农村土地补偿费保护的法律思考

[摘要]土地方面的法律正在紧锣密鼓的酝酿与修改之中，《土地管理法》将修改的重点放在了提高土地补偿费上，这也成为这次修改的亮点。土地改革是治理农村体制的根本，“如何改革”、“以怎样的方式改革”已经成为现今不同农村体制观点学者共同的话题，本文从土地补偿费用过低问题出发，对中外土地补偿状况进行对比，提出相应的对策与想法，十八届三中全会后，从根本上保证农民的土地利益，增加农民收入成为一大重点，而土地补偿费问题具有很大的讨论性，我们从法理的范围，对这一问题进行思考。

[关键词]补偿费用；社保资金；土地财政

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.03.046

1 农村征收中的补偿费问题

随着城镇化发展，越来越多的农村群众涌向城市，在推动城市经济发展的同时，增加了社会压力，城市向周边土地扩张，土地征收范围增加，农村集体土地一旦被征用，除了补贴以及补偿款之外，被征收农民几乎无收入可言，因此我认为现在征地制度的主要缺陷可以说就是补偿费用过低。土地补偿费是一种对土地所有权的失去给予的补偿，因此该项补偿按照法律规定应当归集体所有，即归土地所有权所在的集体组织所有。依照法律规定，农村耕地的土地补偿费按土地亩数计算，补偿标准为土地补偿费等于该耕地被征收前三年平均年产值乘以补偿倍数。自2004年10月起该项费用已被国务院28号决定解禁准许集体经济组织在内部分配，以更大的保护公平公正的原则，集体组织内部进行分配办法各省有不同的规定，有的省甚至还没有具体规定。但分配的主要守则是按村民自治原则，是由2/3多数以上村民进行表决，最终决定分配方案。

2004年10月底，国务院发布决定，提出要为失地农民解决社保这一重大问题，2006年4月国土部提出新措施，对于没有解决社保资金的地区不得批准征地，至此我国农民有了社保资金的强制性规定作为保障，土地补偿费用中就此新增加了一个补偿项目—社保资金，并且规定社保补偿标准不得低于低保标准，由国务院授权的省级人民政府制定具体补偿标准和办法。这些做法都是为了保护失地农民的基本生活，维持基本生活秩序，仅仅如此，无法提高失地群众的生活质量，对于一些年纪较大的孤寡老人来说，这费用可能还不够去一次医院的开销多。

现如今，补偿费标准过低已成众所周知的问题，并且，目前农民被征收土地的最大问题是面临与城市土地“同地不同价”的地位，以至于农民无法享有土地征收后产生的比如增值等隐性利益，利益补偿的范围非常狭隘。依照国家标准，按照土地固有平均产值为基数计算，是不太科学的，随着社会问题的变化发展，以固有产量为补贴，一次性给付以后几年几十年可能产生的价值，也是是不严谨的。作为土地的实用价值，在任何时期任何方式的副作用下都可能会产生变化，包括农产品的价格浮动，是难以揣测的。因此，单纯的一次性补给费用我认为是不合理的。美国《财产法》中规定，合理的赔偿，是指赔偿业主一个公平合理的市场价格，包括财产的本身价值和可预见的未来收益的资产，按照之前征收计算标准征地补偿的市场价格，不仅弥补了现有土地被征用的基本价值，还要考虑补偿土地可能预见到的未来价值，除此之外征地补偿必须考虑到会造成的损失。例如在美国因征地需要搬迁的农户不仅可以获得免费咨询，还可以获得到达新地点后的帮助费，法律在保障农民土地权益方面规定得相当详细。我们可以从中西方的比较中，获得一些灵感，进行一些科学的借鉴。

2 对补偿费过低所引起的思考

如今的关键问题我们已经提到，即农民难享土地增值之利。北京大学法学院副院长沈岿认为，土地增值通常并不是农民投入形成的，而是政府或开发商投入资金对周边地区进行开发建设等诸多因素造成的。农民对于土地投入很大，理应对农民进行全方面的回报，但是我们是否忽略了社会的作用呢。同时，我认为土地补偿方式比较单一，应当丰富补偿方式，使其多元化并存。其后续可产生的问题例如农民失去土地后应该获得什么样的帮助措施呢，农民想要开展其他的生活方式肯定会遭遇困难，怎么样才能帮助他们走出这种困境呢，这些产生的后续问题是由国家规定还是由国家授权地方政府规定呢，我国的相关规定都没有详细的说明。

