中小学法律顾问聘任模式与运行机制探究

汪 莉

(天津市教育科学研究院，天津 300191)

教育管理与评价

中小学法律顾问聘任模式与运行机制探究

汪 莉

(天津市教育科学研究院，天津 300191)

中小学法律顾问制度的有序运行对于推进中小学依法治校具有重要作用，国家倡导中小学校通过聘任法律顾问推进依法治校相关工作。根据聘任主体的不同，中小学法律顾问的运行机制主要有行政部门主导模式、学校主导模式和行政部门指导下的学校主导模式。目前，中小学法律顾问制度在法治环境、主体意识、保障机制方面仍存在不利因素，建议在优化聘任模式、健全程序保障、明确工作机制等方面进行优化提升。

中小学法律顾问；聘任模式；运行机制；依法治校

《全面推进依法治校实施纲要》对学校法律顾问的工作范围界定为“在学校的决策、管理过程中要发挥参谋和助手作用，对学校出台的有关管理措施、对外签订的合同、实施改革方案等，要进行合法性评估、论证。”实践证明，中小学法律顾问制度的有序运行，可以助力于学校师生的法治理念和法律意识的培养、学校治理结构的优化、学校章程制定及其他规章制度的建立、学校办学行为规范化、学校师生合法权益的保障和维护、校内纠纷解决机制和突发事件应急机制的建立等工作，对于推进中小学依法治校工作具有重要的现实意义。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》分别提出了“普遍建立法律顾问制度”、“积极推行政府法律顾问”的要求，进一步为我国中小学法律顾问制度的深入实践和逐步完善提供了政策支持和方向指导。

一、我国中小学法律顾问制度的运行机制

由于行政区域、学校性质、办学情况等多方因素的差异，我国各地区中小学法律顾问的运行模式各不相同，具有区域化、多样化、差异化等特点。根据中小学法律顾问聘任主体的不同，可以分为行政部门主导模式、学校主导模式和行政部门指导下的学校主导模式三种。

1.行政部门主导模式

行政部门主导模式是指由地方政府或地方教育、司法行政部门选拔或聘任有资质的律师作为所在行政区域内的中小学法律顾问，并将聘任的律师具体分配到行政区域内的各个中小学校，实现“一校一顾问”的法律顾问模式。此种模式下，教育、司法行政部门牵头负责学校法律顾问配备工作。司法行政部门对律师、基层法律工作者担任法律顾问工作行使指导、管理和监督职能，对法律顾问的工作纳入年度考核内容。教育行政部门对学校法律顾问工作开展情况和工作实效进行检查、督导。行政部门主导模式下的中小学法律顾问运行机制具有效率高、普及广、灵活性不强、对程序正义的要求较高等特点。

2.学校主导模式

学校主导模式是指中小学自主选择和聘任具有资质的律师作为学校的法律顾问的模式。在这种模式下，学校和律师事务所(或律师)作为顾问法律关系的双方主体，一般以签订顾问合同的形式明确约定双方的权利、义务、工作机制、违约责任和纠纷解决途径等内容。学校与法律顾问是民法意义上的平等主体，双方的行为方式应当严格依照以顾问合同的规定予以执行。学校和法律顾问均有权依据合同对对方主体进行监督或追责。对于中小学校而言，学校主导模式下的中小学法律顾问制度具有自主性强、灵活性高等特点。其局限在于，此种模式下中小学校是否能够及时、有效聘任法律顾问，很大程度上依赖于校长对法律顾问的认可程度，或者说是校长个人依法治校的理念意识是否建立。

3.行政部门指导下的学校主导模式

行政部门指导下的学校主导模式是指由地方教育、司法行政部门按照一定的公开化、透明化的程序遴选出具有资质的律师事务所，并向辖区内的学校推荐，指导学校单独或联合聘请法律顾问，最后由学校与律师事务所签订顾问协议，聘请该律师事务所的律师作为学校法律顾问的模式。

