浅析行政承诺的法律规制

苏韫菡

华东理工大学，上海　200237



浅析行政承诺的法律规制

苏韫菡

华东理工大学，上海200237

摘要：传统的行政承诺研究只关注行政机关的自我拘束力，对承诺本身的内容、承诺对公民的拘束力的探讨并不深入。本文认为承诺的制度功能是保护公民的信赖利益，承诺拘束力的来源是诚信原则或具体行政行为效力，并澄清承诺被变更、废止的合法性界限；公民信赖利益的成立要件；承诺被合法变更、废止时，无需补偿信赖利益。

关键词：行政承诺；自我拘束力；信赖利益

行政承诺是近年来我国涌现出的一种新型行政管理措施。在立法上，2004年的《最高院关于规范行政案件案由的通知》正式确立了行政承诺这一法律用语。“行政承诺”又称“行政允诺”，是指行政机关向不特定或特定的社会公众，公开做出一个有拘束力的意思表示，保证将来采取特定的作为、容忍或者不作为。[1]当前行政承诺的规制与研究存在着如下不足：一是偏重承诺对行政机关的拘束力研究，忽略对承诺本身的研究，导致“承诺不作为是否违法”，“怎样的承诺变更才是合法的”等问题均缺乏清晰的界定。二是对公民信赖利益缺乏有力的保障机制。由于传统理论将承诺权视为行政裁量权的自愿限制，导致行政机关肆意改变承诺的行为得不到有效的约束。本着打破传统上“行政承诺研究=行政自我拘束研究”的目的，本文试图在理论上重新思考行政承诺的法律性质和司法审查，为实务界的尝试提供素材和理论支撑。

一、行政承诺的性质解析

(一)基于承诺内容的概念界定

国内对行政承诺的认识沿袭了德国的传统学说，将重点置于行政机关的自我拘束效果。如行政承诺是“行政机关对将来是否做出某项行政决定，公开作出具有自我拘束效果的承诺”；[2]或者“行政机关公开向全社会做出的一种自觉性承诺行为。”[3]这种偏重于拘束力层面的概念界定，对行政承诺本质、特征的描述显得粗略。其实行政承诺的内容与承诺的拘束力具有高度的关联性。行政承诺的本质在于，行政机关对将来可能发生的事实，许诺按照特定方式进行处理。事实真的发生时，承诺做出的决定与将来的实际决定应当完全一致。如果二者不一致，实际作出的行政决定就违法而应予撤销。行政承诺虽然关注行政机关将来是否做出特定决定，但更关注的内容却是作为决定前提的基础事实。这种基础事实是据以作出决定的一种应然情况。行政承诺是指行政机关针对将来可能发生的事实，保证做出特定处理的单方许诺行为。这种界定凸显出承诺的拘束力对公民权利保障的意义。

(二)特征

1.行政机关的意思表示具有自我拘束性、单方性、非争议性。自我拘束性：行政机关对未来的决定做出许诺后，若没有充分的公益理由，不得擅自对承诺进行废弃或者变更。行政承诺区别于无拘束力的“告知”在于承诺对行政机关具有拘束力，而“告知”则不具。单方性：行政承诺法律关系的成立和生效只需要行政机关单方的意思表示，而不需公民与行政机关之间达成合意。而在行政协调和解、行政合同中，法律关系的成立和生效需要公民的意思表示参与。非争议性：即意思表示的内容不存在争议，承诺指向的是一个双方没有争议的权利义务处理结果。而在行政协调和解中，当事人双方对权利义务处理结果存在争议，但为了促进程序的进行，允许通过签订和解协议来解决纠纷。

2.承诺的基础事实具有重复发生性或者持续性。承诺的基础事实具体包括如下两种重复发生性事实，是指事实虽然在过去发生，但是在将来可能会重复发生。持续性事实，是指某项事实具有持续效力，持续不变地存在到现在和将来。

