元治理：现代国家治理体系的理论参照

郭永园　彭福扬

[摘 要] 源于西方国家的治理理论是我国公共治理领域的热门话题，并被经常用来裁剪我国国家治理体系现代化进程，却忽略了“治理失灵”的存在和我国的特殊国情。元治理理论是对治理理论的批判、超越，更符合中国“强政府”的基本国情和偏好科层治理的历史惯性。因此，在推进国家治理体系和能力现代化进程中，元治理理论可以成为相应的理论参照。

[关键词] 元治理；治理现代化；国家治理体系

[中图分类号] D035 [文献标识码] A [文章编号] 1008—1763（2015）02—0105—05

Abstract：Originated from the western countries，Governance Theory， a hot topic in Chinese public management field，is always used to supervise the modernization of govemance systems in China.However，Governance Theory ignores the “governance failure” and China's actual conditions. Metagovernance Theory is the critical theory of Governance Theory， which is in line with the Chinese “strong government” conditions and the historical preferences of bureaucratic governance. Therefore， in the promotion of national governance system and the ability in the process of modernization， the Metagovernance Theory can be a theoretical reference.

Key words：Metagovernance；governance modernization；national governance system

治理理论（Governance Theory）在西方公共管理领域是一个时髦的学术话题。我国学界也普遍认为，治理理论是化解中国治理失序的“终结者”，似乎只要将治理权限分散到市场、公民社会，即将政府、市场、社会视作是平行的独立主体后，治理失序的问题即可迎刃而解。但是这些研究忽略了“治理失灵”和我国的基本国情。事实上，注重国家在治理中的重要作用的元治理理论更符合中国“强政府”的基本国情和偏好科层治理的历史惯性。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，元治理理论应当成为一个值得考量和认真关注的问题。

一 元治理的出场

元治理（Metagovernance）又被称作是“治理的治理”，是对治理理论的批判、超越，由英国学者鲍伯·杰索普（Bob Jessop）于1997年提出。

1.治理理论及其缺陷

20世纪80年代开始，学界基于对“科层治理失灵”、“市场治理失灵”的反思提出了治理理论。治理理论与科层治理、市场治理最大的区别在于“治理强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判和反思，而谈判和反思意味着参与治理力量的多元化和分散化”[1]。治理理论由于可以“对付市场或国家协调的失败”[2]，在理论界和实务界产生了很大的影响，成为20世纪末至今公共管理领域最具影响的理论之一。但是，无论是国家还是市场、社会都无法完全独立地进行社会控制，加上对市场治理和社会治理的界限模糊，使得治理理论在实践中远没有像它问世时那么完美。据此，学界开始对治理理论中“去国家化”的问题进行反思，指出在公共领域中国家也许比社会治理和市场治理更有效，尤其对于广大的第三世界国家而言[3]。杰索普在此背景下对治理理论进行了修正，提出了元治理理论。

2.元治理理论的核心内涵

元治理理论与治理理论的区别在于强调国家在治理中的重要作用。虽然在治理理论中国家也具有某些特定的经济、政治和意识形态等职能，但国家的作用就像董事会中的一个非控股股东，作用极为有限。但在元治理中，国家却拥有对公共治理机制的开启、关闭、调整和另行建制的权力，是市场治理和社会治理的管理者。在元治理中，国家是公共事务的主导力量，它的作用大致有四个方面：（1）政府在社会治理体系中发挥主导作用，是治理规则的制定者；（2）政府与其他社会力量合作，是对话、协作的主导方；（3）政府掌控和发布信息；（4）政府是社会利益博弈的“平衡器”，能有效避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作[4]。

3.元治理的优势

元治理既能契合公共事务管理的本质属性，也与其发展趋势相一致，更可满足后发国家社会管理跨越式发展的基本诉求。

公共事务管理催生了国家，国家存续的合法性基础在于积极履行社会管理职能。在应对公共生活中出现的各种危机中，国家具有个人或社会组织难以拥有的强大力量。在一般情况下，社会的公共事物大多由国家承担，只是随着市场经济的发展，国家在公共事务管理的一些领域、部分区域“看得见”地退出，由市场主体、社会组织补入。但是国家依然通过法律、政策等方式影响着相关治理主体的运作。因此，就宏观而言，国家依然是公共事务管理的核心主体。社会治理与市场治理的发展与完善必然要依赖于国家在制度上提供各种机制。唯有一个现代、理性的国家，市场和社会才能在公共事务中发挥积极作用。因此，注重国家治理的元治理与公共事务管理的本质属性是一致的。

