司法建议对公共政策回应和引导的路径分析——以首届全国法院优秀司法建议为样本

薛海明邢江孟蒋陆军

司法建议对公共政策回应和引导的路径分析——以首届全国法院优秀司法建议为样本

薛海明*邢江孟**蒋陆军***

**邢江孟:重庆市渝北区人民法院研究室法官。***蒋陆军:重庆市九龙坡区人民法院法官。

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案,“是社会管理的重要手段,更是社会管理创新的重要依据”①周迅:《社会管理创新视域下公共政策的司法落实途径》,www.njxwfy.gov.cn/ www/xwfy/fydt8.html.。公共政策的公共性,意指公共理性和公共价值,从应然的角度,其应代表“道德、效率、正义和传统”。②Sorauf,FrankJ,ThePublicInterestPeconsidered,TheJournalofPolitics,1957,19 (4,Nov.).然而基于政策应付短期事态的特点和形成中程序与参与主体的制约,特别是由于政策具有明显的单一目标取向,因此往往存在对相关主体的利益调整失衡和思虑不周的可能。③[美]罗格·鲁茨:《法律的“乌龙”:公共政策的意外后果》,刘呈芸译,载《经济社会体制比较》2005年第2期。

由于公共政策的灵活性,一些政策往往未被整合进法律、法规及规章。基于司法被动性的特点,法院裁判不可能也不适宜深度介入超出案件范围之外的领域,宪法和法律也未赋予审判机关形成公共政策的职责和权力。然而我国经济社会的剧烈转型使得公共政策的实施情况不断反映到司法领域,纵观我国各类审判尤其是在行政审判中,涉及公共政策的案件数量众多,给被动性和中立性的司法提出了严峻挑战。司法建议通过“审判外的方式参与社会治理、对社会机制进行管理和促进”,④范愉:《诉前调解与法院的社会责任——从司法社会化到司法能动主义》,载《法律适用》2007年第11期。其非强制性的特点为司法介入公共政策进行了有效的缓冲,也为其提供了一种可行的思路和可操作性的路径。本文选取60个首届全国9法院优秀司法建议,尝试将司法建议对公共政策的回应和引导的路径进行分析梳理,总结出司法是如何参与社会治理、如何在公共政策形成、变迁和完善上体现影响力

一、据以研究的样本及特征

2011年9月,最高人民法院启动“第一届全国法院优秀司法建议”评选工作,从各级法院报送的司法建议中选出60件优秀司法建议,并从60件中择优评选出10件作为“全国法院十大司法建议”。由于样本较多,本文仅对“十大司法建议”进行内容分析,其余50件只做关键词研究,以期阐释人民法院司法建议在回应和引导公共政策方面的功能和作用。优秀司法建议(其中1—10为十大司法建议)具体情况如表1所示:

建议单位　被建议单位　主题10 海南省高院海南省海洋与渔业厅、省交通厅、省国土环境资源厅进一步促进海南省海洋渔业、港航业发展和海洋环境保护11北京市二中院　司法部　完善司法行政部门复议方式,规范证据采集行为12　北京市一中院　工信部电信管理局、中国互联网络信息中心促进域名注册体制健康和谐发展13　北京市一中院　中国证监会　规范证券监督管理行政执法及应诉行为14　北京市二中院　中国音像著作权集体管理协会规范著作权信托行为15　天津市和平区法院　天津市社会保险基金管理中心中国音像著作权集体管理协会应当规范医疗保险就诊、审核监督、结算方式16天津市河东区法院　人人乐商业有限公司　经营者应当加强食品安全管理17　河北省张家口市中院　河北省农村信用联社张家口市办事处提升经营效益18　河北省崇礼县法院　河北省崇礼县委、县政府完善和创新信贷管理机制、有效规避风险、制止企业重炮作业,减少社会矛盾纠纷19　山西省沁源县法院　山西省沁源县郭道镇政府严格实施20　内蒙古阿荣旗法院　内蒙古阿荣旗水务局　规范河道采砂及疏浚行为,切实加政府批准建设项目应当科学规划,强河道管理21辽宁省葫芦岛市中院　辽宁省葫芦岛市政府　行政机关负责人出庭应诉22　吉林省松原市法院　吉林省松原市委、市政府依法推进三项制度落实、全面促进村级经济快速发展23　黑龙江省高院　黑龙江省政府　加强煤矿监管、妥善化解涉煤矿矛盾纠纷24　哈尔滨市中院　哈尔滨市房产住宅局　行政机关在房屋权属登记和应诉中的问题与应对

