行政诉讼简易程序调研及其完善

刘秀明周晓龙文晓静杨 燕

行政诉讼简易程序调研及其完善

刘秀明*周晓龙**文晓静***杨 燕****

**周晓龙,江油市人民法院行政庭副庭长。

***文晓静,西南科技大学法学院讲师。

****杨燕,江油市人民法院法官助理。本文是四川省高级人民法院2013年司法统计重点调研课题。本课题的调研得到了绵阳市中级人民法院骆军副院长、蒋玉龙主任、江油市人民法院唐光荣院长的大力支持,在此,课题组的执笔人一并致以诚挚的感谢。

我国1989年颁布的《行政诉讼法》规定对所有行政案件一律适用普通程序审理,这是符合当时的历史背景和现实需要的。课题组通过数据、案例、问卷调查、座谈会等形式对传统行政审判模式、试点简易程序进行了实证分析,发现行政诉讼简易程序能提高司法效率和行政效率、保障行政相对人诉权。课题组结合试点法院关于行政诉讼简易程序的实践探索,从适用范围、适用法院和审判组织、强化独立机制和监督机制、具体程序规则四个方面论证了我国行政诉讼简易程序的制度设计。

一、我国行政诉讼审判模式反思

(一)我国传统行政诉讼审判模式的实践状况分析

1.我国行政诉讼审判模式现状

我国现行《行政诉讼法》于1989年颁布,1990年10月1日正式实施,它的颁布实施标志着我国行政诉讼制度的正式确立。该法规定,人民法院审理行政案件时均应适用普通程序,不可适用简易程序。自《行政诉讼法》颁布实施至今,我国各级人民法院审理行政案件时,严格按照《行政诉讼法》的规定实行合议制,由审判员或者审判员和人民陪审员组成合议庭对案件进行审判,审结了一大批行政案件。

2.我国传统行政诉讼审判模式的产生背景

我国《行政诉讼法》只设置了合议制的普通程序审判模式,而没有设置简易程序制度,有其深刻的历史背景。首先,90年代初,我国法官队伍的整体素质不高,绝大多数法官没有经过系统、专业的业务培训,也没有适合我国国情的行政审判经验可供借鉴,采用合议制适用普通程序审理行政案件,可以充分发挥集体智慧,保证审判质量。其次,《行政诉讼法》施行之初,公民、法人或者其他组织对《行政诉讼法》知之不多或者知之甚少,通过行政诉讼维权的法律意识不强,不会、不愿、不敢起诉行政机关,行政案件数量很少,即使所有行政案件均适用普通程序审理也不会造成案件积压。据统计,1989年全国人民法院受理一审行政案件的数量仅为9934件,大部分法院一年受案还不足10件。①《中国法律年鉴》,中国法律年鉴社1990年版,第41页。最后,当时行政机关不愿意当被告,怕当被告,往往采取拒绝签收传票、拒绝出庭、拒绝签收法律文书等方式消极应诉,甚至利用行政职权给法院和法官施加压力,在这种情况下,采用独任制审理行政案件难以保证审判质量和司法公正。而合议庭作为一个集体决策的审判组织,可在一定程度上增强抵制外部干扰的能力,确保法院依法独立行使审判权。因此,在当时的历史背景下,我国《行政诉讼法》设置合议制普通程序审判模式,有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益,有利于监督和支持行政机关依法行政,确保行政审判质量和效果,符合当时我国国情和审判活动的实际需要。

(二)我国行政诉讼审判模式现状的调研分析

课题组根据绵阳市、广元市、宜宾市中级人民法院审判事务管理办公室提供的数据,以图表方式对绵阳市、广元市、宜宾市基层法院2011—2013年的行政案件受案数、行政审判法官人数、审判人员配备等情况进行了调查、分析,反思传统行政诉讼制度采用单一审判模式的局限性,对诉讼效率、诉讼成本的影响,以及排斥简易程序的原因进行探析。

