我国城乡统一建设用地的市场构建及政策研究

李晓曦�オ�

摘要：建立城乡统一的建设用地市场，已被确定为中国土地制度改革的方向。我国存在城乡建设用地的二元结构，城市新增建设用地必须通过征地才能取得，这一制度安排导致了一些问题，需要进行改革。推动城乡统一的建设用地市场的建立，需要了解集体建设用地市场的现状和存在问题，分析阻碍集体建设用地入市的原因，要编制科学合理统一的城乡土地利用规划，明确可以入市的土地范围，培育建设用地市场的供给主体，在此基础上提出改革建议和实施途径。

关键词：二元结构；土地财政；土地流转；建设用地市场模式；一体化

一、我国现行城乡建设用地的二元结构

（一）我国城乡土地所有制的二元结构

《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”可以看出，我国实行土地的社会主义公有制，在公有制的前提下，存在着两个所有权主体，一个是国家，另一个是农民集体。城市的土地属于国家所有，农村的土地属于农民集体所有。因此，我国城乡的土地所有制呈现出二元结构特征。

（二）用途管制下的城乡二元土地所有制

《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。”第三十四条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”由此可见，城乡二元的土地所有制在用途管制下造成了城乡建设用地使用制度的二元特征。建设用地的使用与土地的所有制和使用者的身份相联系[1]。一方面城市建设用地必须使用国有土地，农民集体的土地不能随意改变用途，不能直接进入城市建设用地市场；另一方面，只有农民集体经济组织内部的成员才能取得农民集体建设用地，而农民集体经济组织外的任何单位和个人是无权使用的。这就造成了城市和农村建设用地市场的割裂，农村集体建设用地只能在本集体经济组织内部进行使用与流转。

二、城乡建设用地二元结构所导致的问题

随着我国社会主义市场经济的深入发展，城乡一体化进程加快导致城乡间的生产要素流动速度也不断加快，作为生产要素之一的土地，也加入城市化与工业化的进程中。一方面，现实经济生活中存在着大量的集体建设用地的潜在供给。我国城市化快速发展需要大量的劳动力，加上长期以来农业的低收益，使得大量农村劳动力离开了土地，从事城市劳动；许多农村户籍的大学生，通过自身的努力，留在了城市工作，在城市定居。但是按现行的土地制度，他们仍享有宅基地使用权，形成了集体建设用地的潜在供给。另一方面，现实经济生活中存在大量的集体建设用地的需求。随着城市房地产价格的上涨，企业在城市生产经营的成本大大增加，此时使用农村土地的成本大大降低，因此企业都有将厂址设置在郊区或者农村的意愿。近几年来各地不断兴建的“小产权房”就是一个例证。

我国现有的城乡建设用地呈现出典型的二元结构，法律禁止农民将集体所有的土地使用权出让、出租或者转让用于非农建设，城市建设用地只能使用国有土地，要在空间上扩展城市建设用地，只能通过土地征收制度。这种制度安排与现实的经济运行产生了较大的矛盾，并且产生了一些不可避免的问题。

（一）集体建设用地资产属性隐藏，损害了农民的权益

土地的资产属性是指土地的物质实体能为人类所用，并且这种使用能给使用者带来经济利益[2]。在我国现阶段，同等资本投入农业的收益大大低于工商业的收益。同样土地用于农业生产所产生的收益大大低于用于工商业生产所产生的收益。政府将农集体建设用地征收为国有并出让给工商业企业，农民集体土地从农用地转化为非农建设用地过程中，土地资产产生了巨大的增值，而这部分增值的分配与被征地农民不相关。因此，城乡建设用地二元结构的制度使得集体建设用地的资产属性无法显现，同时损害了农民的利益。

（二）影响政府对土地市场的宏观调控能力

我国政府对土地市场的宏观调控是通过土地利用总体规划和城市规划来进行的，对建设用地实行总量控制和年度计划管理制度。然而市场上存在着大量的农民集体建设用地的需求者和供给者，在经济利益的驱动下，必然会发生许多私下的交易。由于这些交易在目前法律条件下是违法的，政府对这部分交易无法进行有效监管，容易造成建设用地数量超过年度计划，造成建设用地供应总量失控。同时由于政府无法对这部分交易进行有效监管，政府也难以审查该土地利用是否符合土地利用总体规划，容易造成土地利用规划遭到破坏。无论是建设用地数量失控，还是土地利用总体规划遭到破坏，都会削弱政府对土地市场的宏观调控能力，扰乱我国土地市场的秩序。

（三） 不利于资源的优化配置，降低集体建设用地利用效率

由于我国存在着大量的农民集体建设用地的供给者与需求者，但我国实行的城乡建设用地二元结构的制度阻碍了市场的发展，集体建设用地的使用权不能出让、出租或者转让用于非农建设，不能合法进入城市土地市场。因此已在城市定居的农民只能将其宅基地闲置，还有其他一些由于村组调整、农村公共服务机构的调整而产生的大量的集体建设用地也只能闲置。这些集体建设用地的闲置，造成土地资源的浪费，说明城乡建设用地二元结构是一种低效率的制度。

