酬低且基本上没有可以开展村级治理的资源与手段，村干部因此消极无为，公共治理越来越差，村庄基本秩序的维系越来越难，村庄精英也很少留在村庄。好在目前中西部地区一般还有若干农业以外的副业、商业、手工业机会，从而使村庄可以留下人数不多但仍然年富力强的中青年人，这些人很可能就是村组干部人选。这些人是“中坚农民”，这些“中坚农民”与仍然从事农业生产的老年人一起，形成了一个相对稳定的农村社会结构。

总体来讲，当前中国农村已经出现普遍的分化，其大的方面是人口流出的中西部地区与人口流入的东部沿海地区，村庄社会结构变化的方向和变化的结果都大不相同。这种分化的细节方面是：沿海发达地区出现了富人治村及其对多数村民群体的排斥，少数活跃的富人与多数消极的村民形成一个稳定的对立统一；中西部农业地区农村人财物的流失使当前农村仍然存有一些获利机会，为农村留下人数不多但极其重要的中青年的“中坚农民”，“中坚农民”与无法进城的老弱病残形成一个相互补充和相互支持的稳定系统。

基层善治的前提是对当前中国农村分化的复杂性与多样性的认识。

三、转移支付与农民参与问题

当前每年国家对农村的转移支付达万亿元。从2006年取消农业税，在不到十年时间内已不仅不再向农民收取税费，而且有大规模转移支付，变化巨大。

取消农业税前，国家向数以亿计的农户收取税费。由于农户经营规模小，农业剩余少且极其分散，收取税费成本极高，向农民收钱遂成天下第一难事。让人意外的是，在国家不再向农民收税费且向农村大规模转移支付的情况下，给农民分钱又成为当前农村工作的第一难事。endprint

国家对农村的转移支付一般有两种形式：一种是竞争性的转移支付，另一种是普惠式的转移支付。竞争性转移支付是自下而上申请基础设施等建设项目，再由国家财政投入建设，地方一般要有配套；普惠式转移支付是所有符合条件的农民或农村都可以获得的财政支持。若有明显标志或明确标准，普惠式转移支付没有争议，发钱了事。比如合作医疗，农民参加合作医疗，中央和地方财政补助达320元/年。再如新型农村养老保险，凡超过60岁的农村人口，每人每月最低55元。农业综合补贴，一般要求按实际播种面积进行，但实际播种面积不好计算，且承包土地的农户与实际耕种农户往往不一致。也就是说，若按实际播种面积计算农业综合补贴，很难计算得清楚，因为很难统计具体谁播种了多少面积。因此，全国农业综合补贴几乎都是按承包面积进行的无差别补贴，都是补贴给承包农户，而与耕种者和实际播种面积关系不大。再如农村低保，每年全国低保支出高达上千亿元，按政策规定，对于特困农户要应保尽保。问题是谁是特困农户，这很难有一个清晰而统一的标准，且虽然在村庄熟人社会中农民对真正特困农户都有共识，但当低保指标超过全村共识的极少几个特困户时，谁应获得低保就会争议极大、矛盾很多。再如农村危房改造，因为每年预算数百亿元，危房改造动辄上万元，但谁的房子是危房、如何评估，标准很难确定，因而几乎每笔危房改造都会引发争议。

也就是说，普惠式转移支付必须是标准很清晰的项目才不会起争议，而凡是标准比较模糊的项目几乎都会起争议。由于标准模糊，基层干部就可能利用这些模糊之处谋取私利，农村中的强势群体也可能借此来要挟国家以最大化个人利益。国家因而也就尽可能将普惠式转移操作为标准化的项目，比如农业综合补贴“一卡通”，直接由财政发给农户，而不大可能真正去检查究竟是谁在种田、种了没有和种了几季。

同时，普惠并非完全按人口平均，而是要按具体情况，如低保的“应保尽保”。但谁是村庄特困户，哪一户符合国家低保标准，却很难标准化，也就无法作一刀切的处理。因而要么给村干部判断的权利，要么由村民评选低保户，而无论村干部选还是村民选，都可能有个人因素或家族因素参与进来，难以做到客观公正公平，因而引发意见。结果是，无论怎么分配低保指标，都会引起村庄内的矛盾甚至上访。

竞争性转移支付一般要由地方申请，上级根据实际情况安排。竞争性项目的获得往往首先来自地方申请者的个人能力及个人关系，而依靠申请人个人关系申请来的项目，就使个人可能从中获取更多利益，虽然项目是对地方的。

