统一战线视阈下的基层协商民主研究

靳冬玲车庆芳

（1.中共运城市委党校，山西 运城 044000;2.山西社会主义学院，山西 太原 030001）

协商民主研究

统一战线视阈下的基层协商民主研究

靳冬玲1车庆芳2

（1.中共运城市委党校，山西 运城 044000;2.山西社会主义学院，山西 太原 030001）

统一战线作为党的重要法宝，在基层协商民主发展中意义重大、优势独特。统一战线能够凝聚基层民主共识，能够有效化解基层矛盾，有利于拓宽基层协商渠道，有助于完善基层协商体系，在基层协商民主中发挥着重要作用。充分发挥统一战线在基层协商民主中的作用，就要增强基层协商民主意识、充分发挥协商主体作用、规范基层协商民主内容、创新基层协商方式方法、拓宽基层协商民主渠道、完善基层协商体制机制、提升统一战线各项功能，从而促进基层协商民主广泛多层制度化发展。

统一战线；基层协商民主；协商主体；协商内容；协商体制

统一战线是党的三大法宝之一，历来是为党的中心任务服务的，在中国革命、建设和改革进程中发挥了重要作用。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。统一战线对于推进协商民主发展尤其是基层协商民主发展具有独特优势和重要作用。中共十八届三中全会明确提出，要“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”。这是党中央赋予统一战线的重要任务,也是全面深化改革、发展社会主义民主政治的时代要求，对于新形势下重新审视统一战线的定位与功能、提升统一战线在基层协商民主中的作用、推进基层协商民主广泛多层制度化发展具有重要意义。

一、统一战线在基层协商民主发展中优势独特

中共十八届三中全会明确指出，协商民主是“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。这个科学界定，反映了协商民主在我国的丰富实践，概括了基层协商民主的重要内容，为基层协商民主的发展提供了方向和指针。统一战线作为党的重要法宝，与基层协商民主关系密切，在基层协商民主发展中具有独特优势和重大作用。

统一战线能够凝聚基层民主共识。统一战线的主体是人民，现阶段统一战线已经发展成为全体社会主义劳动者、社会主义事业建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的最广泛的政治联盟。这种主体多元性表明了不同社会力量的联合，存在着共同的目标和共同的利益，也确立了基层协商民主的基本方式。统一战线凝聚基层民主共识主要体现在以下几方面：第一，主体多元性有利于找到利益交汇点。多元性是协商民主的社会基础。统一战线的主体多元性，有利于以坚持和发展社会主义为主题，寻求基层利益诉求的“最大公约数”，通过民主协商增进彼此共识、消除矛盾分歧、最大限度形成利益交汇点。第二，地位平等性有助于达成一致意见。平等是基层协商民主运行和发展的前提。统一战线的广泛性蕴含着平等的价值理念，也有利于统一战线各主体之间相互尊重与理解，形成共同的情感和纽带，求同存异，达成一致。第三，方式开放性便于达成民主共识。基层协商民主的特色和重点都在于协商。统一战线产生和发展过程中，其大团结大联合的主题体现在基层协商民主中，把协商过程等同于决策过程，以协商赋予决策合法性，从而凝聚基层民主共识的要义。第四，制度完备性有利于基层民主发展。统一战线在党与党外人士长期团结合作、民主协商实践中形成了一系列重要的制度规范。如中共中央1989年、2005年和2006年制定的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《关于加强人民政协工作的意见》，以及中央和省区市有关部门的有关文件，都对政治协商的性质、内容、方式和程序作了具体规定，特别是把多党合作和政治协商制度作为我国的一项基本政治制度写入宪法。这些都为发展社会主义协商民主提供了制度保障。

统一战线能够有效化解基层矛盾。基层协商民主是在社会主体日益多元、利益追求呈现多向、基层矛盾频发多发背景下实现的。统一战线大团结大联合主题并不排斥统一战线中的矛盾分歧。第一，团结协调功能有利于化解矛盾。团结协调是统一战线的首要功能。统一战线能够通过主体之间的协商，理解彼此之间处境，开展相互利益表达，产生共同价值取向，形成共同价值利益，从而化解基层矛盾。第二，人才荟萃优势有助于协调矛盾。统一战线人才济济，很多统战成员在经济、文化、教育等领域享有较高威望。这有利于平衡各方利益，协调各方矛盾，提高协商质量。第三，自我教育属性便于解决矛盾。统一战线通过民主协商，能够培养和训练协商能力和协商技巧，不断提高协商效率和水平，从而推动基层协商民主顺利进行。