行政部门指导下的学校主导模式与行政部门主导模式在法律关系方面具有本质区别。前者的聘任主体是中小学校，后者的聘任主体是行政部门。两种模式下顾问法律关系权利义务的承担主体是不同的，一个是中小学校，一个是行政部门。在运行机制方面，行政部门指导下的学校主导模式兼具前两种模式的优势，既具备效率高、普及范围广的特点，又赋予了学校自主选择是否聘任、怎样聘任的权利。

二、中小学法律顾问制度有序运行的障碍因子

1.制度外部法治环境支撑不足

作为推进依法治校理念从思想意识到实践操作的重要手段，中小学法律顾问制度的普及和运行从根源上依赖于相关利益主体对法律和法治的尊重和认可，进而将法律文本规定和法律权威性内化为他们内在的、自觉的规则意识。从当前社会法治环境来看，我国正处于建立依法治国的关键时期，虽然已经基本形成社会主义法律体系，但国家的法治实施体系和法治运行机制正处于不断完善的过程中。具体到教育系统，仍然存在教育部门依法行政的理念和实践不充分、学校尤其是中小学校对依法办学的理解相对狭隘、教师和学生的权益未能得到有效保障等问题。任何领域的法治化发展都要植根于社会大环境之中，如果社会层面对法律的重视度不够，必然影响教育领域法治化的进程，进而造成中小学法律顾问制度赖以运行的法治环境薄弱。

2.制度内部主体认识不够

中小学法律顾问制度的利益相关主体主要包括教育行政部门、学校、校长、教师、学生及其监护人、律师和律师事务所等。总的来说，中小学法律顾问制度对于推进依法治校的重要性尚未得到利益相关者的普遍认可，相关利益主体在中小学法律顾问制度建构方面存在利益博弈。

首先，在需要行政部门主导或参与的学校法律顾问聘任模式中，教育、司法部门能否有机配合直接决定着中小学法律顾问制度运行的成败。其次，中小学法律顾问制度运行所需经费的主要来源方是政府，教育主管部门则是政府出资行为的代表方和具体实施方。中小学法律顾问经费由教育主管部门列支，这在一定程度上降低了教育部门推进中小学法律顾问制度的积极性。再次，对于学校、教师、学生及其家长而言，他们更多的是希望通过学校法律顾问辅助处理各种突发事件，维护合法权益并解决纠纷。而对于该制度对其教育管理工作形成的法律监督和带有“妥协性”的权益止损，他们会在一定程度上予以排斥。[1]最后，律师或律师事务所是中小学法律顾问制度重要的实施主体。对于中小学法律顾问而言，在工作内容总量一致的情况下，中小学的公益性和经费固定性决定其经济效益可能要低于企业法律顾问。如何在法律顾问的经济收益与中小学办学公益性之间做好平衡，是中小学法律顾问面临的问题之一。

3.制度运行程序保障存瑕

在行政部门主导模式和行政部门指导下的学校主导模式中，均是由行政部门在“资质优秀”的律师事务所中选拔。笔者认为此种选聘形式有待完善。

衡量一个律师事务所及其律师能否做好中小学法律顾问工作，不能只看律师事务所是否“资质优秀”，而是应当综合考量律师事务所和律师的专业精神、业务专长、时间与精力的投入程度等。“资质优秀”的律师事务所及其律师或因为业务繁忙不能全身心做好学校法律顾问工作，或因为积极性不高影响中小学法律顾问工作的实效。而在司法实践中，“普通资质”的律师事务所和律师恰恰是接触人身伤害、合同纠纷、保险理赔、起草公司法律文件等诉讼和非诉案件较多的群体。而学校法律顾问的工作内容主要是对学校办学与管理行为、对外经济活动、内部规章制度、教师聘任合同纠纷、学生伤害事故等提供法律评估和法律意见。从业务相关性分析，“普通资质”的律师事务所及其律师也可以做好学校法律顾问工作。

