台湾法官评鉴制度与问题——以“法官法”为核心

王上仁

台湾法官评鉴制度与问题——以“法官法”为核心

王上仁*

一、台湾法官法的立法缘起及法官职位保障界线

(一)恐龙法官之白玫瑰运动

近年来,台湾地区爆发多起司法官集体贪渎①2012年爆发蔡光治、陈荣和、李春地等3名台湾高等法院法官集体贪渎事件,三人于2013年10月被分别判处20年、18年及11年6月有期徒刑,参见台湾地区《中国时报》电子版2013年10月18日,http://news.chinatimes.com/society/110503/112013101800127. html,下载时间:2014年3月5日。及开庭辱骂当事人②如高雄地方法院法官柯盛益当庭不当言论,包括“没有多少遗产,为什么要一直争取”“不会做老婆,才会让丈夫想往外跑”等言论,最后也仅被撤职一年,参见王文玲、曹敏吉:《不会做老婆 法官当庭屡开骂》,台湾地区《联合报》2011年第A10版。等违反法官伦理事件,导致民众普遍对于司法观感不佳,以下事件更可谓“压倒骆驼的最后一根稻草”。

2010年2月6日,高雄市一名男子林义芳在甲仙区图书馆以手指性侵一位六岁女童③依台湾地区“刑法”第10条第5项第2款规定:“以性器以外之其他身体部位或器物进入他人之性器、肛门,或使之接合之行为即成立性交定义。”,被捕后经检方依“刑法”第222条第2款规定以“加重强制性交罪”求处7年10个月有期徒刑④台湾地区“刑法”第222条第2款规定:“犯前条之罪而有下列情形之一者,处七年以上有期徒刑;二、对未满十四岁之男女犯之者。”。案件进入一审,高雄地院合议庭认为,证人并未看到女童反抗,男子并未违反女童的意愿,改依“刑法”第227条第1款的规定:“对于未满14岁之男女为性交者,处3年以上10年以下有期徒刑,判处3年2个月有期徒刑”,检方不服判决,提出上诉①案件上诉后,台湾高等法院高雄分院考虑被害女童仅6岁,有轻微智能不足,将她送长庚医院做鉴定,发现女童遭性侵时的感受是“他摸我的时候很恐怖”。合议庭认为,被害人年幼,欠缺性自主决定与判断力,在被告体形壮硕的情况下,女童感到恐惧而听任摆布,明显是以违反意愿的方法性侵,改重判林男7年6个月有期徒刑。。此判决经媒体报道后,当时引起广大社会舆论。2010年8月5日,“最高法院”以邵燕玲审判长等五人合议庭,审判另一件三岁女童性侵案时,认定“女童的证词、验伤诊断书均无法证明被告有违反女童意愿”,以“实际上未违反意愿,只能成立对未满十四岁男女性交罪为由,发回更审”此判决再度引发民众的燎原怒火,台湾网民们在社群网站上联署“撤换恐龙法官”并发起“白玫瑰运动”集会游行,2010年9月25日当天近1万5000名民众聚集台北市凯达格兰大道上,要求“立法院”制定“法官法”,淘汰不适任法官②周美惠、李明贤:《呛法官 护幼童 白玫瑰心声 马听见了》,载台湾地区《联合报》2010年09月26日第A1版。。

马英九于当天发表声明,表示肯定“白玫瑰运动”的要求,并期盼立法院尽速完成“法官法”草案之审议③陈志平:《马支持儿童性侵案修法》,台湾地区《联合晚报》2010年09月25日第A1版。。“司法院”于当日亦发布新闻稿对此运动表示响应,表明“司法院”为了健全法官人事制度,正积极推动“法官法”草案的立法,草案中已纳入评鉴监督及淘汰机制,并于日前完成与行政院及考试院的会衔程序,已于9月23日函送“立法院”审议,以期早日完成立法。经过多方讨论后,“法官法”于2011年6月14日经“立法院”三读通过,并于2012年7月6日正式施行。

限于文章篇幅,“法官法”虽有“司法院”大法官及检察官之适用规定,然本文以下内容主要针对一般实任法官,不讨论此二者。此法的评鉴制度虽也有法官全面评核(“法官法”第31条)与法院团体绩效评比(“法官法”第32条),然而此二者与淘汰不适任法官之个案评鉴较无关系,亦不在讨论之重点。

(二)法官职位保障

翁岳生教授曾言:“司法权之核心在于审判,而审判之核心在于法官。”④汤德宗、黄国昌主编:《司法改革十周年的回顾与展望》,“中央”研究院法律研究所2010年版,第48页。转引自赖恒盈:《法官法关于法官评鉴与退场机制之检讨》,载《月旦法学杂志》2011年第196期。当代文明社会与远古社会其中一项最大的不同,即无论是私人间的纷争或是国家与人民的纷争解决,如今均仰赖理性的司法解决机制,而非冤冤相报的私人报复或国家武力侵害⑤张建伟主编:《刑事诉讼法》,北京教育出版社2011年版,第7页。。近代的法学思潮,已不将人民当为是诉讼之客体,而将人民提升为主体的地位①我国台湾学者邱联恭教授提倡人民是程序上的主体,应受尊重为程序主体,享有程序主体权。参见邱联恭:《司法之现代化与程序法》,台湾三民出版社1992年版,第111～113页。,保障其诉讼权,例如德国《基本法》第19条第4项规定:“无论何人,其权利受到公共权力侵害的,均可提起诉讼。”德国罗科信教授也指出,国家禁止私仇了,也因此负担三项任务:一是承担保卫国民的义务;二是设立国家对违法者进行侦查及审判之法令;三是经由诉讼之终结确定来实现和平②德克劳斯·罗科信:《刑事诉讼法》,吴丽琪译,法律出版2003年版,第4页。。