为了防止个人在转移支付中的腐败行为，国家对竞争性项目一般要求公开招标，自上而下由上级政府来安排实施，尽可能排除地方的影响。结果这不仅将村民排除在项目外，而且基层干部也被排除在项目外，一个招标而来的施工队在农民土地上建设直接关系农民切身利益的公共工程或公益事业，这时在外来施工队与当地农民之间发生冲突就很正常了。何况农村一定会有钉子户，有狠人，有希望借工程来谋取好处者，这些人通过制造难题来获得更多工程补偿，而其他农民因与己无关而冷眼旁观。

即使国家安排的项目能有效落地，这样的落地也可能与农民实际需求有很大差异。农村公共品的特点是差异性、多样性，无法标准化。越是自上而下正规招投标，就越是难以灵活地满足地方实际需要。因此，灵活性与标准化之间的张力就变得相当严重。

最根本的问题是，自上而下的国家项目落地仅仅是改善了农民的生产生活条件，是慈善性质的，却并未通过项目落地来提高农民组织能力与参与能力，项目是外在于村庄的。

无论是竞争式转移支付还是普惠式转移支付，都是国家给农民分钱，这个分钱过程显然不顺利，效率比较低，效果比较差。之所以出现这种情况，其中原因仍然与农户过于分散有关系。简而言之，国家与两亿多户情况千差万别的小农打交道的成本很高。具体而言，中国农村区域差异巨大，农民人数众多，基本上不可能找到一个全国统一的给农民补贴的标准化办法，不可能有一个一刀切的具体操作手段。为了让国家转移资源有针对性，就必须允许在转移支付过程中地方有一定灵活性。一旦有灵活性，有使用转移支付的灵活空间，地方则可以借此机会来谋取私利，轻则侧重于地方政绩和面子工程，国家大量转移支付都被用在公路两边或做了示范点，重则谋取私利，各种关系项目、人情项目都出来了。

农村转移支付难以标准化，使中央必须给地方灵活操作的空间。一旦灵活，就必然出现转移支付的使用偏离目标，甚至出现贪腐。这种我们十分熟悉的一收就死、一放就乱的行政模式，在国家对农村的转移支付中也反复出现。

如何解决这个问题呢？出现这个问题的关键是国家与分散的情况、差异巨大的农村与农民的情况有关。不同地区的不同农民，他们情况千差万别，对国家转移支付诉求千差万别，这些无法标准化的千差万别，使国家根本不可能采用自上而下一刀切的政策来解决所有问题，国家又无力与两亿多户小农直接打交道，剩下的几乎是唯一的办法，就是在基层将农民组织起来，让农民参与到国家转移支付的需求偏好的表达之中。一方面，国家向农村转移资源，但这种转移不只是要搞扶贫和慈善，而且要提升农民的组织能力和对接国家资源的能力；另一方面，农民也只有通过一定的组织平台才能有效对接国家资源，真正让国家资源发挥为农民生产生活提供最大效益的服务功能。

这样的对接平台显然应是村庄这个熟人社会。正好村庄实行村民自治，农民通过民主来进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治已经实践二十多年，积累了成熟的经验，让村庄这个自治的熟人社会平台来对接国家资源，国家也有部分资源转移到这个自治平台，由自治平台用民主的方式决策使用。这样一种自下而上的农民需求偏好与自上而下的转移资源在村庄平台通过民主的方式对接，就可能不仅有效使用了国家资源，而且可以提升农民民主自治能力，这种自治能力的提升又会进一步提高农民自己解决自己事务、解决农村生产生活基本秩序的能力。

因此，在国家向农村转移资源的过程中，必须要有农民的参与。转移资源若不是同时提高了农民的参与能力、农村基层组织的组织能力，而只是做慈善、扶贫的话，这样的转移支付就不仅效率不高，而且会矛盾重重。endprint

四、农政变迁的动力问题

取消农业税前，国家向农民收取税费越来越困难，以致出现了普遍的干群关系紧张，产生了严峻的“三农”问题。之所以如此，一个重要原因是国家缺乏与两亿多户分散的、剩余很少的小农打交道的能力，或者说国家向分散农户收取税费的成本很高，且越来越高。正因如此，自2001年开始农村税费改革，到2006年彻底取消农业税费，国家与农民之间的关系发生了巨变。

取消农业税前，虽然国家向农民收取税费十分困难且成本很高，但在这个过程中必须回应农民的生产生活需要。因此，在取消农业税前，国家与农民的关系可谓“打成一片”、剪不断理还乱：一方面关系紧张；另一方面国家对农民的生产生活十分关切，竭力为农民解决他们生产生活中普遍存在的一家一户“不好办、办不好和办起来不合算”的共同生产事务。