二、行政承诺的拘束力

(一)拘束力的来源

1.因具体行政行为而产生拘束力。我国学界和立法解释采取宽松的见解，认为承诺预示着行政机关将来对公民权利进行调整，因此属于具体行政行为。行政承诺能否纳入具体行政行为的关键，在于承诺是否对公民产生“规制性效果”。即对当事人的法律权利义务进行设定、变更、解除或是有拘束力的确认。如果行政承诺没有“规制性效果”，不能算作具体行政行为，行政承诺因具体行政行为而产生拘束力的说法就不成立。关于行政承诺是否具有“规制性效果”的问题，有学者质疑承诺行为本身与承诺做出的行政决定毕竟是两个前后相继的行为。行政承诺只是预示行政机关将来会做出特定的行政决定，而其本身并不具备现实的“规制性效果”，至多也只是预示着将来发生“规制性效果”。因此，行政承诺不能算是具体行政行为。德国1976年《行政程序法》没有对行政承诺的法律性质进行阐明，而德国财务法院更是一直否认承诺行为属于具体行政行为。

2.因诚信原则而产生拘束力。鉴于承诺拘束力源于具体行政行为的观点存在争议，有人主张承诺是因诚信原则的作用而产生拘束力。行政机关应当充分考虑公民的信赖利益，协调行政管理目的与公民权利的保障，达到个案的实质公正。根据诚信原则，承诺行为在一段时间内持续存在，导致公民信赖某项行政决定的构成要件事实，并且做出经济方面的规划处理。为了维护公民的信赖利益，行政机关在进行裁量时，应负有自我约束，兑现承诺的义务，不得与享有信赖利益的纳税人意志相冲突。

(二)对公民的拘束力

行政承诺固然对公民产生拘束力，就公民而言，对承诺是拥有一种单纯的期待，还是一种完整的请求权？传统观点主张行政承诺是表示将做出行政决定的暂时性事先行为，属于行政机关对自身裁量权的自愿约束。承诺本身没有为公民创设出权利，并未直接拘束公民。批评意见认为，这种否定公民请求权的观点一味从行政裁量权的角度看待承诺，没有考虑到承诺的不履行会损害公民的权利。公民享有请求权是一种确保行政机关承担特定行为义务的重要制度。随着政府和公民在行政管理关系上的角色转化，现在的大陆法系主流学说倾向于认为，承诺受益人有要求行政机关履行承诺的请求权。例如在1987年德国《租税清偿法》第204条的修改中，将税务稽征机关“可以”基于租税义务人的申请而兑现行政承诺的语句改变为“应当”。[4]这种修改实际上是向公民授予了法定请求权，使行政机关受到了严格拘束。如果从法律规范来看，我国似乎从未正面肯定过承诺受益人的请求权。然而随着对信赖利益保护的强调，实质肯定承诺受益人请求权的做法也不断涌现。

(三)拘束力的变动

承诺是一种面向未来的意思表示，承诺的做出与承诺内容的实现毕竟还有一段时间。因此，承诺的效力和存续状态并非恒久不变，仍然要受到个案法律、事实变动或调整的影响。如果法律、事实环境发生情事变更，导致承诺作出的行政决定无法实现，或者导致公益受损，那么承诺行为的拘束力就会丧失。大致包括两种情况：其一因事实状态变化导致承诺的废止或者变更。事实状态变化，与承诺有关的客观环境发生永久或短暂的变动，例如突发经济危机、地震灾害等不可抗力事实。事实状态的变化，往往导致行政机关无法再做出特定决定，或者做出特定决定会损及公益。由于公益基础已经丧失，则该承诺的存续也随即丧失正当性。此时承诺就应变更以符合公益的要求。值得注意的是，事实状态的变化必须是当事人客观上无法预测的。如果行政机关基于自身的过错，在承诺前理应预见而没有预见到事实状态的变化，则应当补偿公民的信赖利益损失。其二因法律变化导致承诺的废止或者变更法律状态的变化也会造成承诺做出的行政决定无法实现，或者有损公益，例如新法制定，或者旧法被改变。法律变化导致承诺的废止或者变更，并非原先的承诺行为本身有违法瑕疵，而是由于立法者基于政策变化、现实需要等公益考量，使承诺向后失去效力。

