论食品安全监管与政权合法性

论食品安全监管与政权合法性

闫文静

（湖北大学政法与公共管理学院，湖北武汉430062）

摘要：政府监管食品安全是政府为公民提供良好、安全食品的责任，同时也是管理食品安全这一公共事务的专门权力，更是政府履行其公共管理职能的题中之义。最近几年食品安全事件频频发生，公民对于政府能否履行好自身职能产生了怀疑，进而危及到了政权合法性建设的进程。我国政府应当在法定范围内积极行使监管食品安全的权力，保证食品安全，以维护政权合的法性信仰。

关键词：合法性；食品安全；公共管理

任何政治统治的存在和延续，都有赖于公民对政府以及先存统治秩序的认同与支持；政府获取公众认可的性质，构成了政府存在与政权稳定的社会心理基础。[1]因此，在此基础上我们可以认为政府的各项活动其实是政府为争取、维护或更新其自身合法性以期获得社会认可而采取的种种努力。食品安全是民众所关心的民生问题中重要的一块，也是社会公共利益的一个重要领域，因此，作为公共利益代表的政府行使食品安全监管的公共权力，也可以说这是政府巩固其政权合法性基础的重要举措。

一、合法性理论概述

合法性问题的研究是西方理论界关于国家与民主理论研究的核心内容。对于合法性的理解不同，也出现了许多不同的理论，大致包括：规范性分析的合法性理论、经验性分析的合法性理论和重建性的合法性理论。

规范主义的合法性理论认为：一种统治是否合法,首先必须将该统治置于理性的价值领域进行判断，只要符合这种理性的标准，就是合法的；反之,即使得到了人民大众的赞同、支持和忠诚,也是不合法的。这种理性的标准,在古代是某种永恒的美德、正义等终极真理,近代则是卢梭提出的“公意”。经验性分析的合法性理论的代表人物马克斯·韦伯认为：一种统治的“合法性”，也只能被看作是在相当程度上为此保持和得到实际对待的机会。[2]他认为：合法性就是促使人们服从某种命令的动机，它不过是既定政治系统的稳定性,亦即人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从而已。哈贝马斯在两者的基础上提出了重建性的合法性理论。他既批评规范主义的抽象性，同样也不认同经验主义忽视价值标准的功利性。他认为：“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值——这个定义强调了合法性乃是某种可争论的有效性要求，统治秩序的稳定性也依赖于自身（至少）在事实上被承认。”[3]

这三种理论从不同的角度解析了合法性的内涵。在我国理论界学者普遍认为一个比较合适的合法性概念应该是规范主义和经验主义的结合，既要强调公众的政治心理和政治态度，也要看中涉及这种心理的价值因素。即合法性应有三层含义：一是公共秩序的建立和维持依赖于公民对它的认同和支持；二是公共权力的取得方式和使用范围必须正当；三是公共权力要符合一定价值取向，服务于公共利益。

维护食品安全是现代政府为公民提供公共服务中必不可少的内容之一，更是政府履行其公共管理职能的应尽之责。正是由于食品安全关乎国计民生，与大家的日常生活息息相关，加强食品安全的监管才显得更为重要。同时鉴于我国近年来频频发生的恶性食品安全问题使得政府公信力下降，如果不予以正视将会危及整个社会秩序的和谐与稳定。政府监管食品安全的根本原因不仅仅是食品安全问题本身的严峻性，更是维护政权合法性和政府合法性的必要手段。

综上，可以看出我国政府监管食品安全的这一公共权力具有合法性。原因在于：第一，政府是公共利益的代表，需要履行公共管理的职能，承担起食品安全监管的职责。第二，政府监管食品安全的公共权力源于我国法律的明确授权。第三，食品安全是民众所关心的民生问题中重要的一块，也是社会公共利益的一个重要领域，因此，作为公共利益代表的政府行使食品安全监管的公共权力，也可以说这是维护了社会整体利益，其最终目的在于服务公民。

二、我国食品安全监管不足引发的政府合法性危机

合法性危机的概念是由哈贝马斯提出，他认为晚期资本主义陷入了因政治制度失去信任而带来的合法性危机。我国有学者认为：由于合法性意味着民众对政治系统统治的支持与认同，所以，所谓合法性危机就是一种直接的认同危机。[4]其实任何一个政府都无法回避政治合法性问题的存在，也都无法逃避政治合法性危机的困扰。

由于合法性资源是一个由历史到现实的动态演进过程，具有流动性，过于倚重执政权的历史合法性会使得我国政府的合法性在新的社会中遭到挑战。目前，我国正处于社会转型时期，食品安全问题突出，种种因素使得我国政府监管食品安全的合法性产生了危机。实践中，我们将抽象性的合法性理论融入现实的公共权力里就要求公共权力必须具备合法律性，即形式合法；同时公共权力也应具备超出法律层面的合法性，即实质合法。

我国的食品安全监管工作从建国初期就已经开始进行了，其中关于规范食品安全的法律、法规并不在少数，但是立

法成效却并不尽如人意。我国在1965年颁布了《食品卫生管理试行条例》、1979年颁布了《食品卫生管理条例》、1982年颁布了《食品卫生法（试行）》、1995年颁布了《食品卫生法》、2009年颁布了《中华人民共和国食品安全法》，但仍然出现了众多的恶性食品安全事件，政府的权威和公信力在食品安全监管领域备受质疑。尤其是近几年来的食品安全监督缺失，引发社会的不满，甚至已经引发了某种程度上的政权合法性危机。我国的食品安全领域的合法性危机主要表现为形式合法性危机和实质合法性危机。