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纵观60件司法建议,可发现存在以下特征:

1.强调为地方政治经济服务,地方化特征明显。这也是多年来强调的司法服务发展大局的具体体现。仅十大司法建议中具有地方特色的就有4个。如上海市浦东新区人民法院针对涉世博工程的问题和隐患提出的加强涉世博工程建设管理的建议;成都中院在汶川地震后提出的预防、减少灾后救助、重建可能引发行政诉讼的建议等。

2.将是否得到领导批示作为司法建议效果是否良好的重要标准。60件司法建议中,有12件得到了各级领导的批示,仅十大司法建议中就有5件得到批示,其中不乏时任总理温家宝、时任政法委书记周永康等领导的批示。可见是否得到高层领导的批示和认可是司法建议是否优秀、效果是否良好的一个重要标准。除领导批示之外,还有部分建议将得到领导重视作为实施效果良好的具体体现。

3.回应金融、教育、卫生、福利、环境等多领域公共政策,涉及范围广泛。从被建议单位来看,涉及政府管理、公安司法、人力资源、社会保障、城市建设、征地拆迁、广电通信、能源交通、环境保护、行业协会、金融保险等多个领域,司法建议已深度介入了社会生活,反映的问题也非常精准。

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二、司法建议对公共政策的回应方法和路径

“公共政策从内容上分为宏观政策和微观政策。前者如对维护经济社会稳定可持续发展作出的宏观调控政策;后者指针对具体的经济社会生活领域作出的调控政策,如金融、教育、卫生、福利、环境政策等。”宏观政策与一个时期的经济社会发展大局相关,需要司法能够发挥职能作用服务大局;微观政策涉及社会生活方方面面,与民众权益保障息息相关。数量众多的公共政策在实施过程中,由于不断地对变动中的社会经济关系作出调整,必然会产生各类矛盾纠纷,需要司法进行分析、研判,提供预防性的措施对公共政策进行回应和关注,使司法与公共政策在一定时期内相契合。

(一)对关涉经济社会发展的公共政策持续关注并出谋划策

“司法建议是人民法院基于我国特殊国情而向社会提供的一种主动服务”,这一判断在关涉经济社会发展的司法建议中表现尤为突出。针对经济社会发展大局的司法建议,往往着眼于主动回应,并从法院的视角提出一些完善建议,促进政策的执行与适用更为理性与规范。司法的能动性在此类建议中体现较为明显。60件司法建议中,涉及经济社会发展大局的司法建议有10件,这些建议既有具体问题的改进意见,又有全局性、系统性的问题和对策。

例如,江苏省盐城市中级人民法院对2008年以来全市法院审理的金融纠纷案件调研后,针对金融安全问题,提出了综合施策,推动民间借贷有序发展,高度关注不良金融债权转让,减少资产流失,加强对农民资金互助社、非融资性担保公司监管,加大创安力度,推动金融生态建设的建议,该建议敏锐地抓住了当前经济社会发展大局中的突出问题,主动建言献策,得到高度重视,盐城市金融办牵头银监、人行、公安、工商、宣传等部门,在全市范围内深入组织了金融专项整治系列活动。

又如四川省成都市中级人民法院在汶川地震发生后,及时向成都市政府法制办提出如下建议:(1)避免两级政府因灾后救助、重建成为被告;(2)兼顾应急规则与法定程序;(3)注意实施强制拆除行为时对私有财产的保护;(4)规范抗震救灾中的征用行为;(5)加强灾后信息公开工作;(6)积极应对可能出现的行政争议。建议发出并经转发后,为川、甘、陕等地震灾区处理涉灾事务提供了良好的司法借鉴,有效避免了因灾纠纷的集中、大范围爆发,为保障灾后救助和重建工作的顺利开展,预防和减少涉灾行政诉讼提供了有效处理思路。