三、从公民的角度来看行政承诺：公民的信赖利益保护

如上所述，如果从狭义来把握行政承诺，则只能将其理解为一种具体行政行为。但是，这个概念也可以扩张到作为承诺受益人的公民权利这一方面。站在公民的角度来考虑行政承诺的话，则公民的信赖利益保护就成为重要问题。公民往往对行政承诺的合法性、持续性产生信赖，当没有明显的事由说明这项信赖与公共利益相违背时，法律就应保护公民的信赖利益。

(一)公民信赖利益的成立

1.信赖基础。行政承诺的生效需要有一个令公民产生信赖的行政承诺行为。该承诺应当合法有效，如果该承诺存在着重大明显的违法性瑕疵，内容模糊不明确，或者不具有实现可能性，就不能作为信赖的基础。承诺合法有效的要求大致如下：

(1)行政机关应具有管辖权限。管辖权是行政承诺的法定生效要件，没有职权的行政机关给予的承诺是自始不生效的。行政机关只有拥有处理该事项的决定权限，才算具有管辖权限。这是因为，行政机关做出承诺的权限，被视为行政机关裁量做出行政决定的“附属权限”。[5]因此，承诺主体与有权做出特定行政决定的主体，理论上应当是同一的。然而，实践中也会出现这二者不一致的情况，其一是行政机关内部的人事变动情况。这种看法片面地强调承诺主体与决定主体的同一性，而且主观认为机关首长的工作调动不频繁，显然难有说服力。由于承办人员在作出承诺时并未预见到会发生工作调动，因此当承诺后发生人事变动时，承诺仍然拘束后续的相关承办人员。其二是行政机关外部的命令执行情况。例如国务院就基层政府主管的农业税费作出减免承诺，导致作出承诺与日后作出特定行政决定的不是同一人。有学者主张上级机关并不享有行政事项的直接决定权，因此所做的承诺违背承诺管辖权的规定，应属无效。[6]反对意见则举出税法的例子，认为正式课税程序上有上下级监督和共同参与机制，上级机关必然参与下级税务的决定，因此上级机关的减税承诺也拘束下级机关。[7]从终极意义上看，各级机关尽管各有其职责权限，但是上级机关对下级机关负有业务监督和领导权，上级机关对外的承诺当然应该兑现，以便对社会公众负责。

(2)做出承诺的裁量应当合法、合理。其一，做出承诺的裁量应当符合立法意旨，不得与行政权所欲实现的管理目的相矛盾。承诺是行政机关对裁量权的自我约束，其目的仍然是为了实现行政管理的目的，因此承诺的做出应当有利于行政管理目的之实现。其二，做出承诺的裁量应当符合法治的如下要求：一是遵守明确性原则。承诺内容的具体明确，不仅包括作为承诺前提的基础事实、承诺作出的决定，还包括承诺行为的存续期限。二是遵守法律优越原则。该原则涉及的内容如下：其一，承诺本身的内容在实体和程序上应当是合法的，包括管辖权的合法、行政裁量的正确等。其二，承诺将要做出的行政决定不得违反法律的禁止性规范，存在程序违法和实体违法情形。其三，承诺中的行政裁量受到一般法律原则，如诚信原则和信赖保护原则的拘束。

(3)承诺的基础事实应当有实现的可能性。当承诺的基础事实与日后实现的事实完全符合时，承诺就产生拘束力。如果基础事实不可能实现，那么公民的信赖也不可能形成。因此，基础事实应当具有变成现实的可能性。这是因为，承诺做出的行政决定毕竟是在将来做出，受到法规变动、事实情况变化等干扰，因此存在着承诺实现的风险。为了规避风险，只有某种情况具有在将来发生的极大可能性，公民形成了信赖，对于这种事项才允许做出承诺。如果某项情况不确定会发生，公民的信赖利益也就无从形成，因此没有对其保护的必要。因此，行政机关并非对预期做出的所有决定事项都能做出承诺。

综上所述，违法承诺有三种情况：一是行政机关没有管辖权。二是承诺的裁量不合法、不合理。三是承诺的内容不具有实现的可能性。这些违法承诺有损公共利益，行政机关一经发现可随时予以撤销。在违法承诺使公民获益的场合，产生信赖利益的基础并不存在，因此公民并不具有信赖利益，也无权请求补偿。

