试论民事诉讼起诉立案审查标准——兼论《民事诉讼法》第122条的理解与适用

姜丽萍

试论民事诉讼起诉立案审查标准——兼论《民事诉讼法》第122条的理解与适用

姜丽萍*

2012年《民事诉讼法》修改前有关民事诉讼起诉立案审查标准的研究成果推进了《民事诉讼法立法》的完善。2013年1月1日《<民事诉讼法>修正案(二)》正式实施,很多人都在这个日子到法院立案,想着可能会顺利些,结果并没有出现人们所期盼的那样有太多的改观。在笔者代理的并不多的民事案件中,就有两个案件在立案的过程中大费周折。常听律师朋友们说,去法院立案,就跟闯关一样,闯过去了,法院的大门敞开了,才有后面的代理工作。许多学者都对我国“立案难”形成的原因,进行了较全面、系统和深入的分析,并提出了一些好的改善的建议,但这些建议大都是在探讨立案审查制度或立案登记制度等。本文试图从民事诉讼起诉立案审查标准的角度来探讨立案审查,旨在我国能够建立起统一的立案审查标准,以提高立案审查效率,免除起诉人舟车劳顿之苦。

一、问题的提出

2015年7月份,一个亲属带着她的朋友找到笔者,说要打官司。

案情如下:甲、乙、丙、丁协商,合伙种植土豆,总投资230万元。四人约定,甲投资92万元,占40%股份;乙投资46万元,占20%股份;丙投资46万元,占20%股份;丁投资46万元,占20%股份。甲、丙、丁因自有资金不够,便向当地农村商业银行贷款90万元,其中甲使用40万元作为合伙投资;丙使用30万元作为合伙投资;丁使用20万元作为合伙投资。在银行办理贷款时,根据银行的规定,贷款人处只能写一个人的名字,甲、丙、丁商量用丁的名字贷款。截止到2012年6月19日,丁尚欠银行借款80万元,利息190374.11元。银行欲起诉丁。丁找到笔者后表示,想先向法院起诉,确认银行的借款属于合伙债务,不应该由他一人偿还。

四人是2008年合伙种植土豆的,一年后乙退出,第二年丙退出。2013年甲和丁也分开,不再合伙种植土豆。但每个人退伙时,都没有对合伙期间的债权债务进行过清算。

接受当事人丁的委托后,笔者撰写了起诉书,准备好证据材料向有管辖权的人民法院去起诉。在立案庭递交起诉书和证据材料后,立案庭法官看了看说:“材料你放这儿吧,等我们庭长看完后通知你。”笔者说:“你不能审查吗?为什么要庭长看?”她说:“我只负责收材料。”笔者说:“你们庭长不能现在看吗?”她说:“我们庭长这会儿不在,你明天再来吧。”笔者只好等第二天再去。第二天刚上班笔者就赶快跑到了立案庭,等了一会儿,庭长来了,他跟笔者说:“不能给你立案,理由是,我们这里有规定,合伙纠纷必须先清算才给立案。”笔者说:“我们起诉的是合伙的对外债务,清不清算,合伙人对外债务都要承担连带清偿责任。我们的诉讼请求是请求法院依法判决确认银行的借款为合伙人合伙期间的所欠的对外债务,不需要先清算。”笔者说完后,庭长说:“你把材料放这儿吧,我们再研究一下。”笔者又白跑了一趟。

过了10多天,笔者觉得该有结果了,也巧,一早庭长就给笔者的当事人丁打电话,让他去法院,当事人丁通知笔者,笔者赶到法院,庭长还是跟上次说的一样,先清算,再起诉,不予立案。笔者听后,跟他说,那你给笔者出一份不予受理的裁定。他说:“现在不能出,等几天吧。”笔者说:“我是外地的,您把裁定邮寄给我。”他说:“我们不能寄,你自己来拿。”说完,他就往自己的办公室走,边走边说:“裁定我们不出也是合理的。”笔者一听急了,笔者说:“法律有规定,不立案应当作出书面裁定。”他说:“我们从来不出裁定。”笔者跟着到了他的办公室。笔者好说歹说,又把材料留了下来,等他的通知。过了两天,他通知笔者的当事人丁交费,案子算是立上了。