统一战线有利于拓宽基层协商渠道。基层协商民主的发展需要畅通民主渠道，扩大基层群众有序政治参与。统一战线具有广泛的群众基础和社会基础，有利于拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。第一，拓宽政府行政协商渠道。地方政府在行政协商中，一些统一战线代表人士会作为政府领导班子成员和有关部门负责同志参与行政协商，同时统一战线代表人士也会作为协商主体参与行政协商。第二，畅通政协民主协商渠道。在政协民主协商和民主党派参政协商中，主要是统一战线中的各党派、各团体和各族各界人士发挥主要作用。第三，在社会协商中建言献策。在围绕公众关心的重大问题上，政府有关机构的负责人更需要与统一战线代表人士进行平等、直接、公开的对话，面对面地听取公众的意见和建议。

统一战线有助于完善基层协商体系。基层协商民主要实现科学发展，需要程序合理、环节完整的协商体系作保障。统一战线作为我国政治体系的重要内容，在完善基层协商民主体系中发挥着重要作用。第一，参与基层重大决策。地方党委政府在起草、制定经济和社会发展规划、政府工作报告和年度工作计划等重大政策措施和重大建设项目决策等过程中，根据需要都会征求统一战线代表人士的意见建议。第二，列席基层重要会议。地方党委政府在召开全体会议、综合性会议以及有关部门召开的专门会议、专题调研或讨论制定某些规范性文件时，通常会邀请统一战线代表人士列席。第三，落实重大政策部署。地方党委政府在贯彻执行党的方针政策和国家法律法规以及落实上级工作部署的过程中所采取的举措及基层经济社会发展情况，一般会向统一战线代表人士通报。第四，执纪执法监督检查。地方党委政府及有关部门对重要法律法规政策执行情况进行检查和对有关重要工作进行督查时可邀请统一战线代表人士参加。

总之，统一战线特殊的定位与优势，决定了其能够参与基层经济、政治、文化和社会事务的管理，从而凝聚基层民主共识、化解基层社会矛盾、拓宽基层协商渠道、完善基层协商体系，为基层协商民主广泛多层制度化发展发挥不可替代的作用。

二、推进基层协商民主仍存在局限

统一战线的特殊优势与功能定位，推动基层协商民主取得了较大发展，体现了我国社会主义制度的优越性。同时，还存在一些问题，影响了其作用的发挥。

基层民主协商意识不够浓厚。我国基层社会利益多元，涉及面广，矛盾复杂，统一战线要充分发挥作用，需要切实提高基层民主协商意识。目前我国一些地方基层协商民主意识还不够浓厚。一方面，平等民主的协商氛围尚未完全形成。在基层协商民主发展过程中，地方党委、政府是决策的主体，统一战线代表人士是决策的参与者和协助者。现实中，党委、政府与其他协商主体的地位和作用在客观上存在着不平等。同时，统一战线代表人士之间由于知识、财富、社会地位和参政能力方面的差异，也可能存在作用发挥不充分的现象。这些都影响了协商的平等民主氛围。另一方面，协商结果对决策的影响力较低。这主要是由于统一战线代表人士都是兼职做协商工作影响了调查研究、准备议案、决策咨政的时间和精力安排，导致协商与决策之间存在脱节和非连续性的状况，难以有效解决实际问题。

协商主体作用发挥不够充分。统一战线代表人士是由不同领域、阶层、年龄的人士推选出来的，不仅代表着基层民意，更承担着各界别群众的利益表达责任。当前，统一战线一些协商主体作用发挥得不够充分。一方面，协商主体的代表性不足。一些弱势群体在统一战线的比例不够，比如农民和农民工群体为社会主义建设作出了突出贡献，但由于自身的局限性，他们的利益诉求在基层协商民主中表达得不够充分。另一方面，主体的参与程度不够。有些代表由于自身能力问题，参与效果不佳。尤其在广大农村地区，基层群众的参与意识和参与能力普通较低，影响了协商成效。

协商内容形式渠道仍需完善。主要表现在：长期以来，统一战线在推进基层协商民主中，不同程度地存在着协商的随意性、内容的宽泛性、形式的传统性、渠道的单一性。一是协商内容不够规范。关于基层协商的内容，有关规定太笼统，哪些是必须协商的，哪些是不需要协商的，没有十分清楚的界定，不利于合理规范地保障基层民众权利。二是协商形式比较传统。目前，主要是通过人民政协这种传统的制度形式开展基层民主协商，并且专题协商和提案办理协商相对比较规范，而界别协商和对口协商相对不足。三是协商渠道相对单一。统一战线在行政协商、民主协商、参政协商、社会协商上的力度不足，在实际操作中也存在以通报代替协商的情况，这些都直接关系到协商的成效。