2.信赖表现。信赖表现即公民由于信赖行政承诺而做出了具体的行为，如处理个人财产等。公民如果信赖行政承诺，对自己的财产进行规划和处理，就视为具有信赖表现。如果公民没有信赖表现，承诺的不履行就不会对公民造成实际利益损失，那么法院就不承认公民的信赖利益。

3.信赖利益值得保障。公民应当出于善意，才能形成值得保障的信赖利益。不值得保障的信赖利益情形具体包括三种：[8]一是公民以欺诈、胁迫或者贿赂等恶意手段，导致行政机关错误地作出违法承诺。二是公民明知行政承诺的程序或者实体违法，故意放任或者诱导行政机关做出承诺。三是公民故意对重要事实提供不周全、不充分的材料，导致行政机关据此错误做出承诺。

(二)公民信赖利益的保护及其例外

公民信赖利益的保护主要是财产赔偿和补偿方式。故意的承诺不作为会引发行政机关的赔偿责任，然而，值得注意的是承诺拘束力变动时的信赖利益保护问题。合法的承诺做出后，行政机关有可能基于事实或者法律状态的变化，无法兑现原先许诺的行政措施，承诺受益人的期待权益有可能落空。因此公民的信赖利益应如何保护呢？出于不可归责于行政机关的客观事由，如事实或者法律状态变更，造成承诺无法兑现的结果，行政机关并不当然负有补偿责任。缘于承诺行为与一般行政行为的最大差异在于，承诺是对未来某一事项的发生所做的预先决定，而非对当前已发生的事实所做的决定。事实或者法律状态极有可能发生变更，导致承诺不能兑现。因此相较于一般行政行为的公民，承诺的公民承担了较大的权益损失风险。这种不能兑现承诺的风险不应由行政机关单独承担，而应当由行政机关和公民双方共同分担。

四、结语

行政承诺属于一种引入民法契约理念而形成的行政行为，彰显出官民平等、服务型政府等时代精神。然而，行政承诺的法律结构蕴含着很多复杂问题，需要对承诺的生效、承诺变更的合法性、承诺受益人的信赖利益保护等问题作出细致的分析。本文从承诺内容的角度对行政承诺进行了如下的分析：首先，本文深入行政承诺的内部，理清承诺内容与拘束力之间的关系。从承诺的基础事实出发，重新界定了承诺的定义、特征，为深入理解承诺受益人的信赖保护提供思路。其次，本文沿着拘束力分析的主轴，进一步提出了“承诺拘束力的来源是诚信原则和具体行政行为效力”、“行政承诺对公民也有拘束力”、“承诺拘束力的变更”等新命题。最后，本文揭示承诺是以公民的信赖利益保护作为核心。在此基础上，深入分析公民信赖利益的成立要件、公民信赖利益的保护及其例外，为司法审查标准的建构提供借鉴。

在理论界，配合司法实践对行政承诺进行研究的工作才刚刚起步。行政承诺的研究背后折射出政府行政方式以“服务”代替“管理”的理念转变，从一个侧面反映了社会发展对行政法提出的新要求。如何构思可能更有效地适应行政管理需要的行政承诺方案，作为深入理解和处理我国独特的法与行政关系的一环，还有待于今后的进一步展开。

[参考文献]

[1]姜明安等.行政法与行政诉讼法教学案例[M].北京：法律出版社，2004.

[2]汪燕.行政承诺不作为的司法救济研究[J].政治与法律，2009(9)：57.

[3]高鸿.行政承诺及其司法审查[J].人民司法，2002(4)：61.

[4]Vgl.Heinz Mösbauer in Koch/Scholz，AO，§204 Rz1，1996，s204.

[5]Vgl.Stelkens in：Stelkens/Bonk/sachs，VwVfG，§38Rn.1，6Aufl.，Muchen 1998，s38.

[6]张臧文.税务预先核释机制之研究-兼论德国税法上之承诺[D].台湾中原大学法学硕士论文，2004：156-158.

[7]Heinz Mosbauer，AuSer-Kraft-Treten，Aufhebung und Anderung von verbindlichen Zusagen.

[8]赵宏.法治国下的行政行为存续力[M].北京：法律出版社，2007：57-59.

作者简介：苏韫菡(1974-)，女，上海人，硕士，华东理工大学后保处。

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)35-0080-03