我国房地产税改革的功能定位与路径选择

金涛+黄小雨+金超+郑思齐

摘要：在我国房地产业迅猛发展和房价高企的大背景下，房地产税制改革一直是学术与实务界热议的焦点。随着“营改增”的全面铺开，预示着房地产税的改革会进一步推进。分析房地产税在降低企业税负、改善地方政府财税体制、促进政府职能转变、调节收入分配等方面的作用，指出在推进房地产税改革的过程中，应注意与现行房地产税制的协调，深化并拓展现行房地产税改革试点，并注意防范可能诱发的金融风险。

关键词：房地产税改革，土地财政，房地产税改革试点，“营改增”，金融稳定

中图分类号：F812 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2016）12-0015-20 收稿日期：2016-06-12

随着我国房地产市场的发展，房地产税改革逐渐成为社会关注的热点。2003年，中共十六届三中全会在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中要求，“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。2010年，“研究推进房地产税改革”写入国家“十二五”规划。2011年，上海、重庆两市启动房产税改革试点。鉴于房地产行业在我国经济总量中扮演的重要角色，房地产税改革直接关系到我国经济发展方式的转变，同时房地产税对于推进我国财税体制改革、完善地方财税体系、调节收入分配、保障和改善民生方面发挥着重要作用，其日益成为决策层和学术界关注的重点。

2012年1月1日，我国财税领域的重头戏——“营改增”启动试点，改革从地区上由上海开始，覆盖到长三角、珠三角及渤海湾3大主要经济区域，分行业逐步推进，涉及行业包括交通运输、邮政、电信以及7大现代服务业。从2012年试点开始至2015年底，“营改增”累计减税5000多亿元，但目前仍有3/4的营业税纳税人未完成“营改增”改革，主要分布在建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业等4类“营改增”攻坚行业。2016年，已完成“营改增”的行业预计减税2000亿元，剩下的行业（金融业、房地产和建筑业、生活服务业）减税规模接近4000亿元。

“营改增”初衷在于最大限度地减少重复计税，这对于降低企业税负，促进服务业的转型升级，深化供给侧结构性改革具有重要意义。当前营业税是地方主体税种，金融业、房地产和建筑业、生活服务业等行业在2015年前11个月的营业税收入为1.75万亿元，占地方一般公共财政收入的比重为23%。以中央和地方75：25的比例分成为例，“营改增”势必造成地方财政税收减少的压力。而在当前地方政府财权、事权严重不匹配以及地方政府债务高企的背景下，地方政府即使通过举债来弥补“营改增”带来的财政缺口也是难以为继。这便要求地方政府拓宽税收来源，增强地方财政的“造血”功能。以房地产税补位营业税是未来的发展趋势。根据国家统计局数据，2012年我国城镇人均住房建筑面积32.91平方米，按全国当年城镇人口总数71182万人计算，当年城镇住房建筑面积共有234.26亿平方米，房地产税可谓税基庞大。根据国家统计局公报显示，截至2015年我国城镇化率达到56.1%，远低于发达国家平均80%的水平。随着我国城镇化的进一步推进，未来潜在的房地产税税基仍有可观的上升空间。

当然，房地产税改革有助于理顺地方财政收支，这一点符合Tiebout模型（Tiebout，1956）的分析结果。但本文要强调的一个突出现实是，今年是“营改增”试点启动的第4年，伴随着“营改增”改革全面铺开，以及土地出让金的不可持续性，房地产税改革的进一步推进在未来几年内将势在必行。

