卷首语 立案制改革——修正起诉条件是关键

张卫平

卷首语立案制改革——修正起诉条件是关键

张卫平

作为新时期指导我国法治建设的基本政策性文件,《党的十八届四中全会决定》(以下简称《决定》)对如何进一步推进法治建设不仅提出了纲领性、原则性的指示,而且还对一些具体的司法制度和诉讼制度的修正、改进提出了具体的要求,是今后法律修订中人们需要认真研究和落实的内容。在诉讼领域中,《决定》所提到的应当予以改革的若干具体制度即包括对立案制度进行改革。《决定》对立案制度的改革要求无疑是符合民事诉讼和民事司法规律要求的。

有的人将现行的立案制度称为立案审查制。人们通常认为,这一制度的特点是,在当事人起诉后,法院应当对起诉的条件进行审查,认为符合起诉条件的,予以立案,案件由此进入审理程序;经审查认为不符合起诉条件的予以驳回,不予立案,案件不得进入审理程序。根据现行《民事诉讼法》第119条的规定,原告起诉应当符合以下条件:“(一)原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实、理由;(四)属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。”这些条件在学理上称为“积极要件”。除了《民事诉讼法》规定的上述条件之外,起诉还必须符合民事诉讼法(广义的)以及民事诉讼惯例所谓要求的“消极要件”,如不得违反“一事不再理”、没有仲裁协议排斥法院审判、不属于法院主管、对于特定的案件在一定期限内不得起诉或不得再诉等。由于我国民事诉讼法所规定的起诉条件如此繁多,因此也必然导致起诉门槛提高,造成起诉难,也影响了诉权这一基本权利行使的困难,从而在心理上导致司法远离民众,使得民众对司法、对法院产生隔离感或疏离感,也导致他们对司法信赖度降低。然而我们的政治要求是司法为民,人民法院为民,这种冲突必然形成一种令世人关注的社会问题。这也是《决定》作为一项法律政策文件所必须面对和解决的问题。

《决定》将立案制度改革后的新制度确定为“立案登记制”。对于改革的新制度,我们不能仅从“立案登记”的文意上简单理解,而应当从改革的目的和实质上完整地加以理解和把握。《决定》的意图十分清楚,就是要做到“有案必立,有诉必理,保障当事人的诉权”。变现行的立案审查制为立案登记制的目的就是要解决起诉难问题,保障当事人诉权的问题。但从民事诉讼法理上,我们应当意识到,起诉难的实质问题是起诉条件设置的不合理,如果降低了起诉条件,也就不会存在所谓起诉难的问题,可以说起诉高门槛是现行立案制度的“内伤”。现在人们理解的立案登记制的特点在于,在形式上不再对起诉条件进行审查,而是直接予以立案,在案件进入审理程序后对起诉条件进行审查,实际上是将起诉审查的阶段移后,虽然在形式上解决了起诉难问题,但这样会面临逻辑上的矛盾,即虽然立案进入了诉讼程序,却不知道起诉是否符合条件。因此,当前应当解决的实质问题是起诉条件的问题即起诉高阶化的问题。立案登记制只有与起诉条件的修正联系起来才有其逻辑上的合理性。如果不降低起诉条件,而是像新行政诉讼法那样,只是换一个说法——登记立案(新《行政诉讼法》第51条规定,人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的,应当登记立案;对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在七日内决定是否立案;不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定),依然不会对起诉难的现状有任何改观,因为法院还是要对起诉条件进行审查,这不过是在不改变起诉条件的情形下新瓶装旧酒而已。

在现行民事诉讼法规定的起诉条件中,实际上主要是关于诉讼要件的规定,而诉讼要件的审查从程序法理、程序正义的要求上来讲,应当在进入诉讼程序之后进行审理,而不是在起诉受理阶段进行审查,这正是我国起诉制度上的错位,即在起诉阶段对诉讼要件进行审查,这是典型的张冠李戴。如果在起诉受理阶段对诉讼要件进行审查,再决定是否予以立案,也就必然将当事人挡在了诉讼的大门外,将诉讼审理程序前移到了受理阶段。正确的制度安排应当是,关于起诉条件仅规定有明确的原告和被告,当事人的起诉只要符合诉状要求,按照规定交纳案件受理费即应当予以立案。只有起诉条件简单,才可以有效化解和应对诉权难以保障的问题。而问题的关键并不在于是立案审查制,还是立案登记制。降低起诉条件以后,依然要审查,但如果起诉条件简单,那么这种审查也会变得快捷,完全可以在起诉当时作出是否立案的决定。