1.案件数量增长较快,人员配置滞后

图1、图2客观地反映出绵阳市、宜宾市法院系统行政诉讼案件、行政非诉案件收案数与行政法官人数的配备情况。从该图中可以看出,从2011年至2013年,绵阳市法院系统行政诉讼案件数量由241件增长到385件,宜宾市法院系统行政诉讼案件数量由169件增长到242件;行政非诉案件的增长速度更快,绵阳市法院系统案件数从2011年为141件,到2013年已经增长至1529件,宜宾市法院系统案件数从2011年为115件,到2013年也增长至653件。而两市法院系统配备的行政审判法官人数并未与案件数量同步增长,绵阳市法院系统行政法官人数从26人仅增长至30人,人均办案数却从14件增长至63件,宜宾市法院系统亦然,行政法官人数仅从18人增长至21人,人均办案数却从16件增长至42件。从上述数据分析可得出两市法院行政案件数量逐年飞速递增,

但审判人员配置滞后,并未与案件数量同步增长。从全国范围来看,行政案件数量逐年大幅增长,案件类型不断拓宽,多达50余种。据统计,“2002年至2011 年,全国法院受理一审行政案件1048761件,审结1052409件,结案率为100%。受理数量较前十年(1992年至2001年)增长50.72%。”①江必新:《中国行政审判:十年的创新、前进和发展》,载《人民法院报》2012年第5版。与此同时,同期的行政审判人员却未见同步增长,人员配置滞后。

图1 2011年至2013年绵阳市基层法院行政案件收案数、行政法官人数情况

图2 2011年至2013年宜宾市基层法院行政案件收案数、行政法官人数情况

2.增加当事人诉讼成本,浪费司法资源

图1、图2中关于绵阳市、宜宾市两市法院系统近三年行政诉讼案件、行政非诉案件收案数来看,绵阳市法院系统2011—2013年共受理行政诉讼案件861 件,行政非诉案件共受理1900件;宜宾市法院系统2011—2013年共受理行政诉讼案件634件,行政非诉案件共受理1044件。在两市法院系统受理众多的行政案件中,必然会有繁简、难易之分,如果对所有案件不分难易,一律采用合议制按普通程序审理,需要由审判员或者由审判员与人民陪审员3人组成合议庭,在3个月内审结案件。这样,对所有案件人民法院均投入相同的司法资源和审判力量,势必会造成司法成本增加、诉讼程序复杂、诉讼周期较长。相应的,原告、被告、第三人为了参加诉讼,需要投入较多的时间、精力和金钱,诉讼成本必然也会增大。如果案情简单、争议较小、原告的诉讼预期利益不大的案件,即使原告胜诉,扣除委托律师的代理费、本人参加诉讼的务工费、差旅费等费用,也可能出现赢了官司输了钱的局面,得不偿失,当事人经过成本核算,必然会选择放弃走司法救济的途径维权。其结果是增加了当事人的诉讼成本,耗费了司法资源,不利于切实保护行政相对人的合法权益,更不利于监督行政机关依法行政。例如,行政机关对法律关系简单、明确,违法事实清楚,情节轻微的案件,依照《行政处罚法》和有关单行法律、法规的规定,适用简易程序对违法行为人给予当场处罚。行政相对人对处罚决定不服提起行政诉讼,人民法院依照现行法律规定按照普通程序审理,等于把简单的案件复杂化,法院与各当事人都会投入大量的时间、人力、财力,虽然从某种程度上体现了法院对司法公正的价值追求,但却无法体现法院对司法效率的价值追求。相反,如果法院对行政案件的繁简、难易程度进行梳理分类,对法律关系简单明确、违法事实清楚、争议不大的案件采用简便快捷的简易程序进行审理,不仅可以缩短诉讼周期,减少当事人的诉讼成本,还可以提高行政审判效率,节约司法资源;对案情复杂、争议较大等不适宜采用简易程序审理的案件,适用普通程序审理,可以充分发挥合议庭的集体智慧作用,保证案件审判质量和效果,充分体现法院对公平、正义、效率的价值追求。

再以行政非诉审查案件为例,根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第93条的规定,法院受理行政机关申请执行其生效具体行政行为的案件后,应当组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。据统计,江油法院受理的非诉执行案件包括计生、国土、劳动监察、工商、畜牧等行政机关作出的行政决定,其中,大部分是计生局申请执行的社会抚养费征收决定。这类案件的基本事实清楚、法律关系简单明确,如果采用独任制,由一名审判人员对征收决定的合法性审查,可以节约一定的司法资源,提高工作效率。在审判实践中,基本上是由承办人首先进行审查,并提出处理意见,然后由合议庭进行评议,相当于普通程序简易化。如果组成合议庭进行审查,不仅需要另外两位审判人员全程参与审查,还需要制作合议笔录,法院的审判效率必然会受到影响。

