我国建立立法成本效益评估制度的现实障碍及建议

刘旭

摘 要： 成本效益评估分析方法作为法经济学的研究方法之一，已经在立法领域予以实践，并得到不断完善，美国、加拿大以及欧盟等国家已经设立了专门的评估机构与实施细则。该项制度不仅使得市场经济发展地更加自由、繁荣，还使得民众、专家、利益团体都参加到立法过程中；更重要的是，这有效地遏制了立法数量、提供立法质量。综合分析成本效益评估的各项优势和我国的立法现状，我国应当尽快建立健全成本效益评估制度，建设社会主义法治国家。

关键词： 立法质量；立法现状；成本效益评估

一、我国成本效益评估制度的必要性与可行性

（一） 我国的立法现状需要成本效益评估制度

在十八届四中全会上，中共中央要求全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，要求完善社会主义法律体系，提高立法质量。但是我国的立法现状却面临出以下几个方面的问题：

立法内容欠缺民意因素、立法欠缺实效性、立法完善欠缺客观依据，这些现实反映出我国目前立法质量不高，尽管近些年各地方立法数量逐年增加。法律“插手”的范围只增不减，因此这种情况下，需要对于现存或者拟制定的法律、法规进行成本效益评估，以此提高立法质量，改善立法现状。

（二） 《立法法》修正案等相关法律强调注重立法实效、提高立法质量

在2015年3月15日第十二届全面人民代表大会第三次会议上通过的《立法法》（修正案）更加重视立法实施效果的评估工作。《立法法（修正案）》第十一项规定增加一条：“拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等，进一步听取意见，组织开展评估工作。评估情况应当在法律委员会审议结果报告中予以说明。”立法者已经开始重视法律评估工作，不仅包括立法后的社会效果评估，在提出立法草案之前就要求说明该项制度的可行性和评估社会预期效果。我国对法律实施效果的重视，通过提高立法质量，完善现行的中国特色法律体系。我国对于立法的标准，已经发生从形式规定到实效规定的转变。使用成本效益方法对于立法实效进行评估，可有效得提高立法质量、精简立法成本。

在2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》第六项第17条中明确规定成本效益分析制度“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”[1]

二、我国健全成本效益评估制度的现实障碍及建议

我国建立健全成本效益评估制度势在必行，无论是基于我国的立法现状还是评估方法的自身优势；无论是为了提高立法质量还是发展社会主义市场经济；无论是借鉴欧美国家的实践经验还是创立全新的成本效益评估制度。我国需要立足现实，结合实际分析目前面临的障碍，并努力寻找科学合理的解决途径。

（一） 我国健全成本效益评估制度的现实障碍

2004年国务院开始要求对政府立法项目进行成本效益分析，特别重视立法成本以及社会成本，但是除了海南省人民政府办公厅《关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》之外，还没有一项明确的制度性规定和具体的指标体系，这为我国建立成本效益评估制度设置了现实障碍，具体而言实践中存在制度、主体、技术等方面的困境。

第一，缺少评估制度依托。美国建立成本效益评估制度，历经半个世纪，数位总统的行政命令，其中还包括国会立法及法院判例的认可。另外在具体实施过程中，一些监管主体也会制定相应的规则明确立法成本效益评估方法的应用，例如《执行12866号行政命令：联邦政府监管》、《规范成本和效益评估及会计报告的指南》以提高立法成本效益评估的实用性和操作性。相较于我国，原则性、政策性的规定多于具体性、实用性的规定。

第二、评估实施主体不明确。德国参与立法成本效益评估的组织机构为法规评估委员会和执行成本评估委员会，法规评估委员会由总统直接领导属于独立的工作机构，执行成本评估委员会系非常设机构，成员来自高等院校和相关研究机构并由内政部根据立法项目组织该委员会。美国信息与规制事务办公室（OIRA）的组成人员包括经济学、法学、政策分析学、统计学、信息分析方面的专家学者，并且随着以科技为基础的法律法规的数量的增加，来自于公共卫生、毒理学、流行病学、工程学等其他领域的专家也参与其中。[2]鉴于我国的现行的法律体系，立法工作主要由权力机关和行政机关承担，针对这两种性质的法律法规，哪个部门负责撰写和审查立法成本效益分析报告尚不明确。

第三、缺乏合理的评估技术与量化方法。成本效益评估是法经济学的研究方法之一，波斯纳认为一切福利都是可以被量化并“货币化”，因此立法成本效益评估制度必须由一系列科学可行的评估技术和量化方法，将立法收益以货币金额反映出来。

（二） 健全我国立法成本效益评估制度的启示

面对我国立法数量较多、立法质量参差不齐、立法评估不被重视的现实情况，应该合理地适用成本效益分析方法，将其作为我国立法的一道必经程序，以量化、清晰的数据揭开民众对立法神秘莫测的面纱。笔者认为，应该从以下几个方面分析，建立健全立法成本效益评估制度：

第一、立法机关应当重视立法成本效益评估的结论。近几年我国并不缺少立法评估的实践，刚刚通过的《中华人民共和国立法法（修正案）》其内容可以看出，国家对法律质量的要求正在逐步提高。立法评估可以分为立法前评估和立法后评估，成本效益分析方法可以在整个过程中灵活适用，是立法评估可操作、易实施的评估方法。

第二、相关领域的专家、机构设计科学合理的指标体系。《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》是我国首个政府提出的立法成本效益指标体系，对于建立健全立法成本效益评估制度具有划时代的意义。但是以批判性视角纵观整个指标体系，却存在多处需要推敲完善的地方，笔者认为我国应当组织不同领域的专家学者，特别是经济学家与法学家共同探讨，设计出一套科学、可行的指标体系，并且为每个立法主体撰写一份简单易懂、清晰明了的操作指南。

第三、立法成本效益评估中使用的数据务必保证真实有效。在成本效益评估过程中会使用到大量的数据，无论是针对守法者的调查问卷，还是学者的专业分析，信息都是进行成本效益分析的基础。于立深认为：“成本效益分析方法运用的前提，首先就应该存在一套信息收集、统计和分析制度，信息收集制度是美国管制分析程序运行的前提，也是美国政府科学决策的基础。”[3]这些信息大部分来自于政务公开，部分来自于社会调查，还有部分来自于相关领域的学术研究成果。只有数据信息真实有效，分析结果才有可能科学合理，如果编造数据、虚假调研，故意缩小成本、夸大收益，那么就失去了立法成本效益评估结论的客观性和真实性，在此基础之上提出的立法修改建议也就失去了意义。 （作者单位：山东大学威海法学院）

参考文献：

[1] 全面推进依法行政实施纲要，第六项第17条。

[2] 参见https：//www.whitehouse.gov/omb/oira/about，访问日期2015年3月29日。

[3] 于立深：《成本效益分析方法在行政法上的运用——以《行政许可法》第20、21条为例》，载于公法研究2005年第二期。