此外,法院之功能除了保障民众诉讼权外,另一点则是防止国家机关对于民众基本权的侵害。孟德斯鸠曾在《论法的精神》一书中提道③宋世杰:《外国刑事诉讼法比较研究》,中国法制出版社2006年版,第37页。:“如司法权不与立法权分立,人民自由将不存在;如司法权与立法权合一,则将对人民的生命和自由实行专断的权利;如司法权同行政权合一,则法官握有压迫者的力量。”因此,若要建立司法独立的法院,不受行政机关或其他外部因素干扰,保障法官之职位与俸禄为其必要条件④参见台湾地区“司法院”释字第601号解释节录:“惟审判独立与身分保障之关系,密不可分,故《宪法》第81条规定,法官为终身职,非受刑事或惩戒处分,或禁治产之宣告,不得免职。非依法律,不得停职、转任或减俸。”,使法官审判时仅依循法律,而不受“五斗米折腰”之苦,各先进民主国家多将保障法官之职位与俸给纳入宪法保障⑤美国《联邦宪法》第3条第1项后段、澳大利亚《宪法》第72条第1项第3款、日本国《宪法》第79条第6项和第80条第2项、大韩民国《宪法》第106条第1项、民国时期《宪法》第81条,均设有法官于任职期间不得减俸或非受惩戒处分不得减俸之明文或相同意旨之规定。,且“宪法”增修条文第5条第6项亦规定:“司法院所提出之年度司法概算,行政院不得删减,但得加注意见,编入中央政府总预算案,送立法院审议。”

然而法官之保障并非绝对不可动摇,例如,美国《联邦宪法》第3条第1款后段以良好的行为(goodbehavior)作为继续担任职位与保障俸给的前提⑥原文为:“TheJudges,bothofthesupremeandinferiorCourts,shallholdtheir OfficesduringgoodBehavior,andshall,atstatedTimes,receivefortheirServicesa CompensationwhichshallnotbediminishedduringtheirContinuanceinOffice.”。又如日本《宪法》第78条规定:“法官除因身心故障经法院决定为不适于执行职务者外,非经正式弹劾不得罢免。法官的惩戒处分不得由行政机关行使之。”⑦原文為:“裁判官は、裁判により、心身の故障のために職務を執ることができないと決定された場合を除いては、公の弾劾によらなければ罷免されない。裁判官の懲戒処分は、行政機関がこれを行ふことはできない。”日本《裁判官法》第2条规定弹劾事由为:“法官显然违背职务上之义务,或懈怠职务情节重大者(第一项)无论职务内外有损法官威信之行为(第2项)。”①原文為:“1.職務上の義務に著しく違反し、又は職務を甚だしく怠つたとき。2.その他職務の内外を問わず、裁判官としての威信を著しく失うべき非行があつたとき。”

可知对法官职位保障是建立在其洁身自爱之前提,若法官违反司法伦理甚至违法犯纪,则对其应予惩戒甚至剥夺其职位,方能保障一般人民之诉讼权与司法公正。

图1 作者参考“司法院”网站制作

二、法官法中的个案评鉴制度

台湾地区“法官法”系参考美、日等国法制,将行为不当,且情节重大之法官,依法交付评鉴,为维护良好司法风气、提高司法公信力②参见“法官法”第30条立法理由。。“法官法”第1条第1项即开宗明义规定:“为维护法官依法独立审判,保障法官之身份,并建立法官评鉴机制,以确保人民接受公正审判之权利,特制定本法。”

(一)法官的定义

依“法官法”第2条的规定,本法所称法官,指下列各款人员:“司法院”大法官、公务员惩戒委员会委员及各法院法官(包括试署法官、候补法官③台湾地区实任法官须先经历候补期间5年,候补期满审查及格者,予以试署,试署期间一年。)。

