农村公共服务多元供给网络治理的国外研究进展

俞雅乖　张芳芳　刘玲燕

摘要：公共产品供给呈现出多元供给现状，农村公共服务供给亦是如此。国外现在研究基于农村公共服务多元化供给的现实，着眼于多元供给的治理机制，提出了农村公共服务多元供给的网络治理，并认为合作和协调是农村公共服务多元供给网络治理的关键问题。

关键词：农村公共服务；多元供给；治理机制

一、农村公共服务的多元供给

（一）公共产品的供给

国外关于公共产品供给的研究领域，一开始主要集中在公共财政学、福利经济学、公共产品以及公共经济学。关于公共产品供给的研究思想，则起源于托马斯·霍布斯和威廉·配第，前者从社会契约论角度阐述，后者依托角度为利益税赋论。随后，西方学者不断深入探索研究公共产品供给，最终形成了一套完整的理论体系（Smith，1776；Mill，1848；Pigou，1928；Samuelson，1954；Buchanan，1962；Corse，1974；Stiglitz，1980；Rosen，1988）。

（二）公共产品的多元供给

在政府作为公共产品供给主体研究的基础上，民间组织参与供给的研究也得到了进一步的发展。国家与非政府组织间互动关系已得到“国家与第三部门的合作伙伴关系”理论（Anheier & Seibel，1992；Salamon，1995）、政府公共管理变革“治理”取代“统治”（休斯，2001）、比较发展领域（Peter Evans，1997；普特南，2001）的验证。公共服务特性决定了“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息”（Kooiman & Bavinck，2005），公共管理的多主体性逐步达成共识（Pierre & Peters，2000；Kooiman，2003）。正如Peters（1994）、Norman Flynn（2002）所研究的，合作模式是公共服务供给多主体合作的重点和难点，乃至“国家在社会中”（state-in-society）所提出的“社会增权”（empowerment of society）不一定削弱国家管制社会的权力（Migdal，Kohli & Shue，1994）。

（三）农村公共服务的多元供给

具体到农村公共服务的供给上，也体现了其多元主体参与供给的特点。国外在农村公共服务供给方面的研究，概括来说，包括了四个层面，分别为政府层面、市场层面、社会组织层面以及农民个人层面。其一，针对农村公共服务供给的政府层面，SamuelsonP.A（1954）和AsehauerD.A（1989）鉴于公共服务的非盈利性以及长期性投入的特征，认为政府是农村公共服务供给主体中的最佳者。其二，针对农村公共服务供给过程中的信息失衡、结构不合理、责任不清以及决策机制不完善等因素，更多学者提出应该改变政府单一的自上而下供给公共服务的形式，应从其他层面来完善农村公共服务的供给。如Tiebout（1970）认为农民的自主选择是公共服务需求的最佳传达，也将促进公共服务的有效供给和供给结构的合理调整。Demsetz（1970）则认为，农村公共产品的供给应该侧重于社会领域的研究。Savas.E（1979）认为应该基于委托代理关系，充分利用市场中的其他组织进入公共服务领域，从而最大化的整合资源和拓宽公共服务的范围。Thomas，John Clyaton（1995）则提出了应该建立政府和其他组织关于公共服务的共同合作、相互信任的伙伴关系。Salamon（2008）则在非营利组织理论的基础上，展望了非营利组织与政府共同供给农村公共服务的模式。美国学者Ostrom夫妇则直接提出了公共服务的多元中心理论，即在农村公共服务供给主体上应该存在着很多相互独立而又能使得行为一致的决策中心。换言之，提供公共产品或服务的部门除了政府之外，应该联合社会其他组织共同去发挥力量。

二、农村公共服务多元供给的网络治理

随着需求变动和经济的发展，单中心的供给治理机制已经越来越不能满足公共服务的供给。多元供给即采用多种渠道的筹资方式、自下而上的供給决策机制，为公众提供符合实际需求的公共服务。虽然多中心供给机制能解决供给主体单一、筹资单一、供给结构失衡等问题，但多中心供给主体并存在相互依存的环境中所带来的权利分配、责任分担和利益分享等问题也带来了公共服务治理问题上的困扰。公共服务供给中利益不一致问题主要着眼于协商机制、信任机制、合作机制等的完善。