3.合议制名不副实,损害司法权威

2007年4月24日,最高人民法院印发《关于加强和改进行政审判工作的意见》(以下简称《意见》)的通知,要求各级人民法院要进一步健全行政审判机构,配备足够的行政审判人员。到2007年年底,除个别地方法院确因人员编制太少难以达到要求外,基层法院必须保证组成一个合议庭,中级以上法院要配备两个以上合议庭。表1、表2是课题组对绵阳市、广元市两级法院在2011年、2012年、2013年度行政庭审判人员配备情况的数据调研。表1、表2客观反映出绵阳市法院系统在2011—2013年度分别有4个、3个和5个法院按照《意见》的要求配齐了人员,广元市法院系统在2011—2013年度都仅只有2个法院按照《意见》的要求配齐了人员;绵阳市法院系统行政审判庭只配备了1名审判人员的法院数量在2011年有4个、2012年也是4个、2013年下降到3个,广元市法院系统行政审判庭只配备了1名审判人员的法院数量在2011—2013年都是4个;绵阳市法院系统行政审判庭配备了2名审判人员的法院数量在2011年度有3个、2012年度是4个、2013年度是3个,广元市法院系统行政审判庭配备了2名审判人员的法院数量在2011—2013年度均是1个。由此可见,两市法院系统中多数基层法院行政审判庭并没有配齐一个合议庭,中级法院要配置两个以上合议庭更是不可能的,行政庭人员配置符合要求的法院未达到半数,《意见》执行的效果很不理想。由于多数基层法院的行政案件数量少,工作量不饱和,不愿给行政庭配齐合议庭,而《行政诉讼法》明确规定审理行政案件必须采用合议制。在审判实践中,一些法院采取变通的方式,借用本院其他庭室审判人员或具有审判职称的综合部门人员或者邀请人民陪审员组成合议庭。这种临时拼凑的人员一般不具有从事行政审判工作的经验和专业知识,只负责参与案件庭审和在合议庭评议笔录上签字,对案件处理结果并不关心,绝大多数案件的裁判仍然由承办人独自负责完成。这虽然从形式上是符合《行政诉讼法》的规定,但实质上合议庭其他成员是陪而不审、合而不议,合议制名不副实,合议庭并没有真正发挥应有的作用,损害了司法权威和法律的严肃性。

表1 2011—2013年绵阳市法院系统行政庭审判人员配备情况

表2 2011—2013年广元市法院系统行政庭审判人员配备情况

二、增设行政诉讼简易程序的问卷调查

课题组通过对绵阳市、广元市、宜宾市法院系统近三年来行政案件受案数、行政法官人数、合议庭人员配备等情况的调研,发现我国现行的行政审判模式诉讼周期长,程序复杂,法院与各方当事人投入的时间、人力、财力较多,诉讼成本高,存在很大的局限性,单一的合议制审判模式已经很难满足社会各界对法院司法效率的期待。那么,有无必要增设行政诉讼简易程序制度;增设该制度到底存在哪些价值;哪些类型的案件可以适用简易程序审理;如何在确保司法公正的前提下,增设高效、便捷的行政诉讼简易程序制度;行政诉讼简易程序制度应当包含哪些内容?

课题组将上述问题制成调查问卷,共发放问卷260份,收回203份,回收率是78.07%(见表3)。

表3 调查问卷发放情况

课题组对收回的203份问卷进行分类统计,绝大多数调查对象认为有必要增设行政诉讼简易程序制度,并简要阐明了同意增设简易程序制度的理由,少数当事人对适用简易程序审理存在顾虑,担心独任审判员如果不能抵御行政机关的影响和压力,会作出不利于己方的裁判。大部分人认为有必要增设行政诉讼简易程序制度的调查对象阐述的理由主要有以下几点:

(一)有利于合理配置司法资源,提高司法效率

课题组收回的问卷中有135份认为增设行政诉讼简易程序有利于优化配置司法资源,提高司法效率。从图3可以看出,有69份来自于对审判人员的问卷调查,占了很大的比例。可见在审判实务中,审判人员已明显感到当前人民法院面临的审判任务繁重,而司法资源有限,必须根据案件的难易、繁简进行分类,科学合理地配置有限的司法资源,高效、快捷地处理好简单的行政案件,将节省下来的司法资源投入到重大、疑难、复杂案件上,才能更好地实现审判资源效益最大化。