三、中小学法律顾问制度有序运行的优化思考

1.中小学法律顾问聘任模式灵活自主

中小学法律顾问的聘任模式需要综合特定的时间阶段、区位特点、专业人才资源的配备等因素进行确定。一方面，在现行中小学办学情况来看，中小学法律顾问的聘任模式以行政部门指导下的学校自主选聘模式更具有优势。首先，中小学校在依法治校方面远远落后于高校。中小学既缺乏法律方面的专业人才，也没有形成普遍的法治意识和法治思维。这样一来，中小学校在法律顾问的选聘工作中的专业性不够，需要政府和主管行政部门予以协调。其次，中小学校普遍对教育行政部门具有很强的依赖性和依赖心理。再次，对于政府部门而言，为了保证基础教育学校教育教学的有序开展，避免出现辖区教育“一放就乱”的现象，教育部门也愿意或不得不进行引导。此外，经费问题也是中小学校乐于教育部门主导参与到学校法律顾问工作中的重要原因。另一方面，随着我国教育改革与教育治理现代化的深入和发展，中小学办学自主权和办学自主性的不断明晰，学校主导模式是中小学法律顾问制度的发展方向。随着学校依法治校工作的不断推进，学校师生法律意识和法律素养的提高，学校法治氛围不断积淀和浓厚，学校自主办学理念逐渐深入，中小学自主选聘法律顾问应当成为未来的趋势。

2.健全中小学法律顾问制度程序保障

首先，在行政部门主导模式和行政部门指导下的学校主导模式中明确教育、司法行政部门的职责，尤其是行政部门在监督和追责方面的权责，建立起政府主导的风险防控体系。应当建立法律顾问淘汰制度，定期对聘任的律师事务所进行考评和监督，对于不能按时、保质保量完成顾问职责的，应当及时进行清退。

其次，中小学法律顾问的聘任范围应当扩大至学校所在市区的全部律师事务所，而不是现在的“资质优秀”的律师事务所。同时，笔者认为可以以招投标的形式，由学校或教育行政部门通过司法行政部门向所在地区的律师事务所发出邀标函，有意向的律师事务所进行竞标。在选聘法律顾问的过程中，应当避免行政部门或学校领导人员或利害关系人的“权力寻租”问题，建立明确可行的回避程序。此外，还应当在选聘过程中注重教师、学生及其家长的参与权和知情权。

3.明确中小学法律顾问工作机制

中小学依法治校要求学校遵循法治思维、运用法治方式，按照法律的规定建立健全学校内部治理结构和各项规章制度，积极维护师生合法权益，依法依规管理学校事务，开展教育教学活动。中小学校法律顾问在提高师生法律意识、妥善处理学校法律事务和纠纷、强化依法治校力度等方面有着不可替代的作用。

法律顾问是中小学校的“法律智库”。一是开展法治教育和培训，提高学校管理者和师生主体的法治意识。[2]二是为学校做出的各类法律行为提供法律意见和法律咨询，对学校办学和管理行为进行法律风险的分析和评估，负责草拟、修改或审查学校各类合同。三是参与和指导学校做好建章立制工作[3]，帮助学校制定章程及以章程为核心的规章体系，建立学校规章的审查与清理机制。在建立健全学校各项规章制度的基础上，辅助学校做好构建依法治校的校内治理结构工作。四是在构建和完善学校民主管理和决策机制、健全社会参与机制等方面提出专业意见。

中小学法律顾问有利于增强学校依法、妥善处理学校法律纠纷和各类校园伤害事故的能力，不仅可以依法收集和保存事件发生过程中的各种证据，还有利于依法规范突发事件发生后的善后处理[4]，保证学校正常教学秩序。

[1] 李祥，吴希.中小学法律顾问制度：现状、困境与对策[J].中小学管理，2014(4)：29.

[2] 王华伟，冯文全.法律顾问在高校依法治校中的职能和作用[J].当代教育论坛，2007(7)：18.

[3] 侯铁虎，王志强.充分发挥法律顾问在依法治校中的作用[J].中国高教研究，2004(9)：69.

[4] 肖建国.校园突发事件的法律制度对策[J].思想理论教育，2006(6)：38.

[责任编辑：江桂珍]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2015.12.028

2015-04-13

天津市教育科学研究院重点调研课题(TJJKY2014-06)。

汪莉(1987-)，女，内蒙古赤峰人，硕士，助理研究员。

G522.3

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1002-1477(2015)12-0108-03