论我国民事调解检察建议制度

2015-02-06祁丽娜

法制博览 2015年35期

关键词：检察建议检察监督

祁丽娜

安徽大学，安徽　合肥　230601

论我国民事调解检察建议制度

祁丽娜

安徽大学，安徽合肥230601

摘要：现行《民事诉讼法》新增了检察机关对生效的民事调解书的检察监督，并规定了检察建议的监督方式。此次立法修正有利于保障民事调解公正运行、丰富检察监督方式体系、缓和检察监督权与审判权的关系。但是由于立法较为粗疏，检察机关在实施监督时不免遇到障碍。为了保障民事调解检察建议的有效实施，必须具体化“两益”、正确处理法院与检察院的关系、明确检察建议与抗诉的分工、辅以有效的保障机制。

关键词：民事调解；检察建议；检察监督

一、民事调解检察监督立法的意义

此次民诉法修订强化了民事检察监督权，扩大了检察监督的范围，增加了检察监督方式，完善了检查监督的程序，具有以下积极意义。

(一)有效保障民事调解的公正性和合法性

民事调解是解决民事争议纠纷的重要手段之一，在司法实践中被广泛地运用，其优势在于成本低、速度快、易履行。但是，长期的实践中不断地暴露出民事调解的诸多问题，强制调解、虚假调解、诱导调解、恶意调解等案件屡见不鲜。主要是因为调解程序中不要求严格使用证据审查制度，很多案件在证据不充分或没有证据的情况下都以调解结案；由于基层法院人少案多的压力以及调解率被纳入考核机制，法官偏好于调解，且调解中缺乏法律监督。将检察建议的方式也适用于民事调解的监督具有创新性，加强民事调解监督，有利于保障民事调解的公正性和合法性。

(二)丰富了检察监督方式体系

在民事诉讼法修改之前，抗诉是民事检察监督的唯一法定监督方式。实践中，由于大量的审判活动和执行活动都发生在基层法院，若法院裁判有误，地方各级检察院提起抗诉后，不乏法院强行驳回检察机关抗诉请求的现象出现。这不仅导致法检关系紧张，也浪费了很多司法资源。采用民事再审检察建议方式对同级法院的生效裁判实施监督，可以缓解抗诉权向上集中带来的负面效果。[1]同时检察建议方式具有柔性化、非讼性特点，使其具有运行成本较低、对抗性较弱等优势。[2]因此以立法明确两种监督方式，使检察机关有法可依，有利于保障其更好地发挥法律监督权的效用，实现司法公正的最终目标。

(三)缓解了检察权和审判权的紧张关系

检察机关与审判机关在司法运行过程中显现出的矛盾一直存在。审判权与检察监督权之间的紧张关系宪法赋予的，是天然的，并不能完全消除，立法也只能在监督的方式上予以“软硬兼施”、“刚柔并济”。抗诉监督是一种刚性监督，往往会加剧法院和检察院之间的紧张关系；而民事检察建议是一种柔性监督、协商监督，它可以在不断地加强法检之间的相互沟通的情况下，检察机关通过较为弹性的建议方式有效地缓解民事诉讼监督过程中两种权力的冲突。

二、民事调解检察监督制度运行的阻碍因素

现行的民事诉讼法和司法解释关于民事调解检察监督制度的有关规定仍缺乏可操作性，无法满足司法应用的需要。

(一)“两益”难以确定

《民事诉讼法》将检察机关可监督的调解书的适用条件限制为“损害国家利益和社会公共利益的”。在“大调解”背景下，司法实践中法院基本都贯彻能调则调的原则，易忽视对案件事实应有的合法性审查。且实务部门普遍反映对“损害国家利益、社会公共利益”的外延难以做出准确界定，且在实践中，以此类监督案件数量并不多。[3]

此外，民诉法第208条对“发现”也没有明确是指主动还是被动。由于调解案件证据标准低，调解笔录简略，检察院即使查阅所有案卷材料能够主动发现调解书损害“两益”的可能性也是非常小的。即便发现问题，通常距离纠纷发生的时间已较久远，案件的进一步审查也有相当的困难。这可能导致民事调解检察建议的适用率较低，则立法意义就得不到实现。

(二)检察建议监督与抗诉监督的适用情形未予区分

良好的监督制度设计应区分不同情形以便当事人及检察机关理性地选择监督路径，以充分发挥不同监督方式的优势。但是民诉法第208条的规定并未区分民事再审检察建议和民事抗诉各自的适用情形，也未明确适用原则，因此民事再审检察建议与民事抗诉在启动再审功能上存在重叠的情况。由于司法实践中确定了“一次监督原则”，若在二者中必须选择一个的话，不论检察机关还是当事人都较倾向于选择更具刚性的抗诉，以避免检察建议不被采纳后不能再抗诉的情形。