（一）网络治理的理论基础

Rchardson（1972）、Thorelli（1986）等指出市场和企业之间还有一种中间力量在作用，这就是网络。除了“看不见的手”（Adam Smith）和“看得见的手”（Alfred D.Chandler）之外，还有“握手”（组织间协调）（Picard Larsson，1993）。Dennis Maillat，Olivier Crevoisier和Bruno Lecog（1993）、Conti，Malecki & Onias（1995）分别指出网络比市场更为稳固，而比企业的内部组织更为柔性，且能降低交易成本、扩展信息搜寻的渠道、及分担创新的风险性（Sabel，1992；Miles and Snow，1986）。组织网络的形成原因包括：市场失灵（Coase，1937）、独特的问题解决（March and Simon，1958）、博弈论（Axelrod，1984；Parkhe，1993）、制度的合法性理论（Galaskiewicz and Wasserman，1989）、资源依赖理论和社会交换理论（Pfeffer and Salancik，1978；Provan，1984）、组织间关系理论、人口——生态学理论与理性选择理论的综合（Alter and Hage，1993）和交易费用理论（Williamson，1985，1991；Kogut，1988）等。

（二）网络治理的优势

不同学者从不同角度认证了组织网络的综合性目的就是降低交易费用（Agranoff and McGuire，1999；Kickert and Koppenjan，1997；Innes and Booher，1999；OToole，1988、1997；Mossbergerer and Hale，1999；Kickert et a1.，1997；Klijin，1996；Termeer and Koppenjan，1997；Klijin，1996；Kickert et a1.，1997；Innes and Booher，1999；Mandell，1990；Kickert et a1.，1997）。以上这些理论和相应的优势为组织网络治理的出现、生存和发展提供了一定的理论基础，更为后续的应用性研究（如农村公共服务多元供给）提供了相应的优势分析。

（三）网络治理在公共服务供给中的应用

随着经济社会的不断变革，公共服务网络治理应运而生。Stephen Goldsmith和William D.Eggers指出网络治理不是单方面的个体，而是公民选择、协同政府、第三方政府以及数字化改革的发展动向的联合体。公共服务网络治理是政府、企业、社会组织及公民通过协商的途径凝聚起来共同解决问题，并实现公共价值最大化（Calanni，2010）。Shui Yan T（2010）认为合作治理是通过共同努力和自愿参与形成的正式自治实体。公共价值理论指导下公共服务网络治理的核心诉求是“给社会创造公共价值”（Mark H. Moore，1994），这也成为了政府活动、政策制定和公共服务传递的一种新理念。

三、农村公共服务多元供给网络治理中的合作与协调机制

（一）公共服务多元供给网络治理的模式

公共价值包括服务、结果和信任三个内容（Kelly & Mulgan，2010），Gerry Stoker（2006）认为公共服务的网络治理理论更多的反映了公共价值的内涵，公共价值需要政府的介入从而为公众提供集体偏好，强调的不仅仅是新公共管理的绩效，还传递了公共服务过程中的审议、信任和平等。Ostrom E（1998）指出网络治理结构与机制务必考虑信任、互相依赖、互惠等因素。Flynn J（2007）提出：公共服务网络治理在政府治理工具以及结构功能主义这两个角度下，产生了一种有意义且不同于新公共服务模式与传统官僚制的组织结构。K.G.Provan & Kenis（2008）提出了共享治理（shared governance）、领导组织（lead organization）、网络行政组织（network administration organization）三种基本的网络治理结构模式。

