从地方性图书馆法规看我国公共图书馆事业的发展趋势——以《广州市公共图书馆条例》为例

李品庆

（重庆师范大学图书馆 重庆 400047）

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从地方性图书馆法规看我国公共图书馆事业的发展趋势
——以《广州市公共图书馆条例》为例

李品庆

（重庆师范大学图书馆 重庆 400047）

〔摘 要〕《广州市公共图书馆条例》植根于广东省公共图书馆的改革实践，在公共图书馆的建设、管理和服务方面的规定都具有创新性和示范性。尤其在引导社会力量参与公共图书馆的建设与管理、加强街镇级公共图书馆的建设、实行中心馆与总分馆相结合的管理体制、重视阅读推广，促进全民阅读、构筑普遍平等的公共图书馆服务体系等方面的规定都鲜明地体现了我国当代公共图书馆事业的发展趋势。

〔关键词〕公共图书馆 图书馆条例 广州市 公共图书馆事业

2014年10月29日，《广州市公共图书馆条例》（以下简称《条例》）经广州人大常委会通过，于2015年1月经广东省人大常委会批准，自2015年5月1日起施行[1]。该《条例》是继深圳、内蒙古、北京、湖北、四川等地之后，我国第六部地方性图书馆法规。《条例》共六章，分别是总则、公共图书馆的设立、公共图书馆的管理、公共图书馆的服务、法律责任及附则，在体例结构上与其他图书馆法规差别不大，但其涵盖的内容量却远超其它的地方性图书馆法规，在体现现代图书馆理念、加强基层图书馆建设、构筑普便均等的公共图书馆服务网络、积极引导社会力量参与图书馆建设、关注少儿、弱势群体、体现图书馆在全民阅读中的主导作用等方面都鲜明地反映出现代公共图书馆事业的发展趋势。

进入21世纪以来，深圳、广州、东莞、佛山等市都形成了各具特色又极具共性的公共图书馆之发展模式,程焕文教授谓之曰“岭南模式”。这种模式在公共图书馆精神与理念的探索、构筑普遍均等的公共图书馆服务网络、总分馆制的管理模式、发挥公共图书馆在全民阅读的引领作用等方面都取得了丰硕的成果。《条例》植根于极具创新性和示范性的公共图书馆发展之“岭南模式”，对于广州市公共图书馆事业的发展方向、发展路径等作出了明晰的规划，很大程度上代表了我国公共图书馆事业的发展趋向。

1 扩充经费来源，积极引导社会力量参与图书馆建设与管理

1.1 鼓励社会力量向图书馆捐赠或直接兴办公益性图书馆

公共图书馆的经费来源一般有三种，一是政府拨款，二是社会捐赠，三是自筹资金。在西方发达国家，图书馆的经费有很大比例来源于各方社会力量的捐赠。而我国公共图书馆的经费来源比较单一，主要依靠国家财政预算拨款。因此，《条例》不但鼓励国内外自然人、法人或者其他组织等社会力量向图书馆捐赠资金、文献、设施，还鼓励社会力量兴办公益性图书馆，对捐赠人除享受税收优惠外，还可以“命名”等多种方式给予荣誉。

《条例》与其它地方性法规和《中华人民共和国公共图书馆法（征求意见稿）》中的相关条款比较有两个突出点，首先，鼓励和支持社会力量兴办公益性图书馆，提供公益性阅读服务，并且规定各级人民政府应当依照有关法律、法规的规定给予支持。所谓公益性图书馆，有两个含义，一是免费的，二是向公众开放的。在《征求意见稿》中只明确了鼓励社会力量通过捐赠资金、物品的方式支持图书馆发展，但并未对兴办图书馆方面作出说明。此外，虽然湖北省与北京市的图书馆条例都提出了鼓励社会力量兴办图书馆，但并未明确规定为公益性图书馆。其次，对于捐赠人与兴办人的奖励，《条例》也加大了力度，除享受正常的税收优惠外，还提出公共图书馆可以以捐赠人的名字命名，或以其他适当方式给予荣誉。