三、建立城乡统一建设用地市场制度和政策建议

（一）我国城乡统一建设用地市场制度框架设计

构建城乡统一建设用地市场的关键在于将集体建设用地使用权配置市场化，即通过集体建设用地使用权出让、流转、入股、联营、租赁、抵押等方式进行市场化配置。具体讲：首先，构建统一的信息服务平台、市场服务体系（如：价格评估机构及土地市场咨询机构等）[3]；其次，在上述体系建立并成熟运转的基础上，让农村集体建设用地类比城市建设用地，通过统一的土地市场机制与用地单位之间进行交易和开发，从而实现建设用地资源的有效配置。在这一过程的实现中，还应加强一些保障措施。比如：国家应采取税收、管理、规划及法律等措施对其进行调控，以保障该体系健康、有序、合理并合法地运行。

（二）明确入市的土地范围和供给主体

目前的土地利用计划是基于城乡二元的土地制度制定的，导致土地利用规划与城市化的要求相脱节，削弱了土地利用规划的执行力，导致城乡土地市场混乱。建立城乡统一建设用地市场，需要各级政府从本地区经济发展的实际出发，对本地区经济发展的未来态势作出科学合理的预测与分析，并在此基础上编制统一的城乡土地利用规划，将土地利用规划与城市规划结合起来。将符合规划用于建设用途的土地进行统一的造册登记，明确可以进入建设用地市场交易的土地范围。

同时应当明确土地所有权主体，按现行土地法规定，农村集体土地属于农村集体经济组织所有。乡镇属于国家政权机关，而村委会则是村民的自治组织，在法律上不能成为农村集体土地的产权主体[4]。生产小组作为村民的经济组织，而生产小组的成员长期作为本小组土地的经营人与管理人，将生产小组明确为农村土地所有权的主体实至名归。不仅要将农村集体土地的所有权明确界定为生产小组所有，还要赋予生产小组完整的权利，应该至少包括占有、使用、收益、转让、入股、租赁以及符合国家土地规划的用途转换的权利[5]。

（三）修改与完善相关的法律制度

第一，根据《决定》的指导精神，修改现行法律法规对“建设用地使用权”的规定，建议将集体建设用地使用权从其所有权中分离出来。其具体措施为：为保证集体建设用地所有权稳定且其经济利益能够充分体现，允许建立集体建设用地“有偿、有限期、可流转”的使用权制度，将其所有权与使用权分离，并修改相关的法律法规。第二，在相关法律的颁布实施上，对所有权前提下的农村集体建设用地直接入市流转予以合法化认可。第三，对符合相关规划及批准使用的建设用地，鼓励农民以土地入股等方式来参与建设开发，并在法律层面上对其予以认可。第四，大力培育发展和规范农村集体建设用地中介组织，做好城乡建设用地市场的衔接，为形成统一、开放、高效的建设用地市场体系搞好服务，充分发挥市场对土地资源的配置作用[6]。

（四） 深化征地制度改革，逐步缩小征地范围

第一，严格界定“公共利益”的范畴，严格区分公益性用地与经营性用地。现行法律没有对公益性用地与经营性用地进行严格区分，导致了一些地方政府以“公共利益”的名义圈占农民的土地，经营土地财政，从中获取巨额收益。因此必须在法律上严格界定“公共利益”的范围，将政府征地行为严格控制在“公共利益”的范围之内，缩小征地范围和数量，逐步放开经营项目建设用地市场。第二，完善征地的赔偿机制。现有的征地制度的赔偿标准是依据集体土地原用途的产量的若干倍进行赔偿的。农业的低收益导致了赔偿标准过低，征地费用低廉，使农民丧失了大量的土地级差收益，使征地的地方政府有了获利的空间，政府便有征地的动力。因此还必须完善征地补偿机制，提高补偿标准，增加地方政府的征地成本，减小地方政府的征地冲动，进一步缩小政府范围。

（五）政府必须加强对土地市场的宏观调控

第一，各地方政府要依据土地利用规划对所辖地区的土地进行摸底清查，准确掌握各个地块的基本信息，对各类土地的入市资格进行审查并进行统一的登记造册，严厉打击将不符合建设用地规划的耕地转化为建设用地的违法行为。第二，政府要依据统一的税收政策，为规范土地交易秩序，合理调节其增值收益，在城乡统一建设用地市场构建之后，应该发挥土地税收的杠杆作用[7]，采用税收手段来调节国家、集体与农民三者之间的利益分配。第三，政府还必须加强土地交易管理，加强土地所有权属档案管理，依法处理土地交易过程中产生的各类纠纷，维护市场的稳定。

[参考文献]

[1]李倩：《向城乡一体化进发——访社科院农村发展研究所研究员王小映》、《中国土地》2008年第10期，第28至30页.

[2]贾晶晶.中国城乡统一建设用地市场构建研究[D].郑州：郑州大学2012.

[3]刘祥琪.我国征地补偿机制及其完善研究[D].天津：南开大学2010.

[4]姜大明.建立城乡统一的建设用地市场[N]中国国土资源报2013-11-22.

[5]赵伟.土地用途管制的国际经验与借鉴[J].中国房地产2009（11）.

[6]李建建，黎元生.统筹城乡视野下的征地制度改革[M].北京：经济科学出版2010：72.

[7]杨浩.对“土地一级市场政府垄断”的思考[J].西南农业大学学报，2009（1）.

（作者单位：安徽财经大学法学院，安徽 蚌埠 233030）