后发国家要实现跨越式发展，赶超先发国家就要充分发挥“后发优势”。后发国家不具备发达国家丰厚的物资积累与公民社会的成长，后发优势的实现必须依赖国家的强力推动与保障。因此，元治理可以与后发国家的社会管理创新相结合，并发挥积极的建构作用。

二 治理理论不适合中国国情

西方之所以提出治理理论，试图在公共领域实现“由统治到共治”的转换，是缘于这些国家社会资源的配置中同时出现了国家失灵（科层治理失效）和市场失灵（市场治理失效）的现象。因此，治理理论侧重公民社会在治理中的作用，强调公民社会与国家、市场通过协商合作共同配置社会资源，实现公共事务的多中心治理。可见，西方国家的政治架构和社会发展矛盾是治理理论产生的现实基础，而这显然与我国基本国情所不符。

1.经济结构的差异

成熟的市场经济一方面可以为公共事务治理提供政府以外的途径，另一方面市场经济的发展也有利于培育健康的公民社会、优化法治环境。我国经过近三十年的经济体制改革，中国特色社会主义市场经济体制基本确立并日臻完善。但是我国的市场经济与西方国家的市场经济制度有本质的区别。其一，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义市场经济是社会主义初级阶段的基本经济制度，而西方国家属于资本主义市场经济，其制度基础是资本主义私有制；其二，宏观调控均存在于社会主义市场经济和资本主义市场经济中，但是区别在于我国社会主义市场经济中国家计划在宏观调控中具有导向作用，通过国家计划集中必要的财力、物力、人力办大事，促进社会公正，这是西方国家所不具有的。由此可见，我国经济社会环境与治理理论产生、发展所依赖的西方社会经济有很大不同，更何况中国更没有出现西方国家“市场治理的失灵”的现象。

2.政治文明的差异

治理理论提出的政治基础是西方的政治文明架构：“政治—行政二分制”与法治宪政体制。

“政治—行政二分制”是指政治与行政的分离，将政党因素和政治因素排斥在行政之外。其核心内容包括：政务与业务官员分离，业务官恪守政治中立；官员选用以专业能力为基准；行政超脱于政党意志与政治理念等。以相对专业化的官僚为主体所组成的政府是“政治—行政二分制”的逻辑延伸和有益补充，政治—行政二分制是西方国家公共行政的基本架构。我国的国情与西方的公共行政体制差异很大，由于社会历史发展不同，中国“国家—社会、政治—行政、政治—经济—社会生活”的一体化，而且完全的政治—行政的分离不符合宪制的规定，即必须坚持“四项基本原则”。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调[5]。显然，我国基本的政治制度与西方国家“政治—行政二分制”有较大差异。

宪政法治是治理理论实现的制度保障，没有健全的法治体系，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有良好治理局面的出现[6]。西方国家无论是市场治理、科层治理还是社会治理的出现与实现，均是以此为依托而展开。在我国经过改革开放三十多年，中国特色社会主义法律体系已经基本建成，但我国法治建设仍面临许多问题，法治国家建设还有相当长的路要走。

3.社会结构的差异

治理理论认为政府并不是国家惟一的权力中心，强调“去权威化”，要将公共治理的权力向市场和公民拓展，以实现国家、市场与社会的协同治理。因此，在西方公共治理中政府之外的力量被更多地关注，国家在公共治理的中心地位被“政府—市场——社会之间的组合体”所取代，具有明显的“社会中心”取向，即公民社会组织是公共治理实践的重要力量。