1.2 鼓励社会力量设立公共图书馆发展基金

西方国家图书馆一直是基金会资助的重要对象。美国图书馆基金会制度比较完善，美国国税局网站显示，以“library foundation”命名的基金会有 1184个[2]。而在我国，图书馆基金会建设还处于起步阶段，专门以“图书馆基金会”命名的有2003年成立的杭州市图书馆事业基金会和2005 年成立的新华财经图书馆基金会[3]。目前，对我国公共图书馆领域进行资助的主要是国内外大型基金会下设的图书馆资助项目。因此，《条例》特别用第七条专门对基金会的问题作出规定，除规定政府可以发起设立公共图书馆发展基金之外，还鼓励国内外自然人、法人或者其他组织力量设立基金，并鼓励向基金进行捐赠。“图书馆基金会是图书馆事业可持续发展的一支重要社会力量。而在当前中国图书馆事业特别是基层图书馆的发展中，在政府投入不足、覆盖有限的情况下，如果我们能够认真扶持和充分利用各种图书馆基金会，则将为基层图书馆、尤其是边远落后地区的基层图书馆带来新的希望。”[4]

1.3 建立和运行法人治理机制，建立和完善理事会等法人治理机构

2013年11月召开的党的十八届三中全会明确提出：“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理”。广东省是较早实行事业单位法人治理改革的省份，2010年深圳图书馆理事会揭牌成立，2012年广州图书馆也开始了事业单位法人治理结构试点工作，组建了理事会，随后东莞图书馆、顺德图书馆相继也成立了理事会。在实践的基础上，《条例》首次在图书馆地方法规中提出要建立和运行法人治理机制，建立和完善理事会等法人治理机构。在公共图书馆界推动法人治理机制，实际上是政府向图书馆放权，有利于实现政府行政职能与公共事业运作功能的分开，激发图书馆的活力。理事会成员来源于社会各界的精英，有利于获取社会各界的支持与参与，形成各部门之间的横向联动，促进公共图书馆事业的发展。

2 加强基层图书馆建设，形成市、区、街镇、村社四级公共图书馆服务体系

《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》指出十二五期间的重点任务之一是“进一步加强基层图书馆设施建设，力争形成覆盖城乡、结构合理、功能完备的设施网络”，要“进一步加大县级和县级以下基层图书馆（室）设施建设力度”[5]。基于此，《条例》创新地将街镇图书馆作为当前公共图书馆体系建设的重点目标，对其建设主体、管理模式、建设规模、文献入藏量作出了明确的规定。

2.1 建设主体上移保障街镇、村社图书馆的均衡发展

长期以来，我国公共图书馆的建设与管理基本都采取行政区域制，一级政府建一级公共图书馆，由于街镇等基层政府力量有限，基层图书馆在发展中普遍存在保障不足的问题。因此广州市政府将街镇、村社等基层公共图书馆、图书室及服务网点的建设责任上移至区人民政府。《条例》在其十二条规定：“区人民政府负责建设区和镇、街道公共图书馆。建立公共图书馆总分馆体系，区公共图书馆为区域总馆，镇、街道公共图书馆为分馆”，十三条规定：“区人民政府应当因地制宜推进村、社区的图书室或者服务网点建设，可以在学校、企业、地铁站、火车站、汽车站、航空港等人口密集区域设立图书室或者服务网点” 。区政府作为建设主体，负责区域总馆与分馆及基层服务网点所需的建设经费和运行经费，这将极大促进基层公共图书馆的可持续发展。

2.2 区域总馆承上启下保障街镇图书馆的独立运作

目前，我国街镇一级基层图书馆大多还依附于乡镇和街道文化站，其管理权属于乡镇或街道政府。《条例》将基层图书馆的建设权与管理权从街道、镇等基层政府中剥离出来，规定由区政府负责街镇图书馆的建设与管理，建立公共图书馆总分馆体系，区公共图书馆为区域总馆，镇、街道公共图书馆为分馆。区域总馆作为街镇公共图书馆的管理主体，在市中心馆的业务指导下负责所属分馆的统一管理，包括文献信息资源的采购、编目和物流配送；制定分馆及服务网点的服务规范；工作人员的统筹调配及图书馆领域的国内外交流与合作。