(二)交付个案评鉴之事由

“法官法”第30条第1项规定:“若法官有以下情形者,应付个案评鉴:(1)裁判确定后或自第一审系属日起已逾六年未能裁判确定之案件,有事实足认因故意或重大过失,致审判案件有明显重大违误,而严重侵害人民权益者。(2)违反职务上之义务、怠于执行职务或言行不检者,情节重大。(3)未于参加公职人员选举前办理辞去其职务或依法退休、资遣①参见立法理由:“法官若有意参加公职人员选举,不免因经营选举相关事务或活动,而无心于工作,致积压、延宕承办案件,影响诉讼当事人权益及司法信誉。”。(4)违反同法第15条第1项,任职期间不参加政党、政治团体及其活动之规定、违反同法第16条兼任其他职务之规定②“法官法”第16条:“法官不得兼任下列职务或业务:一、中央或地方各级民意代表。二、公务员服务法规所规定公务员不得兼任之职务。三、司法机关以外其他机关之法规、诉愿审议委员会委员或公务人员保障暨培训委员会委员。四、各级私立学校董事、监察人或其他负责人。五、其他足以影响法官独立审判或与其职业伦理、职位尊严不兼容之职务或业务。”或损其职位尊严或职务信任之行为,包含泄漏应严守职务上之秘密,以上情节重大者。(5)严重违反办案程序规定或职务规定,情节重大。(6)无正当理由迟延案件之进行,致影响当事人权益,情节重大。(7)违反法官伦理规范,情节重大。”

应注意的是,为了保障法官依据法律独立审判,“法官法”第30条第2项明文规定:“适用法律之见解,不得据为法官个案评鉴之事由。”否则不但会使当事人以评鉴相要挟,也会造成法官的寒蝉效应,一味地依循旧有判例或揣摩上意。

(三)法官评鉴委员会的组成多元化与透明化

法官评鉴委员会由法官三人、检察官一人、律师三人、学者及社会公正人士四人组成(“法官法”第33条)。立法理由认为由法官以外的人士担任评鉴委员,可扩大外界参与监督司法、提高人民对于法官评鉴委员会公正性之信赖。法官评鉴委员任期为2年,得连任一次,其产生方式如下:(1)法官代表由全体法官票选。(2)检察官代表由全体检察官票选。(3)律师代表,由各地律师公会各别推举一至三人,再由律师公会全国联合会办理全体律师票选。(4)学者及社会公正人士,由法务部、律师公会全国联合会各推举检察官、律师以外之人四人,送“司法院”院长遴聘。此外,公务人员(教学研究人员除外)与政党党务工作人员不可担任前述第(3)类与第(4)类之人员。(“法官法”第34条)

(四)得请求评鉴的主体

至于何人可将法官交付个案评鉴这个问题,本法规定以下四类人员或机关、团体认为有个案评鉴之必要时,得请求法官评鉴委员会进行个案评鉴:(1)受评鉴法官所属机关法官三人以上。(2)受评鉴法官所属机关、上级机关或所属法院对应设置之检察署。(3)受评鉴法官所属法院管辖区域之律师公会或全国性律师公会。(4)财团法人或以公益为目的之社团法人,经许可设立三年以上,财团法人登记财产总额新台币一千万元以上或社团法人之社员人数二百人以上,且对健全司法具有成效,经目的事业主管机关许可得请求个案评鉴者(“法官法”第35条第1项)。立法理由认为,由于这四类人或机关、团体因业务上经常接触法官或对健全司法具有成效,较明了法官品德操守等事项,故而列举之。为防止评鉴之请求流于浮滥,于同条第2项明定请求评鉴应以书状叙明与第30第2项各款所列情事有关之具体事实,并检附相关资料。第5项规定,法官评鉴委员会受理评鉴请求之初,应先审查其有无不付评鉴之情事,不得径予调查或通知受评鉴法官陈述意见,以免法官动辄得咎而怯于任事。

此外,为了避免个案败诉当事人恣意将法官交付评鉴,同条第3项明定当事人、犯罪被害人仅得以书面陈请第1项机关、团体请求法官评鉴委员会进行个案评鉴,若民众个人径向评鉴委员会决议,该会将其书状移请“司法院”依处理人民陈情相关规定办理,同时函知声请人。又“司法院”受理该会移文后,如认有请求个案评鉴之必要,则再以“司法院”名义向评鉴委员会请求个案评鉴(“法官评鉴委员会评鉴实施办法”第3条)。

又为使法官处理案件,遇舆论或外界不实之批评或指摘,为消除误解,以免名誉受损,维护人民对于司法之信赖,于必要时得主动陈请“所属机关”请求评鉴,爰于第4项予以明定。在实务运作上,若法官未陈请所属机关以该机关名义请求评鉴,而是以法官个人名义由该机关转交请求者,会被认为是当事人不适格,依“法官法”第37条第1款规定为不付评鉴之决议①例如2013年5月7日,审理前国民党副主席林益世贪污案以林孟皇为首的三名法官,主动自请移送法官评鉴委员会评鉴,创下司法首例。但由于不符程序规定,委员会最后作出不交付评鉴决议。参见林志函、刘峻谷:《司法首例—林案3法官自请评鉴》,载台湾地区《联合报》2013年5月8日第A8版。。

(五)请求评鉴之期间

关于提出对法官个案评鉴请求之期间,“法官法”第36条规定:“若不涉及法官承办之个案,自受评鉴事实终了日起算。若涉及法官承办之个案,自案件终了起算;但同法第30条第2项第1款情形自裁判确定或满六年时起算。”此期间限制目的是为了及时取得事证俾利调查之实际需要,与民法上消灭时效有类似性。