1 房地产税的功能定位

1.1 房地产税有助于降低企业税负，发掘经济增长潜力

企业缴纳的税收是我国财政税收收入的主要来源，涉及增值税、消费税、营业税、企业所得税和关税等多个税种。2014年，我国财政收入14.04万亿元，其中税收收入占全部财政收入的84.9%。根据盛松成等（2016）的估算，2010-2014年的税收收入中，由企业缴纳的部分占85.4%-87.1%。我国企业税负总体表现两大特征：总体税率高且结构不均衡。根据世界银行WDI中总税率指标（总税率是指企业的税费和强制缴费占商业利润的比例，是对企业负担的所有纳税成本进行全面测量的指标），2015年我国企业的总税率为67.8%，不仅明显高于发达国家，也显著高于发展中国家泰国和南非，仅略低于巴西（见表1）。另外，企业税负结构严重不均衡，企业税负与企业规模呈现负相关变化。我国以间接税为主要税种，据IMF统计数据，直接税占总税收的比重在30%左右，远低于美国和加拿大70%多的水平，也低于南非、巴西和泰国等发展中国家。由于间接税具有流转的特征，导致我国税制具有“累退性”，小微企业和恩格尔系数高的中低收入群体税收负担加重。小微企业作为经济发展、科技创新的主要源动力，承担过重的税收负担势必影响其经济活力，不利于我国经济持续向好发展。鉴于此，房地产税的开征，其一，能作为充足的税源补充，从总量上降低企业税负水平；其二，作为直接税有助于调整我国现行税制不合理的结构，释放小微企业的生产活力。

另外，根据李永友、钟晓敏（2012）的测算，自1998年至今，我国城乡居民边际消费倾向的下降幅度超过20%。房地产税的征收提高了房产的持有成本，有助于增加二手房供给，降低房价或平抑房价上涨预期。在这样的预期下，恐慌性购房比例会降低，居民购房的成本下降，消费潜力将得到释放。

1.2 改善“土地财政”，促进政府职能转变

自分税制改革以来，地方政府长期依赖土地出让金弥补财权、事权的不匹配。土地出让金一次性让与土地几十年的使用权，用于弥补地方政府短期内的开销，本来就造成了财政收支期限上的差异，加剧地方政府短期性行为。另外，一次性高额的土地出让金推高了土地开发成本，增加消费者购房成本，加之土地出让金的不可持续性，更易造成房地产市场的动荡，不利于房地产市场的平稳健康发展。我国现行税制中与房地产市场有关的税收主要集中在房地产的取得与流通环节，保有环节的税负较轻，也即地方政府未能分享房地产市场的升值。因此，房地产税改革将地方政府一次性的土地出让收入平摊至长期，成为政府稳定的收入流。

借鉴国际经验来看，房地产税在发达国家是地方政府财政收入的主要来源。2010年，34个OECD国家中，房地产税占地方税收总额比例超过50%的有13个，超过30%的有19个，占比近60%。房地产税占美国地方政府税收收入的70%以上，是澳大利亚和英国地方政府的唯一税源，占地方政府收入来源的100%（戴双兴，2014）。根据全国工商联REICO工作室（2011）预测，2030年我国人均居住面积将增加到43.4平方米，城镇住宅存量面积将达到429亿平方米左右。可见，我国房地产存量规模庞大，房地产税税源十分充足，能有效替代土地出让金的缺口。

从激励机制上看，以房地产税代替现有的土地财政，有利于地方政府向公共服务型政府的转变。随着我国经济发展转型升级的需求，政府角色将逐步转变为执法监管、社会管理和公共服务型政府，将更多的经济决策权让渡市场。此时推出房地产税，弱化土地财政在地方政府收入中的比例，转变地方政府收入结构，能有效增强地方政府职能向公共服务转变的激励。将房地产税的征收和使用与房地产价值相挂钩，明确房地产税使用于地方性事务支出，如：地方教育、医疗、公共设施建设等，使受惠群体为房地产税缴纳人，从而形成“税收收入多——公共服务好——住房价格高——税收收入多”的良性循环（Tiebout，1956；Oates，1969；Hamilton，1976；Fischel，2001）。同时，房地产税改革以经济手段赋予民众监督政府的权利，为政府转型为公共服务型现代政府提供了支撑和约束。

1.3 房地产税具有适度调节收入分配的作用

目前，重庆和上海的实践都包括一系列的免税政策，从而使社会经济地位较低的居民得以免缴房地产税。两地的实践都有“豪宅税”的性质，税负主要由社会经济地位较高的居民承担。房地产税改革的最终目标是形成具有一定累进性质的、征收范围更广的税种。从理论上说，房地产税具有调节收入分配的作用。由于直接对纳税人征收，税负难以转嫁，征收过程就是直接再分配过程（黄璟莉，2013；张德勇，2011）。然而，从目前上海和重庆房地产税的实践经验上看，由于试点城市税制设计上的问题，房地产税未能发挥调节收入分配的作用（郭宏宝，2011），甚至造成福利损失（夏商末，2011；范子英、刘甲炎，2015）。房地产税改革的目标之一，就是地方政府能将更多的资源投入公共服务和保障房建设，这些服务在广义上属于非货币形式的转移支付。