2.3 量化指标保障街镇图书馆的建设规模及文献入藏量

《条例》首次在地方图书馆立法中用人均指标的方式规定了各级公共图书馆的建筑面积和纸质文献的入藏总量及新增量，既保障了公共图书馆的经费投入，也提高了立法的可操作性。基于总分馆制的管理模式，《条例》依据服务范围内的常住人口数量与人口增长因素，以人均指标的方式，将区和街镇公共图书馆的建筑面积和纸质文献人均拥有量及新增量进行累计的量化规定。这样一方面有助于强化区政府作为建设主体的责任，另一方面也有助于发挥区域总馆对街镇图书馆的引领作用。

3 创新管理模式，实行中心馆与总分馆相结合的管理体制

“岭南模式”在公共图书馆界影响深远，这种模式最显著的特点之一即是对总分馆制的实践与探索。广州市根据该市实际，提出中心馆与总分馆相结合的公共图书馆管理体制。《条例》规定市人民政府设立的广州图书馆为全市公共图书馆的中心馆；区公共图书馆为区域总馆；镇、街道公共图书馆为分馆。区域总馆负责该馆和所属分馆文献信息资源的采购、编目和物流配送以及工作人员的统筹调配。

3.1 统一拨款，统一建设

《条例》规定了由区人民政府负责保障总分馆体系运行所需的经费，包括建筑场所、设施设备、文献资源、人力资源及运行和维护费用等。这极大解决了镇、街道公共图书馆发展中存在的保障不足的问题，实现各个区域基层公共图书馆均衡发展。“作为分馆，街镇公共图书馆可以走出运行经费、人力资源和文献资源的困境，将重心转移到为读者提供专业服务，实现服务的标准化和专业化，这有利于街镇公共图书馆的可持续发展”[6]。

3.2 统一配置，统一规范

在人力资源的配置方面，《条例》规定由区域总馆负责该馆和所属分馆工作人员的统筹调配。“市、区人民政府应当按照服务的常住人口每一万人至一万五千人配备一名工作人员的标准”，结合相关因素配备公共图书馆工作人员，并对新进人员的学历及专业素质作了规定。除人员的统一配置外，区域总馆还需按照全市统一的服务规范，制定该区公共图书馆和服务网点的服务规范。这极大地保障了图书馆服务的标准化、规范化与专业化。

4 重视阅读推广，充分发挥公共图书馆在促进全民阅读中的引领作用

2015年，李克强总理在政府工作报告中更是明确提出要“倡导全民阅读，建设书香社会”。“‘全民阅读’工作对于提升国民文化素质，构建我国现代公共文化服务体系，建设社会主义文化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要战略意义”[7]。《条例》中，“全民阅读推广”的核心字眼多次出现，表明了政府部门和图书馆界对于全民阅读推广工作的重视与决心。

4.1 设立读书月，明确公共图书馆促进全民阅读的责任

《条例》第九条规定：“每年四月为广州读书月。文化行政主管部门、公共图书馆等行政管理部门和单位应当通过各种形式组织开展全民阅读推广活动”[8]。基于近些年社会各界对全民阅读的重视，全国多省市都开展了阅读节、读书月活动，如重庆读书月、深圳读书月、陕西省阅读文化节等，已形成了持续的影响力。但在法规中明文规定“读书月”， 明晰政府部门及公共图书馆的责任，在全国尚属首次，这将极大地保障全民阅读推广工作的持续性。