(六)评鉴委员会做成的决议种类

法官评鉴委员会对于个案评鉴之请求所做成的决议可分为以下四种情形:

1.不付评鉴决议(第37条)

本条列举7项不付评鉴决议事由:(1)个案评鉴事件之请求,不合第35条之规定。(2)个案评鉴事件之请求,逾前条所定期间。(3)对不属法官个案评鉴之事项,请求评鉴。(4)就法律见解请求评鉴。(5)已为职务法庭判决、监察院弹劾,或经法官评鉴委员会决议之事件,重新请求评鉴。(6)受评鉴法官死亡。(7)请求显无理由。由于这些事由评鉴事件之请求涉及违背法定程序、逾法定期间与违反一事不再理原则等,并未涉及案件的具体实质内容,只需要为形式审查即可(类似诉讼法上的不受理判决)。

2.请求不成立之决议(第38条)

与前条情形不同的是,本条系不存在“法官法”第30条第2项规定之实质事由,自然应为不成立决议。但本条后段规定,必要时,例如虽然法官有同法第21条第1项第2款情事,但情节并非重大时,得移请职务监督权人依第21条为适当之处分。

3.请求成立有惩戒必要之决议(第39条第1项第1款)

本款规定若委员会决议有惩戒之必要者,报由“司法院”移送“监察院”审查,并得建议惩戒之种类;若“监察院”审查亦认为有惩戒必要者,则由“监察院”弹劾后移送职务法庭审理(第51条第1项)。

4.请求成立但无惩戒必要之决议(第39条第1项第2款)

针对第3种与第4种决议,立法者认为,为尊重法官评鉴委员会所为之前条决议,“司法院”应依法官评鉴委员会所为之前条决议,分别为移送“监察院”审查或交付“司法院”人事审议委员会审议之处置,并无裁量之余地(第39条第1项第2款)。且此两种评鉴决议作成前,应予受评鉴法官陈述意见之机会(第39条第2项)。

三、法官惩戒与惩处所适用之法律比较与职务法庭

(一)“法官法”施行前,法官适用“公务员惩戒法”与“公务人员考绩法”

在“法官法”施行以前,法官与一般公务员相同,对其职位设有官等与职等,法官也一体适用公务员相关法规。“公务员惩戒法”乃是针对惩戒程序而设;“公务人员考绩法”则规定有惩处程序。依“公务员惩戒法”第2条,公务员有违法或废弛职务或其他失职行为者应受惩戒。同法第19条规定,各院、部、会长官,地方最高行政长官或其他相当之主管长官,认为所属公务员有第2条所定情事者,应备文声叙事由,连同证据送请“监察院”审查。但对于所属九职等或相当于九职等以下之公务员,得径送公务员惩戒委员会审议。公务员惩戒委员会成员依“公务员惩戒委员会组织法”第7条准用实任法官之保障规定,且依台湾地区“司法院”释字第396号解释①“司法院”释字第396号解释:“‘宪法’第十六条规定,人民有诉讼之权,惟保障诉讼权之审级制度,得由立法机关视各种诉讼案件之性质定之。公务员因公法上职务关系而有违法失职之行为,应受惩戒处分者,宪法明定为司法权之范围;公务员惩戒委员会对惩戒案件之议决,‘公务员惩戒法’虽规定为终局之决定,然尚不得因其未设通常上诉救济制度,即谓与‘宪法’第十六条有所违背。惩戒处分影响宪法上人民服公职之权利,惩戒机关之成员既属‘宪法’上之法官,依‘宪法’第八十二条及本院释字第一六二号解释意旨,则其机关应采法院之体制,且惩戒案件之审议,亦应本正当法律程序之原则,对被付惩戒人予以充分之程序保障,例如采取直接审理、言词辩论、对审及辩护制度,并予以被付惩戒人最后陈述之机会等,以贯彻‘宪法’第十六条保障人民诉讼权之本旨。有关机关应就公务员惩戒机关之组织、名称与惩戒程序,并予检讨修正。”可知,此惩戒委员会相当于公务员惩戒案件的特别法庭,成员亦是宪法意义上之法官,且此解释认为惩戒案件一级一审制已足以保障人民诉讼权。依同法第9条,惩戒的种类有:(1)撤职;(2)休职;(3)降级;(4)减俸;(5)记过;(6)申诫。