图3 135份问卷调查对象组成情况

(二)有利于减轻行政相对人负担、保障其诉权

经统计,课题组收回的问卷中有155份提到增设行政诉讼简易程序有利于减轻行政相对人负担、保障其诉权。从图4可看出有98份问卷是来源于当事人、律师和法律工作者,占了63%的比例。可见,大部分当事人和律师、法律工作者认为,我国现行《行政诉讼法》规定的一律适用普通程序在一定程度上增加了行政相对人的诉讼成本,不能充分保障行政相对人的权利。例如:2000年6 月20日下午5时20分,吴某驾驶摩托车途经荣县旭阳镇荣州路,荣县交警大队执法人员以吴某未戴安全头盔为由,实施公安交通管理强制措施,扣留吴某驾驶证、机动车行驶证,同日,荣县交警大队以简易程序作出公安交通管理当场处罚决定书,对吴某罚款5元,记1分。吴某不服,以荣县交警大队扣留驾驶证、机动车行驶证和扣留摩托车的行为系滥用职权为由,于6月22日向荣县人民法院提起行政诉讼。当日,法院对吴某不服荣县交警大队扣留驾驶证、机动车行驶证行政强制措施、罚款5元和记1分及扣押摩托车的3个行为分别立案受理,原告吴某共计交纳案件受理费600元。法院受理案件后,按照法定程序向原、被告送达了相关法律文书,于7月14日对3个案件进行合并审理,又于9月15日3个案件进行宣判。从法院立案到判决书送达,案件审理经过了86天。本案是行政机关按照简易程序当场作出的处罚,行政相对人只对交警大队的处罚决定和强制措施是否属于滥用职权存在质疑,本案属于典型的案情简单、争议较小的行政案件。由于只能适用普通程序进行审理,导致案件审理周期长,原告张某为此投入了大量的时间和精力,还要支出交通费、律师代理费,诉讼成本已经大大超过其诉讼标的。通过这个案例,我们不得不反思,按照现行的行政诉讼审判模式审理案件,当事人付出的代价已大大超过了需要保护的权利,诉讼已失去其本质意义。而简易程序从起诉到裁判都相对简便快捷,且审限较短,能够降低行政相对人维权成本,更好地保护行政相对人的权益。

图4 155份问卷调查对象组成情况

(三)有利于提高行政效率、节约行政管理成本

课题组收回的问卷中有102份认为,增设行政诉讼简易程序制度,能提高行政机关行政效率。从图5可看出有55份问卷来自于行政机关工作人员,可见我国行政事务繁多,为了提高行政效率,我国立法也对有关简单的行政行为设置了相应的简易程序。如《行政处罚法》《道路交通安全法》等单行法律均规定,行政机关可以适用简易程序当场作出行政处罚决定,这样不仅能及时处理轻微的违法行为,也能减轻行政机关的工作压力,节约行政管理成本。而对于行政机关适用简易程序处理的案件,进入诉讼程序后,仍然适用普通程序审理,同样会影响行政效率。设置行政诉讼简易程序制度,能够快速处理一部分行政案件,降低行政管理成本,节约行政管理资源,提高行政效率。

三、试点法院关于行政诉讼简易程序的实践探索

从1999年最高人民法院颁布的《人民法院第一个五年改革纲要(1999一2003)》规定在法律规定的范围内,多适用简易程序审理案件后,部分法院就开始探索行政诉讼简易程序。①最高人民法院在《第一个五年改革纲要》和《第二个五年改革纲要》中提出,司法改革的指导思想是在法律规范范围内,多适用简易程序审理案件。《第三个五年改革纲要》中明确提出了完善民事、行政诉讼简易程序,明确适用简易程序的案件范围,制定简易程序审理规则。如:2004年年初,上海市高级人民法院启动行政案件简便程序的试点工作,并制定实施了《关于适用简便程序审理行政案件的若干意见》。此后,浙江、海南、河北等地各级法院也先后开始了行政诉讼简易程序的探索之路,并都取得了一定的效果。2010年11月,最高人民法院颁布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称《试点通知》),决定在部分基层人民法院试点行政诉讼简易程序。试点法院都纷纷制定行政诉讼简易程序操作规则,采用简易程序审理案件,但各地试点法院的具体操作模式也各有不同。