4.2 将全民阅读推广活动纳入公共图书馆的基本服务

《条例》在三十五条规定了公共图书馆提供的基本服务内容，其中第三项即为“开展全民阅读推广活动和信息素养教育，举办公益讲座、展览、培训等社会教育活动，为公众终身学习提供条件和支持”。与传统的文献信息资源的阅览、外借、查询、参考咨询等基本服务不同，阅读推广更重视服务的主动性，致力于整个社会阅读意识和能力的培养。既为公众终身学习提供物理条件包括场馆、资源、设施等硬支持，也有为公众营建阅读氛围、提供阅读指导等方面的软支持。

4.3 重点向少年儿童和青年倡导、推广阅读

《条例》在三十九条规定“公共图书馆应当通过推荐优秀读物、组织读书会、开展阅读辅导等形式，面向社会公众、重点面向少年儿童和青年倡导、推广阅读” 。儿童和青少年时期是阅读兴趣和阅读习惯养成的最重要时期，因此各国在阅读推广中都尤其重视儿童和青少年。为保障青少年儿童的阅读权利，《条例》还在十四条和十六条中规定，“中心馆、区域总馆应当设置少年儿童阅览区域”，“公共图书馆的少年儿童阅览区域面积应当不低于全馆借阅服务区域面积的百分之二十”。

5 以服务促发展，构筑普遍平等、便利互通的公共图书馆服务体系

程焕文教授认为，进入21世纪后，广东公共图书馆界开始了从以技术发展为中心向以人文发展为中心的重大转变。这种转变的显著特点是坚持公共、公开、公益、共享、平等、自由的公共图书馆核心价值与服务理念，充分保障和实现民众尤其是弱势群体的图书馆权利和阅读权利[8]。植根于这种“以人为本”的现代图书馆理念，《条例》在公共图书馆的服务部分开篇即提出“公共图书馆应当坚持普遍、平等、免费、开放和便利的服务原则”，通过服务内容的拓展、服务手段的创新、服务深度的挖掘，试图构筑一个普遍平等、便利互通的服务体系。

5.1 拓展服务内容，满足公众多样化的信息需求

构筑普遍平等的公共图书馆服务体系，一靠加强基层图书馆建设，使人人都有机会享受到公共图书馆的服务。二靠服务内容的拓展，使人人都能享受到自己所需的信息服务。《条例》规定除提供常规的阅览、外借、查询、参考咨询、举办讲座、展览等服务，还将政府公开信息查询、全民阅读推广和信息素养教育、提供学习交流和公共文化活动的空间平台纳入到图书馆的基本服务中来。

5.2 创新服务形式，满足公众数字化的信息需求

《条例》第三十七条规定“公共图书馆应当利用互联网、手机等信息技术手段和载体，为用户提供远程查询、阅读等服务以及个性化信息服务”，“公共图书馆应当为用户提供必要的数字服务空间和设施设备”。随着科学技术的发展，数字阅读扮演着日益重要的角色。公共图书馆加强数字化的服务一则有助于扩大用户群体，使更多的人能够随时随地享受到图书馆的信息服务，特别是习惯于数字阅读的青少年群体；二则也有助于基层读者平等地享受到公共图书馆的信息服务。

5.3 规定多项服务举措，助推服务的便利性

为提升公共图书馆的服务便利性，《条例》中规定了多项举措。其一，流动服务。《条例》第三十八条规定“公共图书馆应当通过流动站、流动车或者自助图书馆等形式，定点、定时在村、社区等基层组织和单位提供文献信息资源通借通还服务和其他公共图书馆服务”。其二，通借通还服务。《条例》第四十条规定“中心馆、区域总馆应当在2020年前实现文献信息资源的通借通还”。其三，特殊群体服务。《条例》规定公共图书馆应当为老年人、残疾人等特殊群体提供设施、设备、文献信息资源等便利服务。中心馆、区域总馆应当设置盲人阅览室和残疾人专座。其四，服务公示制度。公共图书馆需将服务范围、服务指南、开放时间、收费项目及标准在显著位置予以公示。