(三)民事再审检察建议在法检两院运行不畅

从民诉法中看出，我国检察建议监督制度没有规定相应的法律责任后果，这严重影响了检察建议的权威性。检察建议的效力表现为建议能否被法院采纳，法院是否会启动内部纠错程序。有学者感慨：“检察建议在检察机关履行法律监督职能的实践中确实发挥过一定的作用。但是这种作用的发挥，完全依赖于监督对象对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的认可程度。”[4]因此，法律后果的缺失会使检察建议制度成为一纸空文，反而会浪费司法资源、降低司法效率，最终危害到司法权威。

三、完善民事调解检察建议制度的路径

(一)将“两益”具体化

“两益”概念的模糊性不利于法律的具体适用。首先，会出现同案不同判的尴尬局面，损害司法权威。其次，法官与检察官理解不一，也阻碍了检察机关法律监督权的有效行使。虽然有学者指出，鉴于国家利益、社会公共利益之间的界限的模糊性，检察机关在进行监督时，可以笼统地说明调解书损害了国家利益、社会公共利益，而不必说明损害的究竟是哪一种利益，除非有把握分清损害的究竟是哪一种利益。[5]但是，笔者认为，尽管不能将“两益”在《民事诉讼法》中进行细化规定，但是可以由司法机关与检察机关协商后对该概念作出相对清晰、统一、普遍适用的指导性意见，而对个案情况比较复杂的、适用有困难的，可以向最高法院或最高检察院请示。

(二)有效协调检法关系

检察监督权与审判权之间的冲突具有天然性，但又有统一性，因为无论是审判独立原则，还是民事检察监督制度，其最终目标都是为了实现司法公正。为了使民事检察监督更为有效，首先应当明确审判权需要检察监督权进行制约。法律监督权是我国宪法赋予检察机关的，因此审判权要接受检察机关的监督。同时，民事检察监督权的行使也要尊重民事诉讼法律原则，坚持审慎司法的态度。其次，民事检察建议工作的顺利开展离不开法院的支持和配合，尤其是虚假调解等情况需要对案卷材料进行调查取证等。因此，笔者建议检察院和法院应当建立定期沟通机制，比如定期召开座谈会的方式对民事检察建议工作加强沟通，把握彼此的重要司法动态。此外，为了适应司法改革的进程，也要积极进行法官队伍和检察官队伍的素质培训和整体业务水平的提升。

(三)正确适用检察建议方式与抗诉方式

检察建议方式和抗诉方式作为两种基本检察监督的方式，不能简单地进行优劣评价。笔者认为，检察建议与抗诉应当相互衔接，联动运用。首先，对既符合抗诉条件又适合检察建议的案件，可优先考虑适用检察建议，以缩短诉讼周期，节约司法资源。其次，对于原审裁判及调解书存在明显错误，或审判人员在审理案件时有贪污贿赂、徇私舞弊、枉法裁判行为的案件则应适用于抗诉监督方式，以捍卫司法权威，强化检察监督。再次，对违反自愿原则、合法原则的诉讼调解案件，宜采用再审检察建议方式，由法院自行启动再审程序予以纠正。最后，对于已经发出检察建议，并经检察机关与法院协商，法院不予采纳再审意见，且符合抗诉条件的案件，检察机关应当依法提请抗诉，增强同级监督的效力和权威。[6]

四、结语

除上述措施外，还应辅以配套机制。如应构建回复反馈机制，即不论是否采纳，法院都要书面回复，并说明不予采纳的理由。司法实践中，由于一系列非法律的因素，民事检察建议的回复主体、回复期限、回复方式等情况各异，因此要对回复的部门、期限和方式进行统一明确和规范。此外，应完善检察建议跟进监督措施，创新跟进监督方式等。

[参考文献]

[1]夏黎阳.民事再审检察建议的运行机制[J].国家检察官学院学报，2015(3).

[2]韩静茹.民事检察建议刍议[J].西南政法大学学报，2013(1).

[3]刘辉.民事调解监督问题调研[J].国家检察官学院学报，2014(5).

[4]张智辉.中国检察：中国检察理念与法律监督(第7卷)[M].北京大学出版社，2004：249.

[5]李浩.民事调解书的检察监督[J].法学研究，2014(3).