2 房地产税改革的路径选择

2.1 逐步完善房地产税制体系

近十年来，我国房地产市场走过了黄金发展时期，全国各大城市房价一路高歌，房地产市场成为全社会关注的热点。房价高居不下，政府屡次调控但效果欠佳。房地产税制存在诸多问题，税制设计的漏洞以及调控效力的不足均使得房地产税未能在市场经济资源配置中发挥其应有的作用，对房地产税制的改革势在必行。我国现行税制体系当中，与房地产相关的税收达十余种。其中直接以房地产为课税对象的税种包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税和契税。从房地产项目生命周期来看，这些税种涉及了包含房地产开发建设、交易以及保有等环节。从税负对比上看，房产的取得和流通环节税负较重，而房产的保有环节，目前仅有房产税和城镇土地使用税，且这两种税的税基均只包含营业用途的房产，免除了个人非营业用途和自住房产的税收负担。

从现行房地产税制的构架中可以看出，房地产税税制设计上存在“重流通而轻保有”的结构性问题，且税基涵盖面不足，助长了消费者投资房产后待价而沽的行为，成为推动房价上涨的重要原因。因此，房地产税改革首先需要完善房地产税种的覆盖面，加强保有环节税负比重，同时将居民自住房产纳入税基范围。其次，优化配套的房地产税制。第一，将同属于针对保有环节征收的房产税和城镇土地使用税合并。第二，适度减轻房地产项目其他环节上的税负，如土地增值税、城市维护建设税和教育费附加等税费，避免重复征税的问题。另外适度减免交易环节税收，有利于相关机构采集房产的真实交易价格。

2.2 以房地产税改革试点的方式稳步推进

2011年1月28日，上海、重庆启动房产税改革试点。时至今日，两市房产税试点的效果无论从调控房价、增加财政收入和调节收入分配角度而言均差强人意。主要原因有以下几点：第一，房产税征收税基较窄。上海征收房产税的范围仅限于新购住宅，而不包含体量颇大的存量房；重庆的征税范围虽纳入了存量房，但主要集中于别墅住宅。第二，免税面积过大。上海人均免税面积60平方米，重庆每户免税面积180平方米（存量住宅）或100平方米（增量住宅），导致可纳入征税的面积过少。第三，实际税率偏低。上海一般适用税率0.6%，并加之70%的评估率，使得税率约为0.4%；而重庆大多集中在0.5%的税率上。考虑到另外还有免税面积等优惠措施，两地的实际税率均远低于国际上普遍采用的1%左右的税率水平（由于我国的土地使用权出让合同约定的使用年限至多为70年，房地产税税率应低于实行永久房屋产权的国家。事实上，假定按照名义上1%的税率进行征收，对于一般家庭而言，其纳税负担实际上也不重，完全可以承受。比如一个拥有130平方米住宅的三口之家，若其住宅价值为520万元，按照人均40平方米的免税面积，则该家庭只需要为10平方米的面积纳税。假定评估率为70%，则依照1%的税率，每年只需缴纳520*（10/130）*0.7*0.01=0.28万元的房地产税。而未来我国房地产税的合理税率，则应在考虑人均免税面积与土地使用权续期成本的基础上，结合各地的经济发展状况，加以确定）。第四，计税依据存在偏差，两地房产税的计税依据均为交易价格。而房地产税作为财产税的一种，是对拥有行为征收的，应是以评估价格为依据计征，而以交易价格计征更类似于流转税，与房产税征收的初衷相背离。综上可知，现行房地产税改革在覆盖面与税收力度上存在明显不足，后续可以考虑逐步扩大房地产税改革试点的范围并增强税收力度，推进房产税全面铺开。例如，房地产税的试点城市可依次由一、二、三线城市逐步推广，征税的房产类型可由高档住宅至普通住宅扩大，税率则逐渐调高，并依据城市各自的收入水平自主设计税率和一定的计税面积减免。另外，建立全国联网的房地产评估信息系统，推广房地产批量评估实践。