人们尤其是审判实务工作者对实行登记立案制忧心忡忡,担心一旦实行有可能使大量不能或不需要开庭审理的案件进入诉讼程序,导致法院无法招架,并由此带来诸多问题,进一步折损法院的审判权威。其实这些担心是多余的,只要对诉讼制度进行相应的调整,这些问题都能够化解。有这种担忧完全是因为我们现行制度的设置存在缺陷。的确,当事人的起诉案件有相当一部分是不需要法院对其实体权利义务进行审理的,因为这些案件可能不符合诉讼要件的要求,例如当事人不适格(原告或被告不是正当被告)、没有诉的利益、不属于法院主管、不属于受诉法院管辖、属于一事不再理或重复诉讼等,即原来属于起诉条件的部分内容,在开庭审理之前(部分案件可能在开庭审理时才能发现)如果发现属于这些情形之一者,法院就可以裁定驳回当事人的诉讼,此种情形应当属于当事人的诉讼不合法;如果经过审理认为符合诉讼要件,法院就必须对实体问题(本案问题)进行审理,原告诉讼请求不能成立的,判决驳回诉讼请求;原告请求成立的,判决予以认可。

关于立案制度,人们以往争论的是应否对于起诉进行审查,但实际上争论点与制度的实质是错位的。关键并不在于是否审查,真正的问题是在立案阶段应当审查什么?我们的制度问题在于,本应当在诉讼以后进行审查的内容前置为在立案阶段进行,而因此导致起诉门槛的高阶化,从而违背程序正义的要求,这必然引发社会的不满。

调整后的诉讼制度,可以实现即时立案,但并非对起诉条件不审查。法院当事人的起诉,尽管也要审查,但由于起诉条件简单,几乎没有可以审查的内容,仅看原告和被告是否明确,如果诉状有误,当即要求予以更正或补正(坚持不更正或不补正的,可裁定驳回诉状);法院立案之后在诉讼中才对诉讼要件进行审理,在大陆法系国家通常在辩论准备程序,认为不符合诉讼要件的裁定予以驳回诉(不是驳回起诉),对法院驳回诉(不是驳回起诉)的裁定不服的,可以上诉;最后,对符合诉讼要件的案件进行本案实体权利义务争议,再进行审理作出判决。只要法院根据民事诉讼法对诉讼要件进行审理,那些无须进入实体审理的案件就可以被挡住,人们的担忧也就可以被化解。这样的制度安排既能保障当事人充分行使诉权,不至于造成起诉难,同时又能保障法院合理行使审判权,节约司法资源。这种制度安排就是现代民事诉讼的一般安排,是法治发达国家通常的制度设置。

一旦降低了起诉条件,实行即时立案制,那么我国法院的审判组织结构也理应予以相应的调整,现行的立案庭应当予以取消,取而代之的是立案事务处。从事立案的工作人员不再是法官,因为不涉及复杂的诉讼要件的审理和判断,因此此项工作由法院的司法事务人员完成。通过这样的改革,相信我国的民事诉讼将变得更加开放,民事司法也将更接近社会,接近民众。

令人遗憾的是,于2012年民事诉讼法修改之际,这样的制度设计本可以实现,但却失之交臂。当然,由于当时大多数人并没有认识到起诉条件与诉讼要件的关系,也没有认识到对诉讼要件的审理和裁判方式问题,所以依然在原有的制度框架内进行修正。这样就必然面临一些人所指出的问题:立案审查变为登记立案只不过是换了个说法或表达方式而已,如同现在新行政诉讼法的规定一样,修法者自然难以接受。笔者在民事诉讼法修改之前,距今正好是10年之前,就此问题进行过论述(见拙文《起诉条件与实体判决要件》,载《法学研究》2004年第6期),并且在民事诉讼法建议稿(见《民事诉讼法的修改与完善》,载《民事程序法研究》第七辑,厦门大学出版社2011年版)中已经明确提出了相应的制度设计方案,并呼吁立法予以修改,却没有得到回应。

亡羊而补牢,未为迟也。现在是再次修正的好机会,笔者希冀下一次民事诉讼法修改能够对起诉立案制度和相应的诉讼制度进行调整(包括对不符合诉讼要件的处理及裁判方式、立案处的功能和司法事务人员的职能等事项作出规定),以提升我国民事诉讼法的水平。

2014年冬至 于清华寒舍忧思斋书屋