土地财政与城镇化互动机制理论与实证研究

许霞

摘 要：土地财政与城镇化之间存在互动效应：一方面，土地财政为地方政府带来资金支持，加快地方基础设施的建设；另一方面，地方在城镇化水平提高以后，土地财政收入也随之上升。以F省9个地市的数据为基础对这一互动机制进行了实证研究，结果表明城镇化对土地财政的影响较之土地财政对城镇化的作用更强一些。然而，考虑到土地财政本身的特性，地方政府要逐渐降低对土地财政的依赖，寻求更持续、稳定的融资方式。

关键词：土地财政；城镇化；互动机制

中图分类号：C91

文献标识码：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.08.067

1 引言

当前我国处于新一轮城镇化迅速推进的重要时期，城镇化水平的不断提高，意味着城镇的配套设施要不断跟进，资金将成为制约城镇化推进的一项重要难题，也将是地方政府财政面临的一个巨大挑战。而自从分税制以来，地方政府财政在配套基础设施建设上资金压力逐年加大，土地财政的应运而生为地方政府在资金方面提供了很大的助力，对于加快推进城镇化进程提供了可能。

然而，土地财政是把双刃剑。在经济繁荣时期，地方政府依靠土地财政收入来发展经济，获得更高的土地财政相关收入和房地产相关税费收入。当经济放缓时，房地产业出现低迷，地方政府无法通过土地财政继续获得高额收入，那么土地财政将难以持续，一方面，城镇化建设推进资金方面受阻；另一方面，地方政府偿债能力下降，面临违约风险，政府公信力将受到挑战。因此，地方政府亟待转变过去单一地过度依赖土地财政来进行融资，丰富地方政府融资方式，寻求更为稳定、持续的融资方式。

2 相关文献回顾

土地财政以其强大的融资能力为地方政府所采用，然而也存在许多不足之处。陈志勇（2014）认为巨额的土地财政收入有效地弥补地方政府财政资金的不足，为工业化、城镇化建设提供了资金支撑。

王玉波（2013）通过实证研究分析了土地财政对城市化的正负效应，在肯定土地财政对于推动城市化建设存在促进效应的同时，认为土地财政推动城镇化会产生诸多负效应。

土地财政限于自身的局限性，使得以土地财政来推动城镇化建设的方式难以持续。刘立峰（2014）认为土地财政的可持续是要通过土地资源来满足公共利益的最大化，而不是过度追求财政收益的最大化，同时要匹配土地债务融资和地方政府可支配财力，避免债务风险。辛星辰（2014）认为在“后土地财政”时代，土地财政对地方政府财政增长模式将不再持续，要通过不断完善法律法规管控地方政府债务规模，强化地方政府偿债能力，规范金融制度。

从已有的文献上看，大多集中在对促进机理分析和缺陷这些方面，鲜少有关于土地财政与城镇化两者之间互动机制的分析，而事实上，土地财政之所以得以盛行的一个重要因素就在于城镇化的不断推进。因此，分析土地财政与城镇化之间的互动机制，对于理解土地财政的本质、加速土地财政的转型具有重要意义。

3 土地财政与城镇化的互动机理分析

为弥补地方政府财政收入的不足，地方政府大力推行土地有偿使用。一方面，地方政府通过对土地进行经营，导致土地出让收入和房地产相关税收进一步提高，为开展城市建设提供资金支持；另一方面，地方政府在为新开发区域提供基础设施和公共服务以后，提升该区域的土地价值，为以后获取更多的土地出让收入和房地产相关收入奠定基础。与此同时，在以GDP为中心的政绩考核机制下，地方政府对土地财政的依赖愈演愈烈，土地财政在城镇化建设过程中扮演的角色也越来越重要。

3.1 土地财政加速城镇化进程的推进

地方政府推行“招、拍、挂”制度，导致房价和地价形成了交叉推动上涨的关系。在此背景下，土地财政收益也由此进入了快速增长通道。在土地财政收益快速增长的时期，由于地方融资平台具有政府背景，这也促使银行将信贷资产的配置进一步向融资平台贷款倾斜，地方政府在取得银行贷款后，将资金用于城镇化建设当中去。最终，地方政府依靠土地促进城市的不断发展，土地财政成为了城镇化过程的“助推器”。

3.2 城镇化水平的提高使得土地财政进一步快速发展

随着城镇化水平的提升，地方政府不断完善周边区域的基础设施建设和公共服务，为该区域地价、房价的上涨提供机会。该区域的土地在经过“招、拍、挂”以后将给地方政府带来更多的土地财政收入，地方政府借助城镇化的不断推进来加速土地财政的发展。可见，地方政府通过“经营-出让-再经营-再出让”的模式使得城镇化逐渐成为土地财政快速发展的“温室”。