(二)对关涉民众权益保障的公共政策,呼应民众需求实现社会福祉最大化

与司法裁判相比,司法建议可对案件之外、司法裁判无法涉及的相关权力和权利主体之需求充分关照,将司法调整的范围,通过司法建议的方式,伴随社会的发展、法治的进步而不断扩大。对裁判文书中难以表述但又与案件系争对象有关的问题,在对善意而合法地行使行政权所制定的公共政策予以必要的支持和尊重的前提下,提醒被建议单位规范和完善管理,对权利主体的权益充分保护,“在个人权利与社会整体利益之间,或在不同的相互矛盾的权益或价值观念之间进行协调”①陈弘毅:《论香港特别行政区法院的为限审查权》,载《中外法学》1998年第5期。,结合公众道德情感认同,尽最大可能满足民众对司法需求的同时,兼顾多种价值追求,实现和维护社会福祉。北京市朝阳区人民法院关于加强处方药销售渠道监管的建议、天津市河东区人民法院关于规范医疗保险就诊、审核监督和结算方式的建议、湖南省长沙市中级人民法院关于解决公交行业劳动用工问题等司法建议,均已超越传统司法裁判权的边界而将视野向公共政策中的权利保护进行了延伸。

长沙市中级人民法院在审理劳动争议案件中,发现涉公交企业的劳动争议案件所占比重较高且群体性、集团性案件呈明显上升趋势,向长沙市交通运输局提出加快经营模式转变、严格执行劳动合同法、依法签订劳动合同和发挥工会协调作用的司法建议,得到其高度重视并采取措施予以解决。通过该建议,各公交企业都依法签订了劳动合同并规范劳动用工,实现了对公交司机这一特殊劳动者群体的权益保护,是法院对民众司法需求的一种正确回应。

(三)对关涉行政机关行政执法的公共政策,着眼于行政相对人权利并促进依法行政

司法建议在促进行政机关依法行政方面有广阔的适用空间。尤其是在行政诉讼中,“不难发现原本处于边缘化地位的司法建议制度已经上升为行政审判的中心制度,成为与行政判决、裁定及决定并驾齐驱的第四类重要的行政诉讼法律文书”。②章志远:《我国行政诉讼司法建议制度之研究》,载《法商研究》2011年第2期。最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第4条规定:要高度重视司法建议工作。对于个案审理中发现的行政执法方面存在的问题,及时向有关行政机关提出改进意见和建议。对于政府决策和行政管理活动中出现的共性问题,书面报送当地党委、人大和政府,为领导决策和改进工作提供参考。此外,在民事诉讼和刑事诉讼中,也不同程度地反映出一些行政机关存在程序不规范等问题。从发出数量上来看,60件司法建议中,涉及规范行政程序、纠正不当行政行为问题的司法建议有21件,反映出对促进依法行政的高度关注。

表2

例如,浙江高院在立案审查方根祥等395人要求嘉兴市政府退还违法侵占土地行政裁定不予受理(上诉)案中,发现案件起诉已经超过法定期限,依法应当不予受理,但该案涉及征地补偿和非法侵占土地,且系群体性、敏感性大要案,法院如果依法作出不予受理的裁定,从法律规定上看并无太大问题,但无法解决几百户征地农民的问题,其诉求无法得到正确回应,社会矛盾只会愈演愈烈。在深入研究的基础上,告知当地政府案件和省国土资源厅所涉问题处理存在的不妥之处,建议依法查处案件所涉的违法征地和非法占地问题,按照有关政策妥善处理,切实保障失地农民权益。建议发出后,嘉兴市出台了《关于进一步完善被征地人员基本生活保障和基本生活补助实施办法》,所涉案件也已按照该办法解决。该建议以解决社会问题的法律智慧和经验,推动当地土地征收补偿政策的调整,同时帮助失地农民解决了基本的民生困难。

(四)对关涉社会管理的公共政策,注重从源头发现问题并纠偏堵漏

司法建议在创新社会管理方面具有积极作用,针对“审判执行工作中发现有关单位普遍存在的工作疏漏、制度缺失和隐患风险等问题”①参见最高人民法院《关于加强司法建议工作的意见》。,从个案中发现带有隐患性、源头性问题和漏洞,及时提出切实可行的建议和预警,有效促进被建议单位科学决策、完善管理、消除隐患、改进工作、规范行为、健全制度,预防和减少社会矛盾,提高科学管理水平。60件司法建议中,共针对社会管理中存在的隐患性、源头性问题发出司法建议25件。