基层协商体制机制不够完善。我国基层协商民主相关制度还不够完善，影响了统一战线作用的发挥。一是人才推荐上缺乏相应机制。主要表现在统一战线在代表弱势群体利益上还存在不足，人才的选拔和推荐存在明显的随意性和人为干扰性。二是内容程序机制不够规范。基层协商民主强调协商主体、过程和结果的平等性，而现实情况却是有些地方协商内容形式程序等具体细节缺乏明晰的制度规范。三是监督与问责机制缺位。由于基层协商民主在实行过程中缺少行之有效的监督与反馈机制，使得基层协商民主的运行难以作出客观公正的评判，影响了协商效果。

三、充分发挥统一战线在基层协商民主中的作用

党的十八届三中全会提出，“要充分发挥统一战线在协商民主中的重要作用”。在基层协商民主中，统一战线一样可以大有作为。这就要求增强基层协商民主意识、充分发挥协商主体作用、规范基层协商民主内容、创新基层协商方式方法、拓宽基层协商民主渠道、完善基层协商体制机制、提升统一战线各项功能，从而推进基层协商民主广泛多层制度化发展。

增强统一战线基层协商民主意识。这就需要就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。一是积极主动参与协商。开展基层民主协商时，统一战线代表人士要增强使命感和责任感，积极主动参与协商，为基层协商民主创造良好条件。二是形成平等协商意识。统一战线代表人士要从人民群众的根本利益出发，敢于讲真话、察实情，将不同利益群体未能充分表达的利益诉求通过民主协商平台公开透明地表达出来。三是营造民主协商氛围。统一战线代表人士要增强社会责任感、使命感，引导基层群众有序参与或主张自己的权益，努力营造民主协商的良好氛围，为基层协商民主建设提供适应性土壤。

充分发挥统一战线协商主体作用。协商主体的代表性与能力直接决定着基层协商民主的质量。一是增强协商主体广泛性。通过拓宽协商主体产生渠道，培育扩大协商主体参与范围。在人大、政府、政协等机构中，统战人士既要注意其代表性、广泛性，又要注意年龄、阶层、知识结构的合理性、包容性，同时要增加弱势群体的代表比例，努力建设一支有代表性、科学性、使命感强、有议政建言能力的代表人士队伍。二是注重界别协调作用。统一战线由界别组成，界别是统一战线产生、存在和发展的组织基础。加强界别建设要求注重发挥界别协调和化解矛盾的作用，认真做好各方面的团结工作。三是提高协商主体能力。通过组织学习培训，参加有关活动，加强委员履职管理，维护委员民主权利，提高其参政议政和建言献策能力。

规范统一战线基层协商民主内容。推进基层协商民主广泛多层制度化发展，统一战线需要在规范基层协商民主内容上下功夫。中共十八届三中全会明确提出，要完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。一是为协商内容提供立法保障。从国家建设层面看，这需要确立人民政协宪法地位，制定人民政协组织法，加强政协工作程序立法，对协商的主体、内容、协商成果的反馈与运用作出具体的法律规定。二是合理规范基层协商内容。从基层协商角度看，要就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，围绕中心、服务大局，列出基层协商内容清单，“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。三是切实保障基层群众权利。从基层群众权益看，通过建立合理有效的公众参与决策机制和民主决策制度化平台，推进基层民主决策；通过成立具有统战性质的各类社团、行业协会等，推动基层民主管理；通过建立包括各界人士参与的统一战线评议团、商议团等推进基层民主监督；通过城市社区自治、村镇村民自治等形式推动基层民主自治。

创新统一战线基层协商方式方法。基层协商民主的一个重要特征在于其包容性，能最大限度地吸纳统一战线各方观点，充分表达各方意愿，最终就有关事项形成共识。中共十八届三中全会指出，要“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”。一是不断拓展协商形式。使各种协商形式相互促进，协调发展。对目前比较规范的专题协商和提案办理协商，要认真总结成功经验，使其更加成熟完善；对开展还不够充分的界别协商和对口协商，要积极探索实践，使其更加规范有序。二是创新协商方式方法。充分利用协商会、谈心会、座谈会等形式，利用委员约谈、政协论坛和民主评议等载体，利用书面协商、直接对话、网络协商等方法，组织各党派和各界别人士积极开展多渠道、多层次、多内容的议政建言活动，释放基层协商民主活力，扩大民主倍增效应。三是注重协商方式的运用。针对协商方式方法的创新，要研究制定办法，成功经验要用制度的形式加以确定，并在实践中逐步规范完善。对不太成熟的、落实不到位的方式方法，要组织经常性的督促检查活动，提出质询和评议，并加以改进。