至于惩处则是由公务员所属行政机关为之,依“公务人员考绩法”第12条,惩处的种类有四种:(1)申诫;(2)记过;(3)记大过;(4)一次记两大过免职。除了记大过与一次记两大过免职之惩处事由法有明文外②参见“公务人员考绩法”第12条第3项及同法施行细则第13条第1项第2款。,申诫与记过之标准机关视业务情形自行订定,报请上级机关备查。对于一次记两大过免职之行政处分,公务员可向公务人员保障暨培训委员会提起复审,再不服可以提行政诉讼;而对于记大过以下之处分,由于并未改变公务员身份关系,仅能依公务员保障法向保训会提申诉、再申诉,不得提起行政诉讼③参见“司法院”释字第243号解释节录:“‘中央’或地方机关依‘公务人员考绩法’或相关法规之规定,对公务员所为之免职处分,直接影响其‘宪法’所保障之服公职权利,受处分之公务员自得行使‘宪法’第十六条诉愿及诉讼之权。该公务员已依法向该管机关申请复审及向铨叙机关申请再复审或以类此之程序谋求救济,相当于业经诉愿、再诉愿程序,如仍有不服,应许其提起行政诉讼,方符有权利即有救济之法理。……至‘公务人员考绩法’之记大过处分,并未改变公务员之身分关系,不直接影响人民服公职之权利,上开各判例不许其以诉讼请求救济,与‘宪法’尚无抵触。”。然而对于司法官,依“司法人员人事条例”第32条,“公务人员考绩法”关于免职之规定,于实任司法官不适用之。但应依“公务员惩戒法”之规定移付惩戒。

(二)法官法施行后原则上排除“公务员惩戒法”与“考绩法”适用之余地

观诸此部“法官法”立法总说明,其内容提道:“法官独立审判,并非一般上命下从之公务员,乃明定法官与国家之关系为法官特别任用关系,而有别于一般公务员。”“法官法”第71条已明文规定法官职位不列官等、职等,故已不能适用规定“公务员惩戒法”中降级之规定,况且“法官法”第1条第3项又规定:“本法未规定者,才适用其他法律。”既然本法已有惩戒及惩处之规定,应无上开公务员两法适用之余地。

1.惩戒部分

依“法官法”第50条第1项,法官之惩戒有以下五种:(1)免除法官职务,并丧失公务人员任用资格;(2)撤职:除撤其现职外,并于一定期间停止任用,其期间为1年以上5年以下;(3)免除法官职务,转任法官以外之其他职务;(4)罚款(其数额为现职月俸给总额或任职时最后月俸给总额1个月以上1年以下);(5)申诫。立法者认为,法官惩戒制度之目的,在于改变法官不当的行为,但如依其应受惩戒之具体情事,足认已达不适任之程度,应予撤职以上之处分,将其淘汰,以维人民之诉讼权益及司法之公信(同条第2项)。

在台湾地区曾任法官或检察官者,原则上可以转任律师(“律师法”第3条第2项),但其中上开惩戒种类中,第(1)种免职并丧失公务员任用资格与第(2)种撤职之情形最为严重,立法者认为如法官离开法院后仍得扮演在野法曹角色,有害司法信誉,亦危害人民权益,故于同条第3项明定,其不得充任律师,而已充任律师者,停止其执行职务。又法官受撤职(仍保有公务员任用资格)及免除法官职务转任法官以外职务之惩戒后,也在第3项明定其不得回任法官。

另外,若“司法院”认法官涉有应受惩戒之事由,事证极为明确,或依评鉴规定办理缓不济急者,在给予被付惩戒法官陈述意见之机会,及经“司法院”人事审议委员会决议后得不经由评鉴委员会径送“监察院”审查(第51条第2项与第3 项)。又依第22条第1项规定,当法官的职务监督权人,发现法官有第20条第1项第2款之情事,情节重大者,可以所属机关名义,请求法官评鉴委员会评鉴,或移由“司法院”依第51条第2项、第3项规定办理。当“监察院”审查并作出弹劾决定后,送交职务法庭审理惩戒案(第51条第1项)。

2.惩处部分

“法官法”第20条设有法官的职务监督权人,除司法院长监督所有法院法官与公惩戒会委员外,其他各法院院长(委员长)监督同级及所辖下级审法院法官。依第21条规定,职务监督权人,对于被监督之法官得为下列两种处分:(1)关于职务上之事项,得发命令促其注意;(2)违反职务上之义务、怠于执行职务或言行不检者,加以警告。如果是评鉴委员会依第39条第1项第2款,认为无惩戒必要送交人审会处分者,依“法官法施行细则”第22条,其处分种类也仅是“司法院”院长为促其注意与警告二者尔。被监督之法官若被警告后一年内再犯,或经警告累计达3次者,视同情节重大(同条第2项)。此时,可能会被移送法官评鉴委员会评鉴(第30条第2项第2款)。可见法官上级长官对于法官的惩处只限于轻微处分,可将上级不当干预司法的可能,降至最低。

(三)职务法庭

当评鉴委员会作出有惩戒必要之决定或“司法院”经人审会决议,送交“监察院”作出弹劾决定后,即由职务法庭审理惩戒案件(一般公务员的惩戒,仍是由“监察院”弹劾后,由公务员惩戒委员会审理)。可担任职务法庭的法官名单,先由“司法院”法官遴选委员会遴定12人,每审级各4人,提请“司法院”院长任命(第48条第1项)。每一职务法庭之组成以公务员惩戒委员会委员长为审判长,再由4名10年以上实任法官经验之陪席法官组成合议庭(同条第3项)。且至少一人但不得全部与当事人法官为同一审级(同条第2项),如此可以使部分法官与当事人有相似的工作经验或环境,且避免全部都是同侪有流弊之嫌。为了避免监督权人依“法官法”第20条第1项,将法官交付评鉴后,又担任职务法庭成员,故明定各法院院长不得为职务法庭之成员(同条第4项)。