取消农业税后，国家不仅不再向农民收取税费，而且开始向农村大规模转移支付。国家给农民分钱，自然不再需要征求农民意见、考虑农民的需求偏好。结果虽然有越来越多自上而下的转移支付，农民进行农业生产的基础条件却没有改善，农业生产越来越难以进行。因为国家退出农村共同生产事务，单家独户的农民无法解决超出单家独户的共同生产事务。

不仅如此，国家在向农村转移支付给农民分钱的过程中除非按人均分，几乎所有用于公共设施建设的项目都会遭遇钉子户的要挟和农民不同意见的反抗。或者说，给农民分钱也会遇到向农民收钱同样的高成本。不同之处在于，收钱必须要有农民愿意交钱、征得农民同意，分钱不用征得农民同意，但项目资金落地时必须与农民打交道，这些必须打交道的农民可能索要高价，结果是农村社会中的狠人、坏人在国家项目落地时要好处、得便宜，其他农民则在一边冷眼旁观。

国家分钱做好事，但好事不好办和办不好，就使得分散小农进行农业生产和维持村庄生活的基础条件越来越差，取消农业税前村社集体为农户提供的共同生产服务现在已不再有，农民种田成本越来越高，种田越来越难了。

分钱不好分，是因为农户过于分散、经营规模太小，若能改变目前农户分散经营状况，将农民土地流转形成规模经营，则钱就好分，资源就容易下乡。尤其是农业部门认为，若能将当前两亿多户分散小农改造为2000万个适度规模经营的、以家庭农场为典型的新型农业经营主体，这个钱就很好分，分起来也有效率了。

因此，自上而下，从分钱难的逻辑出发，就有了极强的推动农村土地流转、培育新型农业经营主体的动力，这是当前农政变迁的一个主要动力。这个动力表现出来，就是当前全国普遍出现的由财政支持推动的农村土地流转。最近几年，全国掀起了极其强烈的推动普通农户土地向大户等所谓新型农业经营主体流转的运动，地方政府普遍将土地流转作为地方政绩，普遍存在给规模经营者以高额财政补贴、经营土地面积越大补贴越高的情况。进入规模经营的所谓新型农业经营主体，也会利用对自己有利的话语来要求更多农业补贴，从而在中央文件中反复出现“今后新增农业补贴向新型农业经营主体倾斜”的要求。

但是，中国仍然有六亿多农村人口，有两亿多农民工仍然与农村有千丝万缕的联系，甚至可能在进城失败后返乡，农业收入和农业就业对于占中国人口大多数的九亿多与农村关系密切的人口具有极其关键的意义。从九亿农民角度看农业，在未来相当长一个时期，农业还必须为农民提供基本的收入与就业服务，而不能只是就农业来谈农业，更不能只是从方便国家对农村转移支付的角度来谈农业，来要求农业的转变。

既然还有九亿人要依托农业完成家庭和劳动力的再生产，就不应只是从方便转移支付角度推动农村土地流转、培育农业新型经营主体，就仍然要站在小农立场上（而非仅仅是农业立场上，更非抽象的农业现代化的立场上）看问题。因此，就要超出单纯农业视角来看农政变迁。

分散小农存在的最大问题是生产生活中公共服务的难题、公共事务中的搭便车难题，简言之就是如何解决他们生产生活中一家一户不好办、办不好和办起来不合算的事情。取消农业税前，国家向农民收税费，同时也回应农民生产生活中的实际需求，因而分散小农仍然有进行农业生产所需最低限度的共同生产条件。取消农业税后，国家向农村转移支付多从农业目标出发，而不大考虑分散小农的需求，也没有为他们解决问题，导致小农生产越来越难，以致国家最后出现错觉，以为没有人愿意种地，从而不得不推动土地流转，鼓励和扶持所谓新型农业经营主体。这种对新型农业经营主体的鼓励和扶持，进一步使小农难以独自面对和解决生产生活中的困难，进一步加速破产。

小农破产必使严重的农民问题出现，这显然是国家不愿看到也不能承受的。怎么办？唯一的办法是自上而下地将资源主要用于解决一家一户小农不好办、办不好和办起来不合算的共同生产事务上来。具体就是要重建为小农提供服务、可以回应小农需求的村社基层组织及为小农提供服务的自上而下的社会化服务体系。