韩国、津巴布韦等国家利用债权补偿制度来解决征地补偿问题，债券补偿制度是韩国在征用土地补偿上的一种新形式。韩国在1991年修订后的《土地征用法》中规定：对于土地征用和使用的补偿，除其他法律的特别规定以外，原则上要以现金进行支付。但是，如果项目人是国家、地方公共团体、公共团体、土地公社及由总统令指定的如道路公社一类的政府投资机构时，在土地所有人及利害相关人同意的情况下，在补偿金超过总统令规定的部分时，该超过的部分可以用该项目人发行的债券进行补偿，债券的偿还期限为 5年以内，利率应该高于债券发行时的一年定期储蓄利率。英国的土地征用被称为“强制收买”。英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，其中土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。由此可以看出，国外的土地执行度相对成熟和完善，对于征收的主体客体都有严格的条件。

我国可以借鉴这些做法，利用发行土地债券的形式，对农民进行补贴，增加补贴形式多样化，让农民进行自愿的选择。可以依据征收土地数量按比例发放土地债券，村民可以以低价购买的形式买入，依照固定利率固定时间，在规定年限内兑出，还可以弹性的规定时间段，在土地征收后的增值期间，可以适当的提高利率，帮助农民获益。这样自愿灵活的形式，可以帮助土地开发者筹集资金，在短时间内拉动经济效应，同时可以弥补提高土地补偿金的过程中导致的资金短缺，拉动经济发展，并且对于农民群众来说利率高风险小，在一定程度上帮助提升生活质量，在一定程度上利国利民。

与此同时，可以给他们更多的机会参加到再就业活动中去，2006年以来，江苏、海南、乌鲁木齐等地的人大代表，纷纷就失地农民再就业培训提出议案以及优惠政策，专家学者都非常重视失地农民的再收入问题。我认为我们可以在征收土地后，该土地新的使用主体不论是项目还是工程都可以采取优先聘用的形式，为一些虽然失去土地但是有能力者安排相关岗位，要大力发展农村成人教育，大力开展农村劳动力转移培训，增强农民就业创业的能力。增加他们的收入，拓宽增收渠道，尽量避免造成由于失地产生的矛盾激化，导致对政府的信任危机。比如为建学校而进行征地的当地村民，可以在学校里通过进行一些力所能及的劳动来获取收入，例如学校清洁工、维修工等，帮助他们增加额外的收入。以及失地农民群众中的不再需要的农作物器械，包括收割机等机器设备可以予以一定价格的收购回收，既可以对这些农民群众一定的补贴，又可以低价卖给更需要的群众，福泽他人。但是，这都无法解决农民的根本问题，前面我们多次讲到，土地的增值之利农民无法享有，要想使土地真正产生循环效益模式，带动土地进入流转市场，促进土地效益增加，盘活土地行情，是帮助解决目前土地二元化、市场扭曲的重要方向。

3 结束语

要想保障农村土地的可持续利用，就必须在土地改革上下些苦功夫。首先在国家政策上必须落实，我国国家法律要出台相关政策对于城乡农村同地不同价的现象进行适当的改变，现如今一些人称土地补偿费为吃老本，土地补偿费对于他们来讲是今后生活的依靠，失去了土地所有权相当于失去了土地这一活的生活来源，并没有从根本上帮助农民享受土地改革之美，只是一定程度上的经济帮助而已，而且政府在土地征收时也不乏徇私舞弊的现象的产生，在当地大搞“土地财政”的情况也出现过，不仅损害了农民的利益，还降低了政府的公信力，导致土地矛盾的激化，只有做到公开、透明、系统才能将城乡统筹发展贯彻好。我国法律就缺乏相应的监管手段，如果不能将其程序法律化、程序化、透明化，只会陷入矛盾的恶性循环。

农村土地补偿费的保护是农村土地法制的重要内容，是土地制度中难以替代、简化的重要环节，是关乎于约7亿农民根本权益的重要内容，是无法忽视的重要环节。十七届三中全会以来，大力加强农村建设成为又一个重要而鲜明的话题，这并非老生常谈，而是在社会不断前进中的重要目标——促进城乡统筹发展。我们要在在借鉴外国现金土地法律机制的基础上，制定相关的保护机制已经法律法规，更要不断加强群众监督，建立成熟的层级递进的保护制度，从更多方面进行监管。研究保护农民补偿费问题有着重要意义，我始终相信，在坚持社会主义新农村建设的道路上，不停的改革创新，就是保障农民根本权利的重要途径，在不久的将来一定会是促进发展铿锵有力的力量。

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[作者简介] 马婧（1991- ），女，陕西西安人，西安财经学院法学院研究生。研究方向：农村经济体制。