4 模型构建与实证分析

4.1 土地财政与城镇化互动机制模型的构建

4.1.1 土地财政对城镇化的作用机制分析

土地财政为地方政府开展城镇化建设提供资金支持。地价、房价的上涨为地方政府带来更多的收益，地方政府通过土地收益来支撑城市发展。据此，构建土地财政作用于城镇化的回归方程，如（1）式所示：

其中，ULit是地方政府城镇化水平，代表了i城市在t时期的城镇化水平，LTFit代表i城市在t时期的土地财政的规模（这里用土地出让金大小来代表）。X是控制变量，包括：

GDP增长率的对数值ln（GDPit）、人均土地价格的对数值ln（LPit）、第二产业占GDP比值的对数ln（ILit）、人均财政支出的对数值ln（FEit）、人口增长率的对数值ln（PRit）、人均房地产投资的对数值ln（REIit）。ωt是年度固定效应，εt代表误差项。

4.1.2 城镇化水平对土地财政的影响机制分析

地方政府通过举债来推进城镇化的发展，通过“经营-出让-再经营-再出让”的形式来谋求更高的土地收益。而随着城镇化水平的提升，地方政府对土地财政的依赖逐渐上升。据此，构建了城镇化水平作用于土地财政的回归方程，如（2）式所示：

用上式来分析地方政府债务对土地财政的影响，（2）式代表的是对土地财政的影响。其他变量与（1）式相同。

4.2 数据来源与指标含义

本文数据来源主要是各地市2009-2014年《统计年鉴》和统计公报，其中土地价格是根据当地每年成交的地块和成交的面积进行加权换算而来的。

4.3 土地财政与城镇化互动机制的实证结果

根据互动机制分析，对两者的互动机制进行了实证研究。表2给出了土地财政（土地出让金）对地方政府债务规模影响的回归结果，从拟合优度上看R2=0.873，拟合度较好。以土地出让金为解释变量引入模型时，该变量系数为正，这表明，土地财政通过土地出让金的方式对城镇化水平的提高大具有显著的正向作用。从其他变量上看，土地价格、第二产业占比、国内生产总值、财政支出和房地产投资对于加快城镇化的建设具有促进作用。

表3给出了以城镇化水平作为解释变量时对土地财政（土地出让金）的影响，拟合优度R2=0.926，拟合度较好。当将城镇化作为解释变量时，系数为正，说明城镇化水平的提高对土地财政存在正向的促进作用。从其他变量上看，土地价格、财政支出、人口增长率和房地产投资对于土地财政存在反向的作用，而第二产业占GDP比例和国内生产总值对土地财政存在正向作用。

5 相关结论与建议

5.1 结论

5.1.1 土地财政与城镇化之间存在较强的互动机制

表2和表3的回归结果对土地财政与城镇化水平之间存在的互动机制给出了明确的解释：土地财政为城镇化建设提供资金支持，是城镇化快速推进的“助推器”；而城镇化水平的提高则为土地财政的快速发展提供了“温床”，使得地方政府获得源源不断的土地财政收入。

5.1.2 土地财政难以为继

土地财政作为经济转型时期的产物，其出现、发展和消亡均与我国经济发展的不同阶段有着密不可分的关系。土地财政具有诸多的负面影响，如：地方政府债务规模不断累积，地价、房价的高涨等，况且土地的供给是有限的，以“时间换空间”的发展模式，将随着经济的不断发展而逐渐被取代。

5.2 建议

5.2.1 “后土地财政”时代地方政府资金缺口亟待弥补

土地财政这一模式能否被替代的关键在于，地方政府能否寻求到一种新的融资方式来改变单一依赖土地财政的现状。放弃土地财政的形式，意味着放弃土地财政为地方政府带来的巨额资金，也就导致地方政府在开展城镇化建设时资金缺口的问题又一次呈现出来。

5.2.2 PPP模式将是地方政府持续、稳定的融资方式

PPP模式，即公私合作模式，是政府与私营企业合作共同为公众提供基础设施和公共服务。在这种模式下，政府与私营企业风险同担，利益共享。一方面，减轻政府提供公共产品的压力；另一方面，充分发挥了私营资本在整合资源和妥善经营上的优势。

参考文献

[1]陈志勇.城镇化中的土地财政与地方债[J].经济经纬，2014，（2）.

[2]王玉波.土地财政对城市化的正负效应[J].同济大学学报，2013，（8）.

[3]刘立峰.地方政府的土地财政及其可持续性研究[J].宏观经济研究，2014，（1）.

[4]辛星辰.“后土地财政”时期地方政府负债风险与对策研究[J].桂海论丛，2014，（3）.