图5 102份问卷调查对象组成情况

(一)审判组织形式做法不一

上海市高级人民法院在文字上使用的是“简便程序”,而不是“简易程序”,在审判组织形式上也没有采取突破《行政诉讼法》的独任制,而仍然采取合议制,只是对审理程序进行了简化和合并。而山东省、海南省、浙江省等地法院则直接称之为“简易程序”,在审判组织形式上,只要是简易程序案件就一律采用独任制按简易程序审理。

(二)适用范围上存有差异

上海法院对行政诉讼简易程序适用的案件范围采用“概括式+正面列举式+反面列举式”的规定方式,即先以个案行政法律关系简单、合法性审查要件明确、事实争议不大、社会影响较小,类案内具有主体同类、诉求同质、被诉行政行为同性及可归并审理等实质标准为原则,对简便程序的适用范围进行概括规定,再以涉诉标的金额、案件类型、当事人诉求、被告级别等为参数,从正、反两面具体列举可予适用和排斥适用的案件范围。山东省法院、海南省法院对行政诉讼简易程序适用的案件范围采用的是“概括式+正面列举式”的规定方式,即首先规定第一审行政案件中,法律关系比较简单、案件事实比较清楚、争议不大、权利义务明确的,可以适用简易程序。然后,列举了常见的如涉及财产金额较小的行政处罚等几类行政案件可以适用简易程序,与《试点通知》的规定方式相同。

(三)审理程序简化方式不同

各地各级法院都在积极摸索审理程序的具体简化方式,如上海市高级人民法院先将简便程序划分为书面审理和言辞审理两大总体模式,再将言词审理细分为一步到庭、文来文往、代表诉讼、示例诉讼及关联诉讼五种具体方式。

(四)增设行政诉讼协调和解程序

上海市、山东省、浙江省等地法院在制定行政诉讼简易程序操作规则过程中,都在简易程序中增设了协调和解程序,如上海市高级人民法院出台的《关于适用简便程序审理行政案件的若干意见》第19条规定:“经过审前准备程序,审判人员认为适用简便程序审理的行政案件,符合上海市高级人民法院《关于加强行政案件协调和解工作的若干意见》规定的协调范围和条件的,人民法院可以先行协调。当事人在开庭前经协调达成协议并经审判人员审核后原告可以撤回起诉,不再开庭。适用简便程序审理的单独行政赔偿案件,人民法院可以先行调解。当事人在开庭前经调解达成协议并经审判人员审核后,双方当事人同意该调解协议并经双方签名或者捺印的,人民法院可制作调解书,不再开庭。当事人要求摘录或者复制该调解协议的,应予准许。在庭审中达成调解协议的,人民法院可以当庭告知将按照当事人确认的送达方式发送行政赔偿调解书。”

四、我国行政诉讼简易程序的制度设计

(一)适用范围

最高人民法院发布的《试点通知》第1条规定了行政诉讼简易程序的适用范围,概括适用简易程序的基本条件,列举明确适用简易程序的具体情形,赋予法官一定的自由裁量权。总的来说,该规定基本符合简易程序适用范围的逻辑架构。课题组认为,该通知规定的适用范围存在一定的局限性,不少可以适用简易程序的案件被排除在外,而不宜适用简易程序的案件并未被明确排除。为此,课题组通过与部分律师、行政机关法制部门的工作人员进行座谈,大家一致认为:在规定行政诉讼简易程序的适用范围时,应当先概括性地描述适用简易程序审理的行政案件的基本特征,再以正、反面列举的方式具体列举可予适用和排斥适用的案件范围。

在域外,一些国家的行政法或行政诉讼法规定了简易程序。1973年法国行政法规定行政诉讼简易程序适用的范围是简单的行政案件,①曾繁正、赵向标等编译:《西方主要国家行政法行政诉讼法》,红旗出版社1998年版, 第369页。立法规定的简单化给法官适用简易程序留下了自由裁量权。1994年《荷兰行政法通则》规定了临时救济、紧急审理程序和简易程序三种方式。②临时救济适用于已经起诉或已经提出异议或申请行政复议的案件;紧急审理程序适用于情况紧急需要立刻处理的行政案件;简易程序适用于法院没有管辖权、起诉不合理、诉讼请求不被接受的案件。参见伊好鹏译:《荷兰行政法通则》,载罗豪才主编:《行政法论从》(第2卷),法律出版社1999年版。1997年德国行政诉讼简易程序规定了“法院裁决”和“范例诉讼”两种简易程序。③“法院裁决”适用于事实清楚或者法律适用没有特别困难的情况,其在案件的调查阶段节约了时间,有利于快速结案。“范例诉讼”是一种事先规范好的格式化的程序,其适用于性质或者内容相同的大量诉讼。详见刘宗德、彭凤至:《行政诉讼制度》,载翁岳生主编:《行政法》(下册),中国法制出版社2002年版。