表3

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例如,北京市朝阳区法院在审理一起生命权、健康权、身体权纠纷案时,发现原告患者对处方药与非处方药的区别缺乏了解,特别是对于处方药的危险性估计不足;未通过正常渠道获得处方药;被告涉案药品最小包装中所附说明书与包装结合不够紧密,使患者在购买药品的同时获取说明书不够便利;在处方药的包装和说明书中缺乏对患者明确、清晰的警示语言,以提醒患者未经医师开具处方服用药品的严重后果。针对以上问题,朝阳法院向国家食品药品监督管理局提出如下司法建议:(1)通过多种方式大力加强对处方药和非处方药区别的宣传;(2)加强对处方药销售渠道的监管,保证未经医师开具处方,处方药不会被患者购买或取得;(3)明确药品生产企业生产供上市销售的最小包装附有说明书的具体方式,保证上市销售的药品最小包装与说明书紧密结合;(4)对处方药的包装和说明书加以适当完善,强制要求各药品生产企业将非处方药的中文标识和“非经医师开具处方不得自行服用”的禁止性语言以粗体字的形式印制在药品包装和说明书的醒目位置。国家食品药品监督管理局在收到建议函后,深刻剖析了问题产生的体制和机制方面的原因,明确表示将采取四项措施推进处方药与非处方药分类管理工作的开展。朝阳法院这一建议,弥补了消费者误用处方药的不足,对保障患者生命健康发挥了积极作用。

又如,广西高院在审理一起故意杀人案时,发现案件因“山林土地”权属纠纷引起,被告方和被害方曾经请求政府相关部门处理,但未彻底化解矛盾、排除隐患,以致造成严重后果,对社会稳定造成了极大危害。针对这一问题,广西高院向融水县政府提出三条建议:(1)针对农村、城乡接合部等地区因山林纠纷、土地分配与置换、征地补偿等引发的主要矛盾主动进行排查,对个案进行备案管理,对可能引发群体性纠纷的矛盾应及时排查,上报并组织相关部门协调解决; (2)由政府牵头组织相关农村集体经济组织及村民小组清理、整理并保管好山林权属的原始资料,进一步规范有关权证;(3)相关部门对双方当事人做好安抚、稳定工作,以达到从根本上消除群众对抗情绪的目的。该建议以个案为基础,提出了具体可行的预防、整治及应对方面的对策,通过司法建议辐射全局并影响公共政策的实施,扩大了办案效果。

可以发现,此类建议涉及的问题往往超出了法院的职责范围,但又与正在办理的案件有所关联。这些社会热点问题如不妥善化解,类似纠纷仍可能继续出现。然而仅仅通过案件的裁判无法有效化解。通过司法建议,向不仅限于案件当事方的相关机关和部门提出解决问题的方式方法,完善关于社会热点问题方面的公共政策,并未背离司法的被动性和中立性。

三、司法建议对完善公共政策的功能引导

司法建议反映了人民法院回应社会需求,规制公共政策的宏观意识和社会责任感。对司法建议工作的强调,体现出司法从“纠纷解决式”向“纠纷预防式”的思维转变,从司法权的被动性向司法权的适度能动转变,适应了风险社会下或社会转型中综合治理的要求。与司法解释对公共政策的直接介入不同,①宋亚辉:《公共政策如何进入裁判过程——以最高人民法院的司法解释为例》,载《法商研究》2009年第6期;苏力:《解释的难题:对几种法律文本解释方法的追问》,载《中国社会科学》1997年第4期;孔祥俊:《裁判的逻辑标准与政策标准》,载《法律适用》2007年第9期。司法建议对公共政策的引导主要体现在以下三个方面:

(一)促进各项社会管理工作法治化程度提升

我国由农业社会转型为工商业社会、由计划经济体制转轨为市场经济体制的现代化进程中形成的多元社会,决定了政策和法律并存的二元治理结构。随着社会转型期各类矛盾冲突日益凸显,公权力应对日渐乏力,以法治的思维面对各类矛盾,常常出现“欲速不达”的困惑,依政策办事、依领导人意志快刀斩乱麻式地解决矛盾往往成为面对棘手问题的首选。虽然“司法裁判行为涉及的问题不仅仅是明晰权益纠纷,更重要的是在明晰权益纠纷问题的过程中或明或暗地主张和推行某种价值观及其实践方式”,②王峰、邹立君:《能动司法的歧义性问题分析》,载《法商研究》2012年第6期。但由于司法的被动性和滞后性,无法直接、主动地对依政策办事、依领导人意志解决矛盾的情形加以审查和规范,尤其是在政策与法律的价值目标存在冲突、易变的政策对强调稳定的法律造成破坏的时候。在这一背景下,没有法律强制力的司法建议,能够克服被动性的藩篱,使公共政策不至违背现有法律规范,引导其在法律授予的行政自由裁量权范围内发挥作用,避免造成对公平正义等社会价值、法治价值的威胁和损害,促使各项社会管理工作法治化程度提升。