当然,这样的经历不止这一次,有的比这还要难得多。除了不断地跑路、磨嘴皮子外,还要斗智斗勇,甚至要哀求。

每每遇到这种情况,笔者都使劲地想,是哪里出了问题?是法官人不好,故意刁难律师或当事人?还是我们经常说的制度不完善?也常听到当事人抱怨,难道就没有一个统一的立案标准?别人的案子能立上,笔者的为什么立不上?这就如同“同案不同判”给司法公正带来的困扰一样,会降低司法的权威性和信任度。

二、立案审查制度与立案审查标准

在学者的撰文中,立案审查制与立案审查标准,似乎没有区别。在撰写立案审查制度的论文中会经常出现立案审查标准的内容或说法。但本文认为,二者之间是有区别的,不应混为一谈。

制度一般指要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。而标准指为了在一定的范围内获得最佳秩序,经协商一致制定并由公认机构批准,共同使用的和重复使用的一种规范性文件。二者的相同点是,都具有规范性。但从可具体操作层面来说,制度还是具有一定的抽象性,如《民事诉讼法》第119条规定的四个起诉条件:“(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”每一个起诉条件都存在需要进一步理解和如何把握的问题。像第2项中提到的“有明确的被告”应如何理解和把握?同样是从楼上掉下东西砸伤人案件,有的法院将全楼的人作为共同被告立案审理,判决被告共同承担连带责任;有的法院认为,没有明确的被告,裁定驳回原告起诉。截然相反的两种不同的结果,如何评判谁对,谁错?依据的都是《民事诉讼法》第119条。在第3项中提到的在“有具体的诉讼请求和事实、理由”的审查上,宽严的尺度就更加不一致。

有的学者将这些条件称为“起诉的实质要件”,而将《民事诉讼法》第120条规定的相应要求称为“起诉的形式要件”,即“起诉应当向人民法院递交起诉状,并按照被告人数提出副本。书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,并告知对方当事人。按照我国民事诉讼立案制度的要求,只有原告的起诉符合《民事诉讼法》规定的起诉条件的案件,人民法院才能受理”。因此,是否符合起诉条件是法院受理与否的关键。正是因为《民事诉讼法》规定了起诉的条件,“受理”成为我国民事诉讼制度中一个特有的概念。按照我国学者的定义,民事诉讼中的“受理”,指人民法院通过对原告起诉的审查,认为符合法定条件,决定立案审理,从而引起诉讼程序开始的职权行为。实际上,法院对当事人的起诉受理后,才是诉讼程序的真正开始。法院受理案件或审查起诉的行为属于立案工作的一部分,关于审查受理的一系列相关规定构成了“审查立案”制度。与此相关联,在法院内部组织机构方面也有相应的专门机构——立案庭或告诉申诉庭,实行“立审分立”的原则。立案机构负责处理有关“立案工作”的诸多事项,除了一审案件的审查立案和登记立案外,还负责处理申诉、上诉、抗诉的立案事项。立案制度以及相应的立案机构的设立体现了我国民事诉讼制度和审判体制的一大特色。①张卫平:《起诉条件与实质判决要件》,载《法学研究》2004年第6期。

立案审查制度,被看成是启动民事诉讼程序的门槛。在这一门槛问题上,理论界主张的形式审查制与实务界所坚持的实质审查制之间仍有对抗。②傅郁林:《中国民事诉讼立案程序的功能与结构》,载《法学家》2011年第1期。立案的形式审查——起诉要件审查和登记。起诉要件审查,就是审查起诉是否具备形式要件(以书面为原则),以及起诉状是否具备法律规定的实质内容,而不论这些内容本身是否符合法定实质要件。立案的实质审查——裁判要件审查和裁定①傅郁林:《中国民事诉讼立案程序的功能与结构》,载《法学家》2011年第1期。。

立案的形式审查也好,立案的实质审查也罢,审查的标准是什么,形式审查的标准是原告起诉有没有起诉书,起诉书的内容是否符合要求,有没有身份证明和相应的证据材料,是不是有这些就够立案的了,实质审查的标准是不是除了以上这些,还需要提供的证据材料能够达到裁判的标准?从自己所亲身接触的案件来看,有了这些还不够,法院经常会要居委会的证明、村委会的证明、医院的证明等有关单位出具的证明,但这些单位怕担责任而不给开证明,或者有的单位明确规定,只给法院的人开证明。没有证明法院不给立案,立不了案,当事人也无法请法院的人去开这个证明,这进入了一个恶性循环,导致一部分纠纷就这样被法院拒之门外。那么,这个“证明”属于形式审查,还是实质审查?用立案审查的形式审查,还是实质审查,抑或立案登记制度?这些问题似乎都无法解决“立案难”这一难题。立案登记并不意味着已经立上了案,还是要审查,当事人等的时间就更长了,因为没有了立案审查的7日的限制。为此,笔者认为,解决“立案难”的重要途径在于,尽快确定一个共同使用的和重复使用的立案标准。标准是为了在一定的范围内获得最佳秩序,经协商一致制定并由公认机构批准的一种规范性文件。有了标准,就有了可以具体明确执行的依据,就能在一定的范围内获得最佳秩序,否则,混乱是不言而喻的。