根据我国的实际情况,在参照域外有益经验的基础上,对我国行政诉讼简易程序的适用范围建议作如下规定:下列第一审行政案件中,案件性质轻微、基本事实清楚、法律关系简单明确、争议不大的可以适用简易程序进行审理:(1)涉及财产金额较小,或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政登记、行政受理、行政强制等案件;(2)行政不作为类案件; (3)行政行为已被确认为违法,当事人单独提起行政赔偿诉讼,且诉讼标的不大的案件;(4)不属于人民法院行政审判权限范围,经释明,当事人仍然坚持起诉的案件;(5)行政相对人认为事实认定上没有错误而适用法律存在错误的案件; (6)当事人合意选择适用简易程序,经人民法院审查同意的案件;(7)法律规定或者人民法院认为可以适用简易程序的行政案件。

下列案件不适用简易程序审理:(1)一方当事人人数众多的集团诉讼案件; (2)涉外、涉港澳台的案件;(3)二审、发回重审和按照审判监督程序再审的案件; (4)中级以上人民法院受理的一审案件;(5)限制公民人身自由的行政案件; (6)对公民权利造成较大影响或社会影响较大的行政案件;(7)涉诉标的金额较大的行政案件;(8)当事人对适用简易程序持有异议或要求适用普通程序的行政案件以及人民法院认为不宜适用简易程序的行政案件;(9)法律规定应当适用普通程序审理的案件。

(二)适用法院和审判组织

1.适用的法院

《行政诉讼法》规定的中级以上法院受理的第一审行政案件一般为本辖区内有重大影响或具有一定专业性的案件,案情比较复杂,审理难度比较大,对这类案件的审理不宜适用简易程序审理。同时《试点通知》也规定了简易程序的试点法院仅限于基层人民法院,所以,行政诉讼简易程序只适用于基层人民法院,中级以上人民法院不能适用简易程序审理。建议作如下规定:基层人民法院对符合适用简易程序条件的一审案件可以适用简易程序审理,中级以上人民法院审理的行政案件不适用简易程序。

值得注意的是,为了改善行政审判司法环境、统一司法标准、促进司法公正,最高人民法院于2013年1月出台了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》。根据该《通知》,行政案件相对集中管辖,就是将部分基层人民法院管辖的一审行政案件,通过上级人民法院统一指定的方式,交由其他基层人民法院集中管辖的制度。值得肯定的是,相对集中管辖的实施,使司法审判独立于地方政府,改善了司法环境,优化了审判资源,集中精英法官判案确保了司法审判的公正性和高效性,解决了某些基层行政审判庭案件数量不足和法官队伍不稳定的现实问题。但是,《通知》指出:“非集中管辖法院的行政审判庭仍予保留,主要负责非诉行政执行案件等有关工作,同时协助、配合集中管辖法院做好本地区行政案件的协调、处理工作。”这不仅导致基层行政审判庭强弱两极分化,也没有体现司法便民的原则。就相对集中管辖的本质而言,也只是在现行司法体制框架内的微调,没有完全突破司法审判的地方化,相对集中管辖只是增加了行政机关干预审判的环节和成本,在法院没有实现人、财、物独立于地方的前提下,相对集中管辖只是权宜之计。就当下而言,对于简单的行政案件,实行原告就被告的一般地域管辖原则,在行政诉讼中适用简易程序;对于复杂的行政案件,可以实行相对集中管辖,适用普通诉讼程序审理。立法应具有一定的前瞻性,从法制建设长远考量,行政诉讼的程序设计应当实行普通程序和简易程序并列的两种程序设计,在司法独立的前提下,最终取消相对集中管辖。