立法者认为,职务法庭之案件,由于涉及法官之适任性、法官身份之变动或攸关司法形象及法官名誉,因此职务法庭审理案件以不公开为原则。但职务法庭认有公开之必要,或经被移送或提起诉讼之法官请求公开时,亦得公开(第57 条)。关于职务法庭之审理,采一级一审制,必须调查证据,故法庭采言词辩论以形成心证(第58条)。法庭对于判决不服,可以提出再审,此再审事由与行政诉讼法再审事由相近①“法官法”第61条规定:“职务法庭之判决,有下列各款情形之一者,当事人得提起再审之诉:一、适用法规显有错误。二、依法律或裁定应回避之法官参与审判。三、原判决所凭之证言、鉴定、通译或证物,已证明系虚伪或伪造、变造。四、参与裁判之法官关于该诉讼违背职务,犯刑事上之罪已经证明,或关于该诉讼违背职务受惩戒处分,足以影响原判决。五、原判决就足以影响于判决之重要证物漏未斟酌。六、发现确实之新证据,足认应变更原判决。七、为判决基础之民事或刑事判决及其他裁判或行政处分,依其后之确定裁判或行政处分已变更。八、确定终局判决所适用之法律或命令,经‘司法院’大法官依当事人之声请,解释为抵触宪法。第一项第三款及第四款情形之证明,以经判决确定,或其刑事诉讼不能开始或续行非因证据不足者为限,得提起再审之诉。再审之诉,于原判决执行完毕后,亦得提起之。”。

四、相关争议问题研究

(一)法官若有应受惩戒或惩处之行为,发生在法官法施行前,然而却在“法官法”施行才被送交个案评鉴,此时适用何部法律

“法官法”虽对此问题无明文规定,但台湾地区“刑法”第2条即阐明“从旧从优”原则;“行政诉讼法施行法”第2条与“刑事诉讼法施行法”第2条,则阐明“程序从新”原则。

实务认为“法官法”第50条之法官惩戒种类包括:丧失公务员任用资格、禁止回任法官与禁止充任律师等;比起“公务员惩戒法”单纯的撤职、休职、降级、减俸、记过、申诫等五种惩戒种类还严苛,故依“实体从旧从优、程序从新”之原则,仍适用“公务员惩戒法”与“公务人员考绩法”①参见台湾地区“司法院”:《法官评鉴委员会评鉴决议书》,2012年度第000001号,第6～8页。。由于实体法攸关个人所定罪名或被处分种类,而程序法仅是案件的过程,程序从新对于个人权利较无侵害之疑虑,此见解可赞同。

(二)“法官法”第15条第1项规定法官于任职期间不得参加政党、政治团体是否违反比例原则

依台湾地区“公务人员行政中立法”第5条(不含政务官)规定,公务员得加入政党或其他政治团体,但不得兼任政党或其他政治团体之职务、介入党政派系纷争或兼任公职候选人竞选办事处之职务。然而“法官法”第15条却连法官入党都禁止,甚至可为惩戒事由。

台湾民间对于法院之判决一直有个刻板印象,即“法院是国民党开的”,经常可听闻诉讼之当事人或媒体名人将此句在嘴上②例如2013年9月,台北地方法院裁定王金平党籍假处分一案获准后,国民党委任律师陈明即表示“请大家别再说法院是国民党开的”。。也许“法官法”实施的目的是想以此以正视听,然而全面禁止法官参加政治活动,有过于限制法官基本权之嫌,其实只要限制法官积极参与政治活动,例如主持竞选集会、散布政治文宣品,即可避免法官被质疑其不公正的不当联想③类似见解参见姜世明:《法律伦理学》,台湾元照出版社2010年版,第60～61页。。对照日本立法例,也未见其禁止法官加入政党,仅禁止其兼任议员与积极参加政治活动④參見日本《裁判所法》第52條第1款:“裁判官は、在任中、左の行為をすることができない。一 国会若しくは地方公共団体の議会の議員となり、又は積極的に政治運動をすること。”;即使在“司法院”所订定的“法官伦理规范”第21条,也未见禁止参加政党之明文⑤“法官伦理规范”第2条:“(第1项)法官于任职期间不得从事下列政治活动:一、为政党、政治团体、组织或其内部候选人、公职候选人公开发言或发表演说。二、公开支持、反对或评论任一政党、政治团体、组织或其内部候选人、公职候选人。三、为政党、政治团体、组织或其内部候选人、公职候选人募款或为其他协助。四、参与政党、政治团体、组织之内部候选人、公职候选人之政治性集会或活动。(第2项)法官不得指示受其指挥或服从其监督之法院人员或利用他人代为从事前项活动;并应采取合理措施,避免亲友利用法官名义从事前项活动。”。