从农业和农民两个角度综合考虑农政问题，既是理解农政变迁逻辑的要害，又是制定农业政策的关键。

五、破除城乡二元结构问题

当前有一种普遍性的认识是，破除城乡二元结构就是要搞城乡一体化，搞城乡一体化就是要让农民自由进城、资本自由下乡。只有农民自由进城和资本自由下乡，才可以真正实现市场经济原则，让市场在资源配置中起决定性作用，才能最有效地配置资源，解放生产力，发展中国经济。这种说法存在严重误区。

当前中国城乡关系延续计划经济时期形成的城乡二元结构而来。城乡二元结构是在特定历史时期为从农村汲取用于工业化的原始资本积累而采用的城乡相对分割的制度安排。城乡二元结构对于中国快速完成工业化、建立完整国民经济体系、由一个农业国在短期内建成工业国起到了巨大作用，同时也存在若干弊病。改革开放后，传统城乡二元结构被打破，其中最重要的是农民可以自由进城务工经商，可以自由进城购买商品房成为城市居民。当前国家正在为农民自由进城提供越来越多的保障，进城农民开始获得与城市人口越来越接近的各项权利。endprint

同时，过去城乡二元结构中加诸城市人口的各种保障，尤其是就业安置和住房保障越来越交由市场，或者说国家越来越退出对城市人口的各种特权保障而交由市场来解决。在进城农民开始获得与城市市民同等权利的同时，城市市民权利的含金量也在急剧下降。

因此，进城农民能否在城市体面安居，主要来自他们能否通过市场获得稳定就业和较高收入，而不可能来自国家为他们提供的保障。国家提供的只可能是最低限度的基本保障，而不可能为大多数人提供体面生活的高水平保障。

在中国当前发展阶段和经济结构所处的国际分工位置，中国城市不可能为所有进城农民提供让他们在城市体面安居的就业与收入条件，国家也不可能为大多数人提供高水平保障。绝大多数农民家庭都只是年轻子女进城，年老父母和年幼子女留守农村，或年轻时进城、年老返乡，原因是大部分进城农民无法从城市中获得在城市体面完成家庭再生产的经济收入。这当然不只是中国如此，而是所有发展中国家的共同特征。中国以外的发展中国家，进城农民无法体面在城市安居，又回不去农村，就形成了规模巨大、条件极差的城市贫民窟，这种贫民窟的生活是毫无希望的。除中国以外的几乎所有发展中国家都有规模巨大的城市贫民窟，其中原因非制度而是结构使然，即经济发展阶段使然。

中国的好处是，进城农民若无法在城市获得较高收入，从而无法在城市体面完成家庭和劳动力再生产，他们可以让父母、子女留守农村，自己年老在城市就业困难时返回农村。中国城市规模巨大，经济发展极快，相当一部分进城农民通过个人努力加运气，在城市获得了稳定就业和较高收入，将留守农村的父母、子女接到城市生活，顺利而体面地城市化了。但大多数进城农民无法在城市体面安居，又不愿沦落到城市贫民窟中，他们可以选择返回农村这个家乡去。

进城农民年龄大了，在城市就业越来越困难，国家可以为其提供的保障不足以让他们在城市维持最低限度的体面生活，他们可以选择返乡。返乡从事农业生产，既有自己的宽敞住房，又有乡里乡亲的熟人社会，还有祖祖辈辈以来的故土，还有可以获得收入、就业和劳动意义的土地以及农村的自给自足经济，享受干净的空气、明亮的月光和迷人的田园风光。

农民自由进城，若运气好就全家进城，在城市体面安居。若运气不够好，农民不愿落入城市贫民窟中，他们就可以选择返乡。农民返乡的权利是他们最基本的人权，保留农民返乡权，就使进城农民失败后有退路，生活有希望。正因为进城失败农民可以返乡，也就缓解了城市内部的压力与冲突，使城市可以保持社会秩序与政治稳定。

农民可以自由进城，又可以自由返乡，这样一种自由进城和自由返乡的机制，就使得中国具有极强的应对经济周期的能力，有极强的应对城市发展中所常出现的不稳定的能力。农村成为中国现代化的稳定器和蓄水池。

而之所以农民可以自由返乡，正是因为过去限制农民进城的城乡二元结构现在已经发生了改变，变成了不再限制农民自由进城却限制资本自由下乡的结构。也就是说，过去对农民剥削性的城乡二元结构现在变成了保护农民的结构。