在我国民事诉讼制度中,最混乱不堪的程序环节莫过于立案程序。深孚众望的2012年《民事诉讼法修正案》增改的三个重要条款——先行调解(122条)、法定起诉权的司法保障(123条)、案件分流机制(133条),其初衷是在实现政治和谐、保障当事人诉权、加速司法效率三大宗旨之间谋求平衡,但这一宏大抱负却因囿于旧的规范框架和程序结构之内而无法施展,加之立法技术在政治权衡、利益权衡时不能契合程序原理,因此,该修正案不仅没有澄清或解决立案程序原有的混乱和问题,反而使之更加突显,而且这些新条文本身又成为混乱之源。②傅郁林:《再论中国民事诉讼立案程序的功能与结构》,载《上海大学学报(社会科学版)》2014年第1期。

美国的民事起诉标准经历了三个发展阶段:普通法诉答(commonlaw pleading)、事实诉答或法典诉答(factpleadingorcodepleading)以及通知诉答(noticepleading)。通知起诉标准在美国施行了半个多世纪,使原告可以自由地接近司法成为美国民事司法制度的一个重要标签。③张海燕:《论美国民事起诉标准的最优路径选择》,载《法学杂志》2014年第7期。因通知起诉标准存在诸多不合理之处,美国联邦最高法院2007年和2009年通过Twombly案和Iqbal案的判决提出了一种关于原告进入法院门槛的更为严格的合理起诉标准(plausibilitypleadingstandard)。以联邦最高法院判例形式出现的合理起诉标准在美国法学界和实务界引起了激烈论争,焦点便是两种宽严程度不一的民事起诉标准的路径选择问题。可以说,联邦民事起诉标准的最优路径选择已成为美国当下最急需论证和回应的一个问题。①张海燕:《论美国民事起诉标准的最优路径选择》,载《法学杂志》2014年第7期。同样,我国民事起诉标准的最优路径选择也应当成为理论界和实务界重点讨论的问题。

目前,除了最高人民法院于1997年4月21日颁布了《最高人民法院关于人民法院立案工作的暂行规定》(以下简称《立案工作暂行规定》)外,有的地方法院也相继出台了立案审查标准。如厦门中院制定出台的《立案实务审查标准》规定:一,规范普通公民代理的委托形式、近亲属和监护人代理手续、涉外代理常见情形、实习律师代理等立案代理形式要件。二,规范被告为自然人及法人的材料审查范围,以及将配偶列为被告的起诉条件。三,规范口头合同案件审查要件。规定应在起诉状的事实和理由中说明情况,并提供存在口头合同的初步证据。四,规范立案管辖审查要件。对原告应提供受理法院有管辖权的证据、住所地为管辖依据的证明材料、协议管辖确定方式、移送管辖处理方式等具体问题进行明确规定;强调在协议管辖时必须有选择诉讼的明确意思表示,且选择的法院应具有唯一性;约定签订地,但没有写明签订地,也无法证明签订地的,按约定不明处理;当事人约定发生纠纷可向违约方所在地法院起诉的,该约定无效;当事人约定发生纠纷可向各自法院起诉,该约定可认为是选择由原告住所地人民法院管辖。五,规范侵权纠纷审查要件。对侵权行为实施地、侵权结果发生地、侵犯名誉权案件管辖等问题作出明确规定。六,规范涉台、台资企业集中管辖问题。七,规范借款类案件履行地问题。对于借款合同案件及网银转账如何确定履行地问题作出明确规定。除当事人另有约定外,贷款方所在地为合同履行地。网银转账开户行所在地即为履行地。八,规范申请确认仲裁条款效力问题。对合同管辖约定条款中的仲裁条款效力确认问题作出明确规定,法院立案后,一方当事人以双方存在仲裁约定为由,就法院主管案件提出异议的,如该条款的效力未经法院裁定确认,则受理法院告知当事人在一定期限内向中级人民法院提出确认仲裁条款效力申请。案件中止审理,待确认案件结案后,视情况继续审理或驳回起诉。②张巧铭、陈石:《中院诉讼服务中心调研规范立案审查标准》,厦门法院网,下载日期: 2012年10月15日。