此时或可参考德国法院对实习公务员参加宪法敌对政党案之判决要旨,其认为要参考该政党对于公务员是否有实质的拘束力以及该公务员对该政党是否有一致之认同感,作为是否日后任用之标准①Schmidt-Bleibtreu/Klein,a.a.O.Rn.21.,转引自林明锵:《宪政改革与公务员制度》,载《法令月刊》43卷2期。。若依此判断标准,当某政党的党章规定,党员必须完全听命行事时,加入此政党之法官,即有可能在判决时有偏颇之虞,则可禁止或令其退出政党。

(三)为何“法官法”的惩处事由,并无“公务人员考绩法”中的记过

由于“法官法”第42条已限定免职的事由仅有以下三种:(1)因犯内乱、外患、故意渎职罪,受判刑确定者。(2)故意犯前款以外之罪,受有期徒刑以上刑之宣告确定,有损法官尊严者。但宣告缓刑者,不在此限。(3)受监护之宣告者。即使对法官记过也不会有“公务人员考绩法”累积两大过免职的问题②“公务人员考绩法”第12条第1项第1款后段:“平时考核奖惩得互相抵销,无奖惩抵销而累积达二大过者,年终考绩应列丁等。”同法第7条又规定:“考绩列丁等者,免职。”,“法官法”施行后,免职仅能适用于惩戒程序,由职务法庭审理。

(四)法官评鉴委会认为有惩戒必要时,仍需移送“监察院”是否有必要

固然依“宪法增修条文”第7条规定,“监察院”是最高弹劾机关,然而并未规定公务员惩戒程序非得经“监察院”弹劾不可。且“公务员惩戒法”第19条第1项但书也规定:“对于所属九职等或相当于九职等以下之公务员,得径送公务员惩戒委员会审议。”虽然法官地位崇高,由“监察院”再次把关,似乎较能保障法官地位。然而对比成员组织,监察委员是由总统任命,再由“立法院”同意(民国“宪法增修条文”第7条第2项),其委员仍带有浓厚政治色彩,不比评鉴委员会成员来得多元化与民主代表性,且监察委员亦不如评鉴委员均为法学背景专业。

又在公务员惩戒方面,移送“监察院”的主体是该公务员的长官,与评鉴委员会的合议组织,其透明化与正当性不可相提并论。从“法官法”施行至今两年余,法官评鉴委员会一共仅作出13件决议,在请求评鉴的主体上已经有了严格限制,不许民众个人直接请求,若还需要移送“监察院”审议,等于需经过四道程序才能将不适任法官淘汰,如此是否能达到健全司法之目的,不无疑问也。

(五)经许可之财团法人或社团法人请求评鉴问题

“法官法”第35条第1项第4款规定:“此两种法人须经目的事业主管机关同意,始可请求评鉴。”又同条立法理由说明,须视该目的事业之章程或所由成立之专业法规之管辖权而定,如台湾行政法学会,其章程第6条规定目的事业主管机关为教育部。然而教育部或其他部会,并非执掌司法之相关部门,让法律专业外的部门作为请求评鉴之许可,其妥适性大有疑问。

目前被许可的法人仅有3个,分别为:财团法人民间司法改革基金会、社团法人中华人权协会与台湾法曹协会,其目的事业主管机关均为“法务部”。

(六)牵涉弊案法官提早申请退休之问题

“法官法”第55条规定:“法官经“监察院”移送惩戒者,除经职务法庭同意外,在判决前,不得资遣或申请退休。”立法理由认为,为避免被惩戒法官借此规避惩戒责任,有加以限制之必要。然而,禁止涉案法官退休的时点是在“监察院”移送惩戒后,在此之前尚有评鉴委员会评鉴与“监察院”审核的期间,如此之立法是否真的可避免法官规避惩戒责任,实有疑问。其实在“法官法”立法前,司法官案件适用的“公务人员惩戒法”第7条①“公务员惩戒法”第7条:“公务员因案在公务员惩戒委员会审议中者,不得资遣或申请退休。其经‘监察院’提出弹劾案者,亦同。”也有相同的问题,实务上也发生过公务员在案发后即办退休之多起案例,但此次“法官法”立法却未见有所改进,也未设有追缴机制,令人遗憾。

(七)法院绩效评比制度与纠举不适任法官之人性冲突

虽“法官法”设有职务监督权人(法院院长)或所属机关可对涉案法官交付评鉴(第22条第1项、第35条第1项第2款),然而在第32条又规定团体绩效评比结果可作为各级法院首长职务评定之参考。又依同条第2项法律授权,“司法院”制定各级法院团体绩效评比办法,此办法第3条第1项第6目规定“其他有关审判事务之成效”为评比项目之一。若法院院长纠举不适任法官请求评鉴,即表示该法官的审判事务处理不佳,日后团体绩效评比时反而对自己不利。那么,各法院院长是否还愿意纠举这些法官,即有疑问。