2.适用的审判组织

最高人民法院发布的《试点通知》第3条规定:“适用简易程序审理的案件,经当事人同意,人民法院可以实行独任审理。”可见,行政诉讼简易程序要适用独任审理制度,还须经当事人同意。课题组认为,节约司法资源是增设行政诉讼简易程序制度的目的之一,其审判组织形式采用独任制,更加符合节约司法资源的目的,无须征得当事人同意,否则,就背离了增设简易程序的初衷。在国外,行政第一审简易程序实行的也是独任制审理。1973年法国行政法典中规定:“行政案件的判决原则上由3名行政法官合议作出,但对于某些简单的行政案件可由1名行政法官单独裁决。”1997年德国的《行政法院法》第6条第3款规定:“独任制和合议制可以并用,通常一审适用简易程序的可由一个法官进行审判的独任制;二审适用简易程序一般可以由一个法官进行审理,也可由3～5名法官采取合议制进行审理。”因此,关于简易程序的审判组织,建议作如下规定:适用简易程序审理的案件,人民法院实行独任审理。

(三)强化独立机制和监督机制

为避免独任制审判带来的消极影响,增强判决的公正性,强化当事人对简易程序所作裁判的可接受性,有必要进一步加强司法独立机制和监督机制,确保法治之公正实施。(1)在司法机关外部环境上,进一步强化司法独立,避免行政审判的法官受到当地行政机关的影响,作出不公正的裁判。值得欣慰的是,2013年召开了党的十八届三中全会,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施。”此文件的出台,为我国的第三次司法改革指明了方向,落实了重点,对促进司法独立建设具有重要、深远的历史意义;(2)在司法机关内部环境上,实施裁判者终身负责制的监督机制。在司法审判中,遵循司法规律,实施审理者裁判,裁判者负责机制,减少庭长、院长、审委会的不当干扰,最大限度地让法官独立公正行使审判权。为此,要完善防止和纠正错案的工作机制,深化法官办案责任制改革,建立健全办案质量终身负责制。建立主审法官选任、考核、管理和退出机制,实施科学合理、客观公正、符合规律的案件质量分析和评估体系,不断完善主审法官办案责任制。

(四)具体程序规则

《试点通知》对行政诉讼简易程序所作的规定局限于实践探索,内容比较简单,有待于在实践中丰富和完善。课题组以简化诉讼环节、方便当事人诉讼、降低诉讼成本、节约有限司法资源、提高审判效率为目的,结合我国行政诉讼审判实践的实际情况,建议对行政诉讼简易程序的程序规则作如下规定:

1.启动程序

关于行政诉讼简易程序的启动,《试点通知》第1条第1款第3项规定了当事人各方自愿选择适用简易程序并经人民法院审查同意的启动方式。课题组认为,该规定赋予了当事人的程序选择权,体现了人民法院对当事人程序性权利的充分尊重和保护,有利于提高当事人对行政诉讼的参与度、满意度,提高人民法院的司法公信力,符合人民法院对司法公正与效率的价值追求,但考虑到当事人的总体法律素养仍然不高,如果赋予当事人绝对的程序选择权,①当事人的绝对程序选择权是指行政诉讼简易程序的启动完全由当事人决定;当事人的相对程序选择权是指行政诉讼简易程序启动的最终决定权在于法院。法院有权在简易程序的适用范围内决定适用简易程序,并且可以根据当事人的合意申请,决定对于本不属于简易程序适用范围内的案件,是否适用简易程序。有可能会导致适用简易程序审理的案件寥寥无几,这样也就违背了简易程序设立的初衷。因此,对于当事人各方没有选择适用简易程序审理的案件,法院有权在简易程序的适用范围内决定适用简易程序。设置两种程序启动方式,便于程序的灵活启动,同时也可以避免当事人程序选择的错误。

2.诉答程序

《试点通知》规定了原告可以口头起诉,这体现了司法便民的原则。有观点认为,口头起诉应当限定在行政相对人确实存在书写困难或者委托他人代写存在困难的情形下。课题组认为,这无疑为口头起诉设置了障碍,没有体现出简易程序的应有价值。同时,为了方便当事人起诉,实践中可以探索采用以表格诉状的方式起诉。《试点通知》规定了被告提交答辩状的期限为10日,课题组经过调研,认为被告应当在收到起诉状副本或者口头起诉笔录之日起5日内提交答辩状。理由如下:(1)根据“先取证,后裁决”的原则,被告行政机关在行政诉讼中负有举证责任,则简易程序中被告的答辩期有必要缩短;(2)《试点通知》规定简易程序的庭审期间为45日,如果扣除被告的答辩期10日,则法官的审理期限非常有限,尤其是法官在采取先行协调的情况下,协调不成法官作出判决的时间非常紧张,这是实践中法官普遍反映的两难问题,因而有必要缩短被告的答辩期。(3)促使行政机关依法行政,严格贯彻“先取证,后裁决”的原则。