北京市高级人民法院于2005年发布《北京市高级人民法院关于民事案件立案材料要求的规定(试行)》就一审程序案件、诉前保全案件、第二审程序案件、特别程序案件、督促程序案件、公示催告程序案件、审判监督程序案件、涉外涉港澳台案件等的立案审查标准作出了规定。①高法发[2005]4号。在北京市高院关于民事案件立案材料要求的规定中,我们看到其基本上是对两类材料的要求:一是主体资格,即身份证明材料;二是证据材料。从厦门中院和北京高院的立案审查标准的规定来看,虽然都在《民事诉讼法》第119条规定的范围内,但还是有些差别。有的似乎也很难理解,如厦门中院《立案实务审查标准》规定:“当事人约定发生纠纷可向各自法院起诉,该约定可认为是选择由原告住所地人民法院管辖。”为什么“该约定可认为是选择由原告住所地人民法院管辖”,法律依据是什么?如果每个地方法院都有自己的立案审查标准,那么不便于当事人进行诉讼,会滋生地方保护主义。其实,根据《民事诉讼法》第119条规定的起诉条件,最高人民法院在司法解释中,将其具体化为一定的立案审查标准并不难,难的是确立一个怎样的审查标准。

本文认为,结合《民事诉讼法》的规定和我国的现实情况,应当确定形式审查的立案标准。中国目前尚未达到诉讼爆炸的程度,除经济较发达地区的某些法院的案件数量多一些,绝大多数法院的案件数量虽有增加,但尚未达到不堪重负的程度,再加上许多民事案件的当事人文化水平不高,诉讼能力较弱。如果民事纠纷的解决渠道不畅通,势必会使矛盾升级。进入诉讼后,当事人便会知道举证的重要性,没有证据或证据不充分的情况下,他们会选择撤诉。但要是将他们拒之在法院的门外的话,他们就会没完没了地闹,公正的程序会吸收不满。

三、《民事诉讼法》第122条的理解与适用

《民事诉讼法》第122条是《民事诉讼法修正案(二)》新增加的一项内容。

《民事诉讼法》第122条规定:“当事人起诉到人民法院的民事纠纷,适宜调解的,先行调解,但当事人拒绝调解的除外。”目前学界的一种有力观点认为,这一规定指受理原告起诉之前即尚未立案阶段的调解。②王亚新:《新<民事诉讼法>关于庭前准备之若干程序规定的解释适用》,载《西部法学评论》2013年第6期。有的法院也是这样理解和适用的,即当事人不愿调解解决,要求法院立案审理,而法院则坚持诉前调解,并且称经党组领导反复论证,审委会反复探讨,认为这类案件(房主与开发商纠纷的案件),最佳的解决方法是诉前调解。并且调了一个多月,法官还没有接触对方当事人开发商,只在买房人方面单方做工作,就是不给立案。经过三个多月的投诉、上访以及寻求立案诉讼,小张他们的诉求至今没有取得进展。①中央电视台经济频道:《难以入住的新房》,载《新闻调查》2013年9月28日。新增加的这条法律规定似乎又变相地造成了“立案难”的问题。为此,如何正确理解和适用这条规定极为重要。

通观现代各国立法,在诉前阶段就对当事人进行劝导,以达成协议解决纠纷,避免进一步的诉讼程序已成为一个显著趋势。而且,这种诉前调解程序的启动也渐呈多元特点,主要有自愿、合意及强制三种启动方式。②王福华:《论诉前强制调解》,载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2010年第2期。我国《民事诉讼法》第122条规定也顺应了这一发展趋势。我国《民事诉讼法》规定的诉前调解,显然不属于合意调解的启动方式,也不属于强制调解的启动方式,是自愿调解的启动方式吗?从“但书”的规定来看,类似于自愿调解的启动方式,然而在这一方式能否适用问题上,又取决于法院,法院认为适宜调解的,先行组织调解。哪些案件适宜调解,哪些案件不适宜调解,自由裁量权在法院。既然法院都认为适宜调解了,法官就会想办法组织调解,当事人如果拒绝,或者不同意,只有一个结果,你的起诉会被搁下,小张他们的起诉三个多月的时间过去了,法院也不给立案。