农民之所以在进城失败后可以自由返乡，是因为他们在农村有土地承包经营权，有宅基地和住房，如没有就不可能再回得来农村。因此，农民的土地承包经营权、宅基地和住房构成了他们的基本保障和社会保险，是他们的生存底线，是不可以失去、一旦失去就将万劫不复的东西。

现在政策上提倡城乡一体化，有人理解为资本可以自由下乡，又有人认为农民的土地承包经营权、宅基地和住房是农民的财产，也是农民获得财产性收入的关键，应当可以抵押、担保甚至有人认为可以交易，从而让农民获得变现的经济收入。按这些人的理解，让农民通过变现土地承包经营权、宅基地和住房来获得他们进城体面安居的第一桶金，这对农民是有好处的。而允许资本自由下乡，通过市场交易将农民的土地承包经营权、宅基地、住房交易到资本手中，由资本来经营土地、宅基地和农民住房，又可以更大程度上发挥这些资源的经济作用。让农民与资本就农民的承包经营权、宅基地、住房进行自由交易，交易发生说明交易双方都认为对自己有利，因而就会发生提高资源配置的效率。这是以周其仁为代表的经济学家的典型论证。

但是，资本自由下乡，他们到农村获得土地承包经营权、宅基地和农民住房，最多不过是要让过剩城市资本获得价值保值增值手段，以及让市民到农村买房多一个休闲去处，却使失去土地承包经营权、宅基地和住房的农民即使进城失败也不再可能返乡，因而失去了他们最后可以安身立命的人生退路。这其中的核心是，土地承包经营权、宅基地和住房是农民的基本保障和社会保险，基本保障可以进行自由交易吗？

当前城市有巨量过剩资本，一旦资本可以自由下乡，则构成农民基本保障和生存底线的土地承包经营权、宅基地使用权和住房就可能被纳入自由交易中。获得第一桶金的农民奔向城市，他们中运气好的人终于体面地在城市安居，而大部分进城农民会失败，失败后再无退路，他们就落入到没有希望的城市贫民窟中。庞大的城市贫民窟不只是让进城失败的农民没有希望，而且这么多没有希望、没有前途、没有退路的贫民窟人口，很快就让社会秩序无法维持，任何一次经济周期都足以变成政治危机。

从这个意义上讲，无论是从维护农民基本权利的角度还是从保持中国稳定的角度，都断不可以让城乡一体化变成资本自由下乡。

要警惕当前出现的以给农民土地财产权利和市场要素自由流动等好词包装起来的意识形态话语，防止资本侵占农民的最后生存底线。农民有退路，中国才有出路。

六、农地非农使用增值收益分配问题

当前土地问题之热超乎寻常。土地之所以会热，是因为当前中国正处在快速城市化的进程中，城市化不仅是人口的城市化过程，而且也是土地的城市化过程。土地城市化就是以前农业用地要转变为城市建设用地。农地一旦转变为城市建设用地，土地价值立即倍增，如何分享土地价值就成为各方利益主体争夺的焦点。因为土地不可移动的特点，使得特定区位的土地在城市化进程中产生了巨额增值收益，如何分享，谁来分享，大有玄机。endprint

一般来说，土地具有农用价值，种植农作物，生产粮食，养活人口，即土地价值来自土地的生产力。一亩土地，一年两季生产两千斤粮食，有两千元毛收入，投入成本一千元，纯收入就是一千元。这样的土地出租，租金可能在五百元。显然，农地的价值是有限的，按五百元/亩的租金来计算，一亩农地的价值也就在万元左右。

土地除农用外还可作为建设用地。城市经济发展和规模扩张必需占用农地，农地一旦被用于城市工商业建设，其价值就会倍增。用于城市建设的土地只可能是特定区位的，因为城市是平面扩张的，是讲聚集效益的。在城市不同区位，土地价值差异极大，就是因为城市聚集效益引致。远离城市的土地无论是否建设用地，无论是否允许用于工商业用途，这样的土地都不值钱。

因为土地不可移动和城市平面扩张的原理，特定区位土地就会因为城市经济发展而附着巨额增值收益，这样的土地用于城市建设，有高于农业用途数十倍的价值。

土地不仅不可移动，而且不可再生，这就使得全世界都对土地用途进行管制。因为人口众多、人多地少，为了保证粮食安全，中国划出18亿亩耕地的保护红线，在实际的土地用途管制中采取了偏紧的建设用地供给，城市发展中建设用地相对稀缺。建设用地相对稀缺进一步增加了城市建设用地上的经济密度，从而增加了城市建设用地的价值。