2.3 注意防范金融稳定层面的风险

征收房地产税是对房产价格的利空，而房价下跌将对我国商业银行的资产负债表造成系统性的冲击。房地产在我国一向被视为优质抵押品，商业银行持有大量作为抵押品的商业地产和住宅。2014年，我国各地房地产企业总负债为38.41万亿元，其中绝大多数为银行贷款。据央行统计数据，截至2015年末，全国商业银行个人购房贷款余额为14.18万亿元，包括个人购房贷款余额、房产开发贷款、地产开发贷款等在内的房地产贷款余额总计20.01万亿元。按照世行 Demirgü?-Kunt研究小组的测算，我国属于“银行主导融资体系”的代表性国家。银行的资产负债表一旦出现严重问题，大规模抽贷很可能发生，这对实体经济会造成很大的打击。我国目前虽然没有MBS这样基于住房贷款的结构性金融产品，但出现了各类“首付贷”这样往房地产市场加杠杆的金融产品。如果房价系统性暴跌，同样很可能引发断供潮。这样一来，杠杆越大，银行体系损失越大，与美国的系统性危机殊途同归。

对银行体系的可能冲击虽然会构成巨大的潜在风险，但它同时也相对容易防范。具体来说，我们需要给银行体系留出足够的时间，让其能够去调整资产负债表，从而在不造成信贷紧缩的前提下完成房地产税向地方财政主体税种的过渡。

同时，这一论点的前提——房地产税会导致房地产价格下跌——并不必然导致对银行体系资产负债表的系统性冲击。由于银行并不会将抵押品全额入账，只有在房地产价格发生系统性暴跌时，银行的资产负债表才会受到系统性冲击。稳步推进房地产税改革，将导致房价稳定或缓慢下降成为市场的常态，而系统性暴跌唯一的可能性是出现恐慌。反过来说，按照目前对房地产税的主流建议——人均40平方米以内免征——刚性需求购房者持有住房的成本并不会出现大幅上涨。改善型需求购房者由于在购买新住房后往往会卖掉原有住房，应税面积一般不会很大（小于50平方米）。持有成本暴增的只有拥有多套住房的家庭。而事实上，房地产市场中很大一部分房源的供给者同时也是改善型需求购房者。因此，足以导致暴跌的抛售潮，不太可能在温和而渐进的房地产税改革中发生。

参考文献：

1.白彦锋.房产税未来能成为我国地方财政收入的可靠来源吗.经济理论与经济管理.2012.05

2.戴双兴.渐进式推进土地财政向房产税转变——兼与童超先生商榷.中国社会科学报.2014.10.27

3.范子英 刘甲炎.为买房而储蓄——兼论房产税改革的收入分配效应.管理世界.2015.05

4.郭宏宝.房产税改革目标三种主流观点的评述——以沪渝试点为例.经济理论与经济管理.2011.08

5.黄璟莉.国外房产税的征收经验及对我国的启示.财政研究.2013.02

6.李永友 钟晓敏.财政政策与城乡居民边际消费倾向.中国社会科学.2012.12

7.REICO.未来20年我国城镇住宅建设发展空间.2011.01

8.盛松成梁斌刘西.我国企业税负亟待降低.金融时报.2016.3.01

9.夏商末.房产税：能够调节收入分配不公和抑制房价上涨吗.税务研究.2011.04

10.张德勇.进一步完善房产税的几个问题.税务研究.2011.04

作者简介：

金涛，清华大学五道口金融学院助理教授，清华大学恒隆房地产研究中心货币与财政政策研究室主任，研究方向为宏观经济学、房地产金融。

黄小雨，清华大学五道口金融学院博士生，研究方向为宏观经济学、房地产金融。

金超，清华大学五道口金融学院博士生，研究方向为宏观经济学、房地产金融。

郑思齐，清华大学恒隆房地产研究中心主任，研究方向为城市经济学。