拓宽统一战线基层协商民主渠道。渠道广泛多层通畅是发展基层协商民主的内在要求，要充分发挥统一战线的重要渠道作用，形成多样开放的参与和协商机制。一是在行政协商中优化决策。要根据年度工作部署制定行政协商规划，增强行政协商的计划性；要注重对基层经济社会发展中的重大问题、前瞻问题和难点问题展开协商，增强政治协商的战略性；要完善统一战线人士直接向地方党委、政府提出建议制度，增强政治协商的直接性，不断提高政府决策的民主性和透明度。二是在民主协商中凝聚共识。要充分发挥人民政协的政治协商、民主监督、参政议政功能，按照“长期共存、互相监督，肝胆相照、荣辱与共”的方针，最大限度地反映社情民意，集中各方智慧，凝聚改革共识，使人民政协民主协商的范围更广、参与主体更多、内容更加丰富，汇聚全面深化改革的正能量。三是在社会协商中扩大有序参与。要扩大社会协商参政平台，拓宽社会协商参政渠道，健全完善协商程序方法，吸引和动员更多的社会团体和代表人士参加协商议政，不断提高协商议政的制度化、规范化、程序化水平，“大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”。这方面，温岭市的民主恳谈制度、四川成都曹家巷拆迁改造中成立的自治改造委员会、伊金霍洛旗推行的村治模式“四权四制”等，都值得学习总结和推广。

完善统一战线基层协商体制机制。加强制度建设、完善基层协商体制机制是发展基层协商民主的根本保障，有利于推进基层协商民主制度化、规范化、程序化。一是完善人才推荐机制。通过推进政协界别制度改革，最大限度地包容各方利益群体，特别是占人口少数的弱势群体。将新兴阶层纳入统一战线中，逐步扩大统一战线范围。建立统一战线代表人士人才库，定期定向推荐问政议事代表。二是完善沟通联系机制。地方党委、政府要通过多种形式加强与统一战线代表人士的联系，及时向党外人士通报协商主题和要求。例如山西省运城市实行的市委工作机构负责人与党外代表人士联系交友制度、政府有关部门和司法机关聘请特约人员制度、政府工作与民主党派对口联系制度等等，充分发挥了统一战线在基层协商民主中的作用。三是完善监督反馈机制。通过规范统一战线与地方党委、政府及其职能部门之间的关系，严格规范民主监督的知情环节、沟通环节、反馈环节，畅通民主监督渠道，加强信息反馈工作，确保民主监督取得实效。通过完善统一战线制度体系，为推进基层协商民主提供制度保障。

努力提升统一战线各项功能。通过充分发挥统一战线的作用，统一战线要在基层协商民主建设中实现以下功能：一是逐步实现实质民主。选举民主和协商民主是两种很好的民主政治形式。从基层权力运行看，协商民主已经成为基层群众表达利益诉求、协调各方矛盾、参与公共事务治理的重要途径。统一战线应该成为基层协商民主的主力军，针对基层群众的利益诉求，形成相应的协商机制，通过公开、平等、理性的方式，使民主的理念真正在基层扎根成长。二是扩大公民政治参与渠道。基层公共事务涉及面广、千头万绪、错综复杂，对传统的政府单方面管理模式提出了挑战。统一战线要在推进基层治理体系和治理能力现代化上有所作为，通过满足基层群众参与治理的要求，扩展参与公共治理的渠道，保障基层群众的基本权利，提高微观治理的民主程度。三是达到社会利益整合的目的。随着全面深化改革的不断推进，我国社会利益结构将进一步发生深刻变化，由同质型社会向多元型社会快速转变。这就要求统一战线具备社会整合功能。通过公开平等理性对话，协调各方利益关系，减少非理性表达的风险，逐步达成各方认可的利益分配方案。在此过程中，实现基层公共利益最大化，为解决基层矛盾提供合适的出口，减少了公共治理风险，逐步达到社会利益整合的目的。

总之，要充分发挥统一战线在基层协商民主中的作用，通过增强基层协商民主意识，充分发挥协商主体作用，规范基层协商民主内容，创新基层协商方式方法，拓宽基层协商民主渠道，完善基层协商体制机制，提升统一战线各项功能，不断推进基层治理体系和治理能力现代化，实现基层协商民主广泛多层制度化发展，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦提供坚强的政治保障。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［M］.北京：人民出版社，2013.

［2］张献生.发挥统一战线在协商民主中的重要作用［J］.中国统一战线，2014（2）:43.

［3］姜永军.加强中国特色的社会主义协商民主建设［J］.实践（思想理论版），2014（4）:35.

［4］李君如.中国特色协商民主理论的思考［J］，中国政协理论研究，2014（2）：13.

［5］李淑萍.充分发挥统一战线在协商民主中的重要作用［J］.中央社会主义学院学报，2014（2）:56.

（责任编辑 赵晓旷）

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1008-9012（2015）03-0046-05

2015-07-29

1.靳冬玲（1979— ），女，山西运城人，法学硕士，中共运城市委党校讲师；2.车庆芳（1983— ），女，山西平陆人，法学硕士，山西社会主义学院多党合作教研室教师。