因为城市经济发展对新增建设用地的需要和国家为保护耕地而采用的偏紧建设用地供给，使城郊特定区位由农地变为建设用地的土地具有远高于一般农地的价值，这个远高于一般农地的土地价值并非其本身有什么特殊魅力，更非是因其真金白银，而是因为城市经济发展和土地用途管制使然。这样的土地价值与土地本身及其所有者无关，与土地肥力也无关，而只与其特定位置有关。土地本身没有特殊价值，但土地上附着了大量价值。

按当前中国土地制度的宪法秩序，城郊特定区位的农地所有者是村社集体，农民具有承包经营权。这些土地不是财产，而是村社集体和农民的生产资料，是公有而非私有，只能用于农业用途。现在经济发展、城市扩张，使得城郊特定区位的农地被征收为城市建设用地，国家需要对征收土地进行补偿。按《土地管理法》，征收土地按土地原有用途进行补偿，补偿最多不超过土地农业产值的30倍。

国家征收农民土地，按土地原有用途也就是农业用途进行补偿，而将城市建设用地拿到建设用地二级市场上招拍挂。这样一种招拍挂，使得用于工商业建设的特定区位的建设用地具有了远高于农用价值的增值收益，这种增值收益来自土地的特定区位（这个特定区位本质上是来自城市发展）以及国家偏紧的建设用地供给。这样，国家低价征地、高价卖地，就将城市建设用地增值收益以土地出让金的形式占有，成为地方政府的土地财政，主要用于城市基础设施建设。良好的城市基础设施建设又使城市经济增长更有活力、城市更快扩张，更多农地被征收为建设用地，以及更大规模的城市基础设施建设，直至中国快速城市化的完成。

从这个过程看，中国土地制度的一个巨大优势是，将因为经济发展和城市扩张所带来的特定区位上的土地增值收益主要掌握在国家手中，做到了“涨价归公”和“地利共享”，从而推动了中国的经济发展和城市扩张。可以这样说，正是土地制度安排使中国具有了快速城市化和良性经济发展的基础条件。

现在有一种观点认为，土地是农民的，城市扩张要征收农民的土地，就必须按土地的市场价值给予补偿，这个土地市场价值不是指农用价值，而是指作为建设用地的价值。从前面分析可以看到，之所以城郊土地变成建设用地有巨大增值收益，是因为城市扩张所致。城市平面扩张使城市近郊农地具有巨额非农使用的增值收益。

现在的问题是，并非所有农地非农使用都可以产生巨额增值收益，而只是特定区位农地非农使用才可以产生这样的巨额增值收益。国家偏紧的建设用地供给进一步增加了建设用地上的增值收益。如果农地非农使用的增值归农民所有，则是城郊特定区位的农民获得巨额土地利益，而非城郊农民的农地即使可以变成建设用地入市交易，也不可能获得这样的农地非农使用增值收益，甚至还不如农用有价值。

因为土地不可移动的特点，如果不区分土地位置和不理解土地用途管制，仅将土地看作普通的商品，那中国经济发展和城市扩张所产生的附着在特定区位的土地增值收益足以在城郊形成不劳而获的庞大土地食利阶层，这个阶层会利用其土地不可移动的特点尽可能多地占有经济发展所形成剩余。一旦一个国家经济发展剩余的大部分被不劳而获的土地食利者阶层占用，这个国家就没有发展的希望了。

中国的制度优势是，经过土地改革和社会主义改造，已经消灭了土地私有制和依附在土地上的食利者阶层，可以将经济发展所附着在特定区位土地上的经济剩余通过土地财政形式“涨价归公”、“地利共享”，从而为中国经济健康发展、城市有序扩张提供基本前提，为全体中国人民的福祉提供保障。

显然，土地本身非农使用，并非土地本身产出真金白银，其价值来自一个国家的经济发展和城市扩张。土地不可移动使得特定区位的土地上附着了大量增值收益，这个增值收益是全社会努力的成果，是国家经济发展的成果，理所当然应归全民所有。土地并非自己万能，而只是充当了国家经济发展所形成剩余的再分配手段。既然土地上附着的价值是由国家经济成长附着上去的，当然就应当由全国人民共享。

不是土地本身创造了什么价值的奇迹，而是特定区位的土地可以充当经济剩余再分配的工具。中国土地制度的最大优越性是还土地本身以真实面貌，而防止出现一个腐朽甚至反动的土地食利集团。

中国现行土地制度是中国现代化中的最大“制度红利”之一，理应得到维护。

[责任编辑：何敬文]endprint