在我国，改革开放以来，随着社会主义市场经济、民主政治的不断发展，社会组织有了长足的发展。但由于社会发展历史的不同，我国与西方国家在公民社会的参与程度、社会组织的资源整合能力以及社会组织的管理机制方面与西方国家都有较大的差距。西方国家的社会组织几乎遍布于公共社会生活的各个领域，而且在长期的发展过程中形成了一套规范、高效的运行机制，以保障市场和公民在公共政策的参与。我国社会组织发展总体上处于初级阶段，无论是参与公共决策的领域，还是活动能力等方面都亟待提高。总之，中国公民社会自身的发展尚不完善，也难以承担较多的公共治理任务，自然也就不能担当公共治理的核心主体。

虽然治理理论承载着我国民众在社会转型期对获取优质公共服务的希望、实现政治体制改革的期许，但是基于历史和现实的考量，对于后发国家而言，国家建构也许比一味强调公民社会的治理更重要，一个强有力的国家也许比社会组织治理更重要。

三 元治理实现的现实依托

元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府。政府不仅促进各个治理主体的自我实现，而且还能为各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调[7]。由此可见，元治理需要一个强大的政府，但不是万能的政府，而是一个理性的政府。元治理强调政府是多元治理主体“同辈中的长者”，但并不是“长辈”，元治理同样需要市场和公民社会力量的壮大。简言之，元治理所依赖的是“强政府、强市场、强社会”。当下中国的虽尚未达到这一局面，但是现实社会发展中出现了诸多可供元治理体系形成的现实依托。

1.元治理组织构架形成

党和国家始终高度重视社会管理，经过长期探索和实践，在充分发挥社会主义制度的优越性和政治优势的基础上，积极借鉴国外先进经验和做法，根据国内外形势勇于变革，推进社会管理改革创新，建立和发展了适应我国国情的社会管理制度，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，积极稳妥地推动社团、行业组织和社会中介组织发展与参与公共决策，引导公民依法理性有序参与社会管理，形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。

“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局与元治理的指向是一致的。党委领导与政府负责体现了国家或政府在公共治理中的核心主体地位，它承担了制度设计、提出远景规划的任务，使整个社会体系在良好的制度安排中运行，社会组织亦可与政府实现对话协商，参与公共决策，影响政府行为。可见，这一公共治理组织架构符合元治理的基本要求。

2.法治建设加速推进

法治是元治理的基本制度保障，没有健全的法治体系就难以维系“政府主导、市场与社会参与”的多元共治主体的良性、均衡地发展，不能实现政府与市场、社会之间的有效互动，也难以确保公共治理秩序的和谐稳定。社会主义法律体系已经基本形成，可以基本确保公共治理所需的制度供给。党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标要求，必须全面贯彻实施宪法[8]。未来党和国家将会全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程，社会主义法治国家建设步伐会更加有力、快捷，能够为实现良好的公共事务元治理提供充足的制度供给。

3.服务型政府有序构建

政府是元治理的核心主体，事关元治理的实现与成效，必须能够有效承担“制度设计、远景规划，不同治理手段的开合、社会组织的有序发展”等治理责任。政府是元治理的主导，但不是发号施令者。党的十七大以来，中央及地方政府深化行政体制改革，创新行政管理方式，依照“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的原则正在建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。服务型政府是“有限政府”，政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情，即推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。2013年3月14日，全国人大审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，完成了新一轮的政府机构改革，可见，推进政府职能转变，优化权力配置，进一步理顺政府与市场、与社会之间的关系，全面推进公共管理改革，一个新型的高效的服务型政府正在有序构建。

4.公民社会逐渐兴起

随着市场经济的深化，个人受组织、等级、身份等的限制趋于减弱，自由程度不断提高，公民的权利意识、参与意识日渐觉醒，公共领域特别是网络媒体日趋活跃，公民社会活动大量增加，开始在诸多公共治理领域中发挥重要作用[9]。党和政府也对社会组织的功能作用积极肯定并从多个方面保障公民有序参与国家事务管理和社会组织的健康发展，十八大报告指出加强和创新社会管理中要“强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”[10]。

四 元治理对国家治理体系和

能力现代化的启示

十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”元治理作为国家治理的理论架构，可以为推进国家治理体系和能力现代化这个总目标的实现提供相应的理论参照。