（一）我国食品安全监管不足引发的政府形式合法性危机

我国政府监管食品安全的公共权力的形式合法性危机主要体现在立法层面和执法层面。

1.立法不完善。我国目前的食品安全监管法律体系主要由食品生产和流通、安全质量标准、安全质量检测标准及相关的法律、法规等构成。已颁布的涉及食品安全监管法律法规虽然数量很多，但是因为分段立法造成条款相对分散，单个法律法规调整范围比较狭窄。一些法律法规的规定上多是原则性和宽泛性立法，缺乏对问题进行清晰的定义和限制，在可操作性上存在空隙和交叉。同时在部门分散监管上，造成了“多头分散，齐抓共管”而“无人负责”的局面。加之管理机构之间权属不明、食品安全监管信息披露机制的缺失和政府与行业协会沟通的断层等多方面都导致了政府监管食品安全的合法性出现了危机。

2.执法层面存在问题。我国食品安全相关的法律制度虽然很多，但是在落实上却出现了问题。首先表现为：由于地方利益的保护以及基层执法人员对自身职责的履行产生偏差，使得基层政府在兼管食品安全问题时采取不作为。其次，我国食品安全执法部门经常以“严打”“专项整治”等非常规性方式展开工作，在打击假冒伪劣食品、促进食品安全的执行过程中缺乏规范化和连续性。[5]

（二）我国食品安全监管不足引发的政府实质合法性危机

1.政府在监管食品安全时忽视了保护消费者的利益。我国食品安全监管在立法时对违反相关法律的生产者、经营者采取了纵容态度。使得相关人员的违法成本远远低于其因违法所获得的利益，才会使得此种违法行为屡禁不止。在立法的价值取向上，政府更看重经济的发展因此更倾向于保护生产者和经营者的利益，大大弱化了对消费者利益的保护。

2.政府监管食品安全的公共权力行使存在异化。在我国普遍存在委任立法现象，其实质是一种立法权从立法机关向行政机关转移的过程。过去几十多年来我国实行的是一种渐进式的市场经济改革，但地方政府职能部门在这一过程中依然掌握了大量权力，这导致立法寻租现象的涌现。[6]职能部门被俘虏或者干脆主动通过立法来强化自己的利益。同时，政府监管食品安全的公权力缺乏监督，这样就很容易出现食品安全的事件。

三、加强食品安全监管与政府合法性建设

政府和民众的关系从另一个角度来讲，也可以说是一种交易关系：一部分人组成政府，以税收的形式收取了民众的钱，就应给民众提供其所需要的物品与服务。民众可以通过政府提供的物品和服务的质量来衡量对政府的满意度和信任度。因此，为社会提供其所需求的公共物品与服务是政府权威的来源，也是政府建设、维护自身合法性的重要手段。针对我国现阶段的食品安全问题，政府在加强监管食品安全的合法性建设可以考虑以下几个方面：

（一）加强食品安全监管与政府形式合法性建设

在立法层面中加强政府监管食品安全的合法性建设，就必须做到两方面：一是对整个食品安全监管法律法规体系进行系统的梳理。由于食品种类繁多，食品安全涉及的知识、技术的专业性较强，而立法时各个领域多部法律难免有交叉重叠的地方，因此系统梳理厘清各个部门的权限以及发现监管漏洞具有重要意义；二是完善立法程序，确保立法的开放性和透明性。也只有社会各方的积极参与才能提高立法的民主性，才能平衡各方利益，真正改善食品安全问题。

在具体执法过程中，一是通过立法明确并严格落实各监管部门的职能权限，减少各部门互相推诿的现象。二是加强各部门的协作与沟通，通过联合执法、监管协作打击食品安全安全违法行为，提高监管效率。三是吸收新闻媒体和消费者等其他社会力量来监督食品安全执法。

（二）加强食品安全监管与政府实质合法性建设

加强政府监管食品安全的实质合法性建设的重点在于转变政府监管食品安全的理念，具体是指食品安全的立法理念、立法目的、立法原则和价值取向要逐渐向消费者倾斜，切实保护社会大众的利益。第一，坚持以实现正义为最高价值，协调生产者、经营者和消费者的利益冲突。我国《食品安全法》中关于保护消费者生命安全和身体健康权益的规定不少,但整部《食品安全法》,并没有出现关于“消费者食品安全权”的系统性规定,消费者健康至上理念的仍然缺失。第二，立法理念要从国家本位实现向社会本位的逐步转变。政府并不是万能的，我们的全能型政府应当逐步放松管制，交给有能力的社会组织来自我管理以达到政府行政资源的合理利用。因此，政府需要容纳行业协会等第三方的社会组织来发挥中间力量共同改善食品安全问题。

总之，在社会公众看来，保证他们得到安全放心的食品，是政府肩负的责任，也是其应尽的义务，更是获得社会公众认可、服从政府管理的基本条件。食品监管的缺失会引发政府的合法性危机，这不仅是理论分析的结果，更是政治运作的逻辑。

参考文献：

[1]朱光磊.现代政府理论[M].高等教育出版社，2006.40.

[2]马克斯·韦伯.经济与社会上册[M].商务印书馆，1997.240.

[3]哈贝马斯.交往与社会进化[M].重庆出版社,1989.184.

[4]甘剑斌.政治合法性危机及其解决路径[J].苏州大学学报，2009，（1）.

[5]周应恒.现代食品安全与管理[M].经济管理出版社，2008-10.229.

[6]乔世明，林森.论合法性视角下的政府环境公共权力[J].内蒙古社会科学，2013，（3）.