（二）农村公共服务多元供给网络治理的合作模式

农村公共服务与组织间的网络关系正如弗雷德里克森（H. George Frederickson，1973）和萨拉蒙（Salamon，1995）论述的，20世纪60年代后随着政府管理战略的变化，一个重要问题就是进入农村公共服务供给网络的组织间一体化和协调。这方面的研究有威纳（Wiener）、鲍威尔（Powell）、弗雷德里克森（Frederick）；更有普罗文（Keith G Provan）、米耳瓦德（H Brinton Milward）、罗伯特·阿格罗夫（Robert Agranoff）与米歇尔·麦克格雷（Micheal Mcguire）对农村公共服务的组织网络传递机制进行研究。在组织网络的运行中，“过程也许比结构更重要”（Peters，1994）。正如Peters（1994）、Norman Flynn（2002）所研究的，合作模式是农村公共服务供给多主体合作的重点和难点。

农村公共服务的特性决定“在现代社会，任何一个行动者，不论是公共的还是私人的，都没有解决复杂多样、不断变动的问题的知识和信息”（Kooiman & Bavinck，2005）。基于这样一个前提，人们对公共管理的多主体性认识逐步达成共识（Pierre & Peters，2000；Kooiman，2003）。农村公共服务的多元化供给模式，提出了多主体之间的共同治理新课题（Kooiman & Bavinck，2005）；Granovetter，（2007）认为，经济行为嵌入于社会结构，社会结构的核心就是人们生活的社会网络。组织网络的类型有米鲁斯（R. E. Mile，1992）、鲍威尔和斯密斯杜尔（Powell & Smith Doerr，1994）、Reddy和Rao（1990）的分析。

（三）农村公共服务多元供给网络治理的信任与商议机制

信任在组织网络的作用得到了McKnight、Commings和Chervany（1998）、Jarvenpass和Leidner（1998）、Kasper Fuehrer和Neal M. Ashkanasy（1998）的佐证；Luhmann（1979）、Zucker（1986）和 Pavlou（2002）等在非人際信任基础上描述了制度性信任的各项因素。公共服务网络治理运行机制采用的是商议和信任机制。公共服务网络治理涉及到多元化主体，单靠政府机制或市场机制无法完成共同目标，需要通过商议机制的安排，共同承担责任和风险（Denhardt Robert & Janet Vinzant，2000）；Cooper（2006）认为商议机制最能够实现公民信任，提高政府对公民的回应性；商议机制通过相互的合作而导致的1+1>2的效应（E. Klijin，2007）。随着网络治理的兴起，对信任机制的研究显得非常重要。自愿性、风险性和期望性是复杂网络治理中信任机制的三个特征（J. Edelenbos & E. Klijin，2007），信任机制能通过顺利和有效地分配资源来降低交易成本（Imperial M.T，2005）。

四、農村公共服务多元供给网络治理机制的研究发展

（一）小结

对政府在农村公共服务供给中的角色定位，目前的共识是：为了更好的整合资源和防止公共服务供给的低效，传统单一以政府供给为主的公共服务应该让位于以政府、市场、社会组织和个人共同参与、相互合作的供给模式。进一步分析可发现，对服务型政府下农村公共服务政府与社会参与合作供给取得了共识；在讨论服务型政府与民间组织关系的基础上，更多着眼于从不同角度构建农村公共服务多主体治理机制。国外研究从对组织网络研究较为全面，并结合公共服务治理进行研究；国内研究也开始涉及农村公共服务多元供给网络治理问题的研究。

（二）展望

在现有研究基础上，农村公共服务多元供给及其治理机制可从以下方面，取得进一步的发展。

1.结合社会学的分析，进行相应的农村公共服务多元化供给和供给体系的构建。结合社会学和管理学的研究，可提升农村公共服务多元供给及其治理机制的深度。

2.农村公共服务多元化供给治理，可在对治理机制的规范性分析的基础上，进一步加强实证研究，包括数据分析和模型构建，着重发展农村公共服务多元供给网络治理中的合作和协调、激励和治理等具体制度的设计。

3.进一步从组织网络角度分析农村公共服务多元化供给的治理机制，并加强分析组织网络和多元化供给的核心问题——合作和协调，有望实现农村公共服务的政府与社会参与的高效合作，以提高农村公共服务供给效率。

参考文献

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