2.审判程序

(1)庭审程序的简化。《试点通知》第5条规定了简易程序的庭审环节,但该规定过于简单,缺乏操作性,有必要进一步充实与细化。首先,在庭审中,简化法庭调查、辩论程序,对当事人在法律适用方面的分歧,可以省略法庭调查步骤,当事人只需就该法律适用部分进行辩论;其次,对当事人双方没有争议的事实部分可以当庭确认,不再进行法庭调查和法庭辩论,直接确认其诉讼效力。仅对争议的部分进行法庭调查、辩论,以使法庭调查和辩论重点突出、程序集中凝练。总之,法官在审理过程中根据庭审的情况灵活把握程序。建议作如下规定:适用简易程序审理的行政案件,采用独任制审理,一般应当一次开庭并当庭宣判。经双方当事人同意,独任法官可以当庭组织调解。法庭调查和辩论可以围绕案件的争议焦点进行,庭审环节可以适当简化或者合并,对当事人没有争议的事实独任法官可以当庭确认,无须再就该事实举证、质证。当事人认为可以不开庭审理的,人民法院可以书面审理。人民法院适用简易程序审理的案件应当在立案之日起45日内审结。

(2)裁判文书简化。由于适用简易程序的案件应该当庭宣判,因而,简易程序的判决书可以在说理部分予以简化,这样有助于减少法官工作量,充分体现简易程序的高效性。

(3)明确不能简化的内容,确保简易程序适用的公正性。除在启动程序上贯彻当事人的程序选择权外,在庭审中,法律需明确不能简化的内容,以保障当事人的程序权利。①法官有义务告知当事人在庭审中的诉讼权利义务,以确保当事人的知情权和有效参与权。②法官的释明义务。①所谓释明义务,指在诉讼过程中,当事人在实施诉讼行为前,法院应当向当事人解释、说明该行为所产生的法律后果。这是法院在诉讼过程中承担的一项义务。如原告提出事实材料有欠缺或有疑义,法官有释明之责,有欠缺的,法官应限期责令原告补正。目前我国国民的法律素质不是很高,在没有建立律师强制代理制度的情况下,有必要强化法官的释明义务,以保障当事人有效行使诉讼权利。③当事人的最后陈述权。在简易程序审理中,可以简化法庭调查和法庭辩论程序,但当事人的最后陈述权不能被剥夺。剥夺当事人的陈述权属于严重的程序瑕疵,可构成当事人上诉和申请再审的法定理由。④当事人不同意书面审理的,法庭应开庭审理,以确保庭审辩论和质证的实效性。

(4)程序转化。①程序的单向转化。在简易程序与普通程序的转换上,我国民事诉讼的相关法律规定简易程序可转换为普通程序,但已经按照普通程序审理的案件都不得改用简易程序审理。《试点通知》第7条对程序转换所作的规定,可以借鉴。②程序转化的时间。为保障诉讼程序的顺畅进行,有必要规定程序转化的时间点。建议需要程序转化的,应当在法庭辩论终结前提出,法庭辩论后至宣判前不得提出程序转化。②我国三大诉讼法对撤诉时间的规定较为宽泛,在宣判前,原告(公诉人)都可以撤诉,这不利于诉讼的顺利进行,也可能为原告滥用诉权开启方便之门。③程序转化的次数。程序转化只能进行一次,否则既浪费了时间,也损害了司法的权威。④证据的处理。简易程序审理不受过多证据规则的限制,因而某个证据材料是否达到了真实性、合法性和关联性的要求值得怀疑。程序转化后应当慎重对待证据,必要时可以重新调查取证。⑤期限的计算。已经进行的期限应当纳入普通程序的审理期限,而不是重新计算审理期限。

*刘秀明,西南科技大学法学院教授,法学博士。