(二)引导公共政策超越利益纠葛回归“公共性”

政策的制定往往具有利益相关性,多数公共政策都涉及对以利益为核心的社会价值的分配。虽然政策的制定一般需要履行一定程序,得到立法机关明确授权或相关部门的认可。但基于以下三个方面的原因,公共政策往往偏离其“公共性”:一是公共政策灵活性的特征容易导致在社会条件发生变化时,不同时期和不同部门制定的公共政策之间发生冲突;二是行政机关出于执法和履职便利的需要,制定和实施公共政策,无法避免“屁股决定脑袋”状况的出现;三是初衷良好的公共政策,在实践运行中极有可能出现僵化甚至异化,最终走向公共政策出台目的的对立面。“政策制定时信息获取不足、经济分析缺乏、利益保护的简单化处理等是导致类似公共政策出现意外后果的主要原因。而在根本上是源于公权力机构对自身能力的过度自信以及对私权主体行为复杂性的认识不足。”③应飞虎:《权利倾斜配置研究》,载《中国社会科学》2006年第3期。以上这些主观客观方面的原因,都导致公共政策偏离“公共”属性的不可避免。与公共政策制定者和实施者相比,法院由于其固有的中立性和地位的超脱性,能够超越地方利益和部门利益的纠葛并更具全局观,作出的司法建议,能够以中立和超脱的角度分析问题,引导公共政策真正向“公共性”回归。

(三)以全局性视野看待法律纠纷并为社会提供规则指引

引导公共政策超越地方利益和部门利益的纠葛,向法治化方向前进,提升公共政策的法治化程度,方法在于以全局性视野看待法律纠纷,为社会提供具体的规则指引。首先应着眼于个案,善于从个案中抓住矛盾的关键点,促进当事人对裁判结果进行深入反思。尤其是在行政诉讼中,面对强大的行政权力在诉讼中频频败诉的现实,发挥自身掌握案件信息和超脱于利益纠葛之外的优势,及时总结行政机关败诉的原因和工作中存在的瑕疵,使案件当事人能够在法院裁判之外,获取和掌握更为全面和完整的信息并以此信息作为今后行政行为的参考和依据,这是司法建议引导公共政策的基础。对公共政策进行引导,司法建议的功能发挥远非局限于此,应有更宏观的视野。最高人民法院2012年颁布的《关于加强司法建议工作的意见》将司法建议书分为个案、类案和综合司法建议书三种类型,其中类案建议是针对某一类案件中反映的普遍性问题;综合建议是针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题。这些司法建议需要法官“在埋首处理个案之余还能够敏锐洞察个案所暴露出的深层次问题”①章志远:《我国行政诉讼司法建议制度之研究》,载《法商研究》2011年第2期。,着眼社会整体,在裁判之外针对法律与政策没有规范的问题,以全局性视野作出“符合社会发展趋势、立法精神和社会公众的价值标准的论证和阐释”,充当“社会医生”的角色,为社会提供规则指引,为相关机关制定政策提供法治化的参考或依据,使得法院践行法治的领域得以拓展。

结 语

基于不具法律上的强制力、延伸审判职能的特性,司法建议可作为司法与公共政策之间的一个缓冲和中介,克服公共政策对司法的过分介入和司法对公共政策的过分追随这一实践困境,使我国司法长期以来形成的治理化、工具化、政策化的倾向,通过司法建议从司法裁判中抽离出来,使法律的归法律,政策的归政策。此外,发挥司法对公共政策的回应和引导功能,应严格限定于法律内,坚守公平正义底线,对涉及经济社会发展大局的各项公共政策有清醒的、符合法治精神的认识和逻辑解读,不因过度强调司法的能动而导致对公共政策的无理性追随。

*薛海明:重庆市高级人民法院研究室法官。