第122条规定中一个非常不明确的时间点是:起诉到法院的民事纠纷适宜调解的,先行调解,是立案前还是立案后的调解?如果说是立案前,法院还没有立案受理,能否启动司法程序,由法官组织调解?因为只有立案受理后,才产生了人民法院对该具体案件的审判职权与职责。③刘家兴、潘剑锋主编:《民事诉讼法学教程》,北京大学出版社2013年第4版,第209页。从中央电视台报道的《难以入住的新房》的调查,可以看出法院将其理解为立案前的调解。

《民事诉讼法》第122条规定是法院调解,也称为诉讼调解。修法前,适用普通程序审理民事案件,法院是在法庭辩论终结后组织调解,适用简易程序审理民事案件,可不受此限制,但只要是正式开庭审理案件的,基本上也都是在法庭辩论终结后组织调解。第122条实际是将在过去开庭审理中的调解前移,移到开庭审理前,调解成功了,就不用再正式开庭审理了,以调解的方式结案。第122条立法目的是:提高诉讼效率,降低诉讼成本,也尽可能使当事人避免以对抗和较激烈的方式解决纠纷。

先行调解的适用与法院内设机构之间的分工紧密相关。司法实务中比较常见的一种安排或做法,就是立案庭受理案件后把部分认为适宜调解的案件留在本庭,并按照上述操作方式进行处理,只是在当事人拒绝调解或调解不成功时,才把案件移交给相关的民事审判庭。这种情形在相关的经验介绍中往往被称为“立案调解”。还有一些案件数量压力较大的法院,尝试了在立案庭设置“速裁组”等内部机构,对部分简单的案件实行由该机构负责从调解到简易开庭直至作出裁判的“集约式”审理。在人员有限的派出法庭,对一般案件的处理也都类似或接近于这种审理方式。与此相对的另一种安排,则是立案庭受理起诉后即把诉状移交给审判庭,由审判庭指定承办的法官负责送达,相应的,是否早期尝试调解亦由承办法官决定。法院不同部门在程序早期进行调解的上述做法,自新《民事诉讼法》实施以后都有可能适用第122条的规定。对于先行调解和后续的审理分别由不同部门负责的情况来讲,需要强调的是程序的衔接应当及时,尤其是要避免“久调”而怠于交接。而在同一部门掌控整个流程的情况下,对第122条的适用应当限定于对被告实施送达的前后这一程序阶段。换言之,这一条文规定的先行调解应当是一种程序早期的调解,而非“全程调解”,对其适用的程序阶段及范围不宜做过于宽泛的理解。①王亚新:《新民事诉讼法关于庭前准备之若干程序规定的解释适用》,载《西部法学评论》2013年第6期。

为此,对第122条的正确理解和适用应当是:以“但书”考虑是否“适宜调解”。如果双方当事人愿意调解的,法院应当积极主持双方当事人进行调解;如果双方当事人或有一方当事人不愿意,甚至坚决不愿意调解,就表明该案不适宜调解,法院应当组织开庭审理,并依法作出判决。

第122条的调解,应是立案后的调解,只有立案受理后的调解成功了,法院才能制作调解书,以调解的方式结案;没有立案受理,法院就没有对该具体案件的审判职权与职责。这样可以避免,法院以调解为借口而迟迟不给立案,激化矛盾,造成新的“立案难”,这与立法精神相违背。

结 语

自2015年2月4日起施行《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》正式确立了立案登记制度。该司法解释第208条规定:“人民法院接到当事人提交的民事起诉状时,对符合民事诉讼法第一百一十九条的规定,且不属于第一百二十四条规定情形的,应当登记立案;对当场不能判定是否符合起诉条件的,应当接收起诉材料,并出具注明收到日期的书面凭证。需要补充必要相关材料的,人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后,应当在七日内决定是否立案。立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的,裁定驳回起诉。”

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》虽然规定了立案登记制度,但从“裁定驳回起诉”的情形来看,立案审查的标准还是《民事诉讼法》第119条规定的起诉条件。但值得一提的,也是本文关注的一个问题,即此次的司法解释,解释了何为“有明确的被告”,即该司法解释第209条规定:“原告提供被告的姓名或者名称、住所等信息具体明确,足以使被告与他人相区别的,可以认定为有明确的被告。起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告的,人民法院可以告知原告补正。原告补正后仍不能确定明确的被告的,人民法院裁定不予受理。”若解决了法院的门难进问题,打官司的人就会慢慢回归于理性和正确的道路。

*作者系中国青年政治学院法学院副教授。