1.构建以党的领导为核心的治理主体结构

国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。

元治理是“国家主导、市场与社会参与”的治理架构，是基于西方公共领域的三种不同的权力性质分析而产生的：公权力政府、私权利市场、社会权社会。因此西方国家的元治理是“三元一主”。中国具有与西方不同的社会发展情形，差别主要体现在公权力领域政府与执政党既是宪制层面的权力实体，也是实然层面的权力实体，宪制层面如“坚持党的领导”作为四项基本原则之一被载入了《宪法》，《公务员法》中政党机关的工作人员也是国家公务员，而在实际中执政党更是在公共生活领域发挥着领导作用。就公共治理格局而言，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局是我国开展公共治理的现实基础也是基本的政治原则，良好的公共事务元治理的实现必须以此为依托，因此中国的元治理架构是“三元四维一主”的情形。

中国共产党是社会主义建设的核心力量，具有全国范围内的组织结构体系，是当代中国政体中一个重要的组成部分。将国家治理体系和能力现代化的提出本身就是党领导人民科学、民主、依法和有效治理国家的重要举措。作为中国特色社会主义事业的领导核心力量，执政党既是这一目标的制定主体，更是实施主体。因而，我国公共治理的核心所在应当是在公共治理中要强调发挥执政党领导作用。这既与西方国家的元治理理论所不同，更是中国公共治理展开的前提和背景。因此，元治理必须实现中国化，关键就是将执政党作为公共治理的领导力量。积极有效地发挥执政党在社会公共事务治理中的作用是中国公共治理的必由之路，也是在推进国家治理体系和治理能力现代化中坚持马克思主义思想指导和社会主义政治立场、坚持社会管理创新的正确政治方向的应然之义。[11]

2.强化法治国家建设

国家治理体系和能力的现代化就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能[12]。

元治理的实践指向依然是通过制度的治理，通过制度之治确保一个由“理性政府主导、成熟市场和发达社会组织有效参与”的公共事务治理局面的形成：既使得科层治理、市场治理和公民治理能健康发展并在各自的领域发挥积极作用，三种治理方式混合融通，也能够确保政府能够理性处理好具体公共事务治理中不同治理模式的“开合”，避免陷入无休止的商谈和选择性的介入。元治理注重在治理中国家建构的作用，但不是建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的超级政府，而是政府要承担治理主导者的角色。

元治理的有序运行必然需要制度化的保障，理性的制度设计是元治理展开的前提和基础。制度建设主要就是宪政法治国家的建设，通过制度促进“理性的政府、成熟的市场、发达的社会”的形成，在宪政法治国家的范围内积极发挥执政党的作用，通过制度推动现有公共治理改革和新型公共治理机制、文化的成长与繁荣，通过制度保障在政府主导的治理中市场和社会主体能够充分表达意见、平等参与决策、有效地监督落实。

综上，强调国家在公共治理中的重要作用的元治理理论较之于治理理论更符合中国“强政府”的现状和对科层治理偏好的传统，可以充分发挥中国特色社会主义的制度优势。以元治理为参照的中国现代国家治理体系构建首先要立足于“党领导人民有效治理国家”的根本要求，将执政党作为现代国家治理体系中的领导和核心力量，党与人民、国家与社会、政府与市场多元互动，实现党领导下的政府、市场、社会的协同治理。其次，现代国家治理体系构建是以完善的法治体系为基础，改革创新必须要于法有据。制度建设是现代国家治理体系建设的主要实现路径，要积极推进法治国家建设。

[参 考 文 献]

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[3] 福山，黄胜强，许铭原译.国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

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[5] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N]. 人民日报，2012-11-18（1）.

[6] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：3.

[7] Jessop， B. The Rise of Governance and Risks of Failure： The Case of Economic Development[J]. International Social Science Journal， 1998，50 （155）：29-46.

[8] 习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话[N].人民日报，2012-12-5（2）.

[9] 杜保友.公民社会：科学社会主义学科的重要研究课题[J].科学社会主义，2009，（10）：92-95.

[10]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗[N]. 人民日报，2012-11-18（1）.

[11]成婧.结构功能主义视角下的国家治理体系建设[J].湖南科技大学学报（社会科学版），2014，（6）：11-14.

[12]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[N].光明日报. 2013-11-15（001）