5.4 重视与用户的沟通与用户信息的保护

《条例》明确规定用户有向公共图书馆或者文化行政主管部门提出建议和意见的权利。公共图书馆应当自收到意见或者投诉之日起五个工作日内将答复意见或者处理情况向提出意见的人员或者投诉人反馈。此外，随着个人信息保护日益受到国家和社会各界的重视，《条例》还在第四十六条明确规定公共图书馆应当依法保护和使用用户信息，未经用户同意，不得擅自向第三方披露或者泄露。

5.5 建立常态化志愿者服务机制

目前很多大中型城市的图书馆已引入了志愿者服务。“志愿者不仅仅是图书馆人力资源的补充，在为图书馆贡献力量的同时，志愿者也能受益于图书馆给自身发展带来的帮助。”[9]《条例》首次提出公共图书馆应当建立常态化志愿服务机制，加强与志愿者服务组织的合作，根据需要组织志愿者参与公共图书馆的日常运行和服务工作。这属于国内公共图书馆有关法规中的创新之举。

“作为最新的地方性公共图书馆法规，《广州市公共图书馆条例》条款数量最多，内容最全面，理念最先进，理论最科学，既充分地体现了新世纪以来党和国家的文化政策与理念，又广泛借鉴了国内外的有益经验，结合了广州公共图书馆发展的实际，堪称我国地方性公共图书馆法规的典范。”〔10〕但同时，我国地域之间经济发展差异大，不同省份对公共图书馆事业的投入差距也很大，广州作为公共图书馆事业发展的先行者，它的发展路径不一定都适合于其他地区，它的量化指标也高于我国现行国家标准，但如果掌握条例的核心内容，仍可为各地公共图书馆事业的发展提供借鉴。

（来稿时间：2015年7月）

参考文献：

1.广州市图书馆学会.广州市公共图书馆条例.[2015-06-04].http://service.law-star.com/cacnew/201502/4290097451.htm

2.寇爽.我国图书馆基金会建设研究.保定：河北大学硕士论文， 2012：23

3.张铁.成立“中国公共图书馆发展基金会”的必要性及其可能路径.图书馆， 2015（3）：1

4.刘兹恒，朱荀.美国图书馆基金会资助图书馆发展的经验及对我国的借鉴. 中国图书馆学报， 2010（5）：108

5.文化部.文化部关于印发《全国公共图书馆事业发展“十二五”规划》的通知.[2015-06-04].http://www.gov.cn/ gongbao/content/2013/content_2404725.htm

6.陈深贵等.街镇公共图书馆建设路径研究——兼评《广州公共图书馆条例》相关规定.图书馆论坛， 2015（3）：10

7. 中国图书馆学会.中国图书馆学会关于开展2015年“全民阅读”工作的通知.[2015-06-04].http://www.lsc.org.cn/c/cn/ news/2015-03/26/news_7851.html

8.程焕文.图书馆的价值与使命.上海：上海科学技术文献出版社， 2014：143

9.王铮.图书馆志愿者服务怎么开展.中国文化报，2011-02-01

10. 徐海星， 曹晓阳.广州加快打造“图书馆之城”.广州日报， 2015-05-27〔Abs

〔分类号〕G250

〔作者简介〕李品庆（1981-），女，教育学硕士，重庆师范大学图书馆馆员，发表论文10余篇。

The Development Trend of China’s Public Libraries in View of Local Library Regulations——Taking Regulations for Public Libraries in Guangzhou as an Example

Li Pinqing
( Chongqing Normal University Library )

〔Abstract〕Regulations for Public Libraries in Guangzhou is the sixth local regulations for libraries in China. The Regulations, taking root in the solid reform practice of public libraries in Guangdong province,are innovative and exemplary in the construction, management and service of public libraries. The provision about the following aspects particularly reflects the development trend of China’s contemporary public libraries: guiding social forces to participate in the construction and management of public libraries actively, strengthening the construction of sub-district and rural libraries, adopting the centralbranch library system, setting up Reading Festival, promoting national reading, building a service system for average people to be equally treated.

〔Key words 〕Public library Library regulations Guangzhou City Librarianship