结 论

在法治国家的权力分立(Gewaltenteilung)理念下,行为之处罚必须由立法者在法律上明文规定,司法者不能以行为与某一法条之构成要件相似,而类推适用,刑罚必须严格遵守罪刑法定原则②刘幸义:《偷电行为—法律漏洞与禁止类推》,载《月旦法学杂志》1997年第20期。。而台湾地区“法官法”之立法,乃起因民众不满所谓“恐龙法官之判决”,要求撤换这些恐龙法官,实则遵守刑法构成要件的法官何错之有?即使杀人,在法无明文的情形下,法官都不能判以杀人罪。既然立法者之疏漏,未将对一定岁数以下幼童之性交行为拟制为“违反意愿”,则法官判决被告仅成立未违反意愿之对幼童性交罪,并无不当。否则著名的德国联邦最高法院所判决的窃电案,所阐明的禁止类推适用原则,亦是恐龙判决之一乎?显然当初以民意为导向的立法,其正当性有所疑问。

然而既已立法,本法亦有值得称颂之面,例如明定法官为特别任用关系,异于一般公务员,不列官等、职等,与适用法律见解不得作为交付评鉴事由,及法官认为上级所为的职务监督影响其审判独立时,可向职务法庭起诉(第47条第1项第3款与第53条第2项)规定等。此等规定彰显法官之官职无大小问题,可减少法官官僚主义的色彩,彰显其审判独立之地位。换言之,不能认为法官由地方法院调任到高等法院,即是高升①刘幸义:《司法改革与民主制度的关联性》,载《月旦法学杂志》1995年第4期。。在评鉴委员的组成部分,也较原“立法院”一、二读通过之草案更有代表性,大大地去政治化色彩②原草案第31条规定,法官评鉴委员会的组成,包括法官二人、检察官一人、律师二人、学者及社会公正人士三人。且第32条规定,法官代表先由全体法官选出六人,再由“司法院长”遴选;检察官代表由“法务部”推派;律师代表由“全体律师全国联合会”推派;学者及社会工作人士由“司法院长”提名,再由“‘司法院’人事审议委员会”审议并遴聘。参见姜世明:《法官法草案评释——谈与魔鬼交易的失落灵魂》,载《月旦法学杂志》2011年第189期。。

另外,在评鉴程序以及“司法院”依前项规定径行移送“监察院”审查前应予被付惩戒法官陈述意见之机会中,可知即使并非诉讼程序,也践行自然正义中的正当程序[英国Ridgev.Baldwin一案中的法院见解,自然正义包括三个要素: (1)在公正法庭受审的权利;(2)被告知指控罪名的权利;(3)对指控进行答辩的权利③(1963)2AllE.R.66,p.114.],此规定亦值赞许。其实在“法官法”制定前,台湾地区“行政程序法”第102条规定:“行政机关作成限制或剥夺人民自由或权利之行政处分前,除已依第39条规定,通知处分相对人陈述意见,或决定举行听证者外,应给予该处分相对人陈述意见之机会。”而无论是评鉴所做成的决议还是“司法院”径送“监察院”审查前人事审议委员会所做成的决议,其本质都是行政处分。专门针对法官所制定的法律,其正当程序之保障自然不能低于一般行政程序。

然而,本法尚有短缺之处,除了前述所提到的法官评鉴委员会与“监察院”叠床架屋之问题与涉案法官申请退休规避惩戒,亟待修法外,在惩戒事由方面,其用语含糊,是否真的达到法律明确性的要求④依“司法院”释字第432号解释,法律明确性必须达到三个要求,即意义非难以理解,且为受规范者所得预见,并可经由司法审查加以确认。故“司法院大法官”曾在第636号解释中将检肃流氓条例宣告违宪,节录如下:“本条例第二条第三款规定之欺压善良、第五款规定之品行恶劣、游荡无赖均属对个人社会危险性之描述,其所涵摄之行为类型过于空泛,非一般人民依其日常生活及语言经验所能预见,亦非司法审查所能确认……与法律明确性原则不符。”,令人质疑。举例来说,法官参加政党选举造势晚会或参加某政党之街头游行,是否为“法官法”第30条第2项第4款中的“情节重大”?又如,法官收受当事人一方之礼物很可能会被认为是同项第7款中的违反“法官伦理规范”第15条,情节重大。但如果法官是被当事人一方请吃午饭呢?似乎情节就没那么重大,但其实两者都是有对价关系,如何判断?加上惩戒处分,最严重者可使法官丧失公务员任用资格,影响法官权利甚巨,实有必要再将惩戒事由具体化与分级化。否则我们能够想象一部刑法典,先将犯罪构成要件归类后,最后规定“凡触犯本法者,处有期徒刑或罚金;情节严重者,处死刑、无期徒刑”这种立法方式吗?

无论如何,此部“法官法”允许律师公会、与外部法人机构对法官评鉴委员会提交评鉴声请,且委员来自多元化,相较于“法官法”施行前的“司法院”内部行政命令“法官评鉴办法”中所规定的委员由“最高法院”从法官与法学教授中遴选,且又多一道无论有无惩戒必要之决议一律送交人事审议委员会审议决议之手续,且旧规定的人审会组织较为内部化,本部“法官法”中的评鉴规定不只提升法律位阶,其组织也更为透明化与去内部化,对于吓阻言行不当之法官,其功效更进一步。

*作者系台湾台中市人,清华大学法学院2012级刑事诉讼法学方向博士研究生。