论重大决策终身责任追究及责任倒查机制的建立

杨得志

云南财经大学公共管理学院，云南 昆明650221

一、何谓重大决策终身责任追究及责任倒查

重大决策问责，是针对政府重大决策出现失误并造成重大损失或恶劣影响的情形，依照法定程序对决策者进行责任追究的一种事后控制行为，属于行政问责的一种。责任与权力相伴而生，没有无责任的权力，也没有无权力的责任。责任追究的缺失，会使权力运行失去界限，导致权力滥用。而决策责任的终身追究及倒查，能够改变决策职责扭曲现状，让责任落到实处。在这一意义上，行政决策责任追究制度是现代民主政治的内在要求和体现。

自1993年《国家公务员暂行条例》颁布以来，我国就开始了对行政决策程序的制度性探索，2001年《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》标志我国行政问责制度开始实施。随后，国务院相继出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》等一系列文件对政府行政决策责任追究的监督主体、内容、对象、程序和方式作出了进一步的规定。地方层面，海南省、湖南省、山东省、深圳市出台了涉及行政决策失误责任追究的法律文件。2014年10月23日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》规定，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，要严格追究法律责任。

二、建立重大决策终身责任追究及责任倒查制机面临的现实难题

“与贪污腐败和用人失误相比，决策失误尤其是重大决策失误给党和国家造成的危害和损失更大。”①由于行政决策的复杂性和重大性，在决策过程中甚至决策执行初期，决策失误的社会危害后果并不容易为社会所察觉，而当决策后果被体现和暴露出来后，危害后果已经造成，即使能够通过事后措施进行一定程度的弥补，但社会资源的损失和浪费已不可避免。此外，重大决策即使造成了危害并为社会公众所知，但由于一般不会对个体合法权益造成直接的损害，公众也容易淡忘。当然，如果部分公众穷追不舍，因为缺乏责任追究制度，责任追究也完全寄希望于上级部门的干预和执行。

(一)责任追究缺乏法律依据

重大行政决策责任终身追究制度需要由重大决策范围、重大决策主体、重大决策追责对象、重大决策失误认定、认定程序以及相关责任承担等一整套科学体系构成，既需要准确的事实依据，也需要完备的法律体系作为后盾。没有法律支撑的责任追究本身就属于无源之水、无本之木，容易导致权力腐败和权力寻租。同时，即使真正追究决策者责任，责任追究自身的公正性和权威性也会受到质疑。“非典”危机的正面价值就在于促使中央政府加紧构架中国的政府决策制度，之后，中央和地方追究了许多官员达的行政责任，极大地推动了重大行政决策责任追究制度在中国的正式确立，责任追究的制度框架也初步形成。例如仅云南省2009年就对1525名官员进行了行政问责，但大多局限于行政执法领域，因行政决策被问责的案例并不多见。同时，立法滞后于行政实践的特性再次显现，政府重大决策统一性立法的缺失，导致中央的政策性文件和地方政府规章、规范性文件同时适用，出现了党政交叉和多头立法的情况，制度建设各自为政，缺乏层次性和科学性，突出体现在要么相关条款规定未涉及重大决策领域，要么关于重大决策责任追究的条款十分原则和笼统，缺乏操作性引导，使得责任追究仅仅停留在纸面或口头上。此外，重大决策责任追究刚性处罚措施的缺乏，以道德责任和政治责任替代法律责任的情况也使得重大决策追责出现了空心化倾向。

(二)责任追究标准不明

如何确认决策失误的标准，是重大决策责任终身追究制度的核心。现阶段，可以从以下几个方面考虑重大决策责任追究的标准。首先，是否违反法定程序。所有已设定的程序必须构成重大决策的一个部分，否则构成程序违法，属于程序不当。但是，即使在学术界，也有学者认为专家论证、风险评估程序能一概而论，要区分情况，在县乡一级人民政府，没有专家，甚至没有相关的专业人士，专家论证会存在问题，难以操作。②其次，决策者的主观过错程度。决策者由于重大决策失误造成损害的心理态度可以分为“故意”和“过失”两种形态，故意即对决策可能造成的负面影响有充分估计，但是依然拍板定案，从而导致严重后果。过失则是指决策者对决策可能造成的负面影响估计不足，定案执行后对事态后果“无招架之功”，可能是决策时未能预料到决策负面后果，或者预料到并采取了预防措施，但预防措施并未能防止损害后果的发生。对于故意或者过失是否都应当追究决策者的决策责任，理论上也有不同观点，有学者认为，决策过失情形只属于治庸工作范畴，不需要进行责任追究。③再次，重大决策失误造成损失的程度。是否只要重大决策失误造成损失的都要追究决策责任，还是考虑损失的程度?这里的损失是否应当包含经济损失和政府声誉的损失?针对经济损失，是否又包含直接损失和间接损失?经济损失特别是间接损失又如何计算?而重大决策失误造成的社会负面影响如何量化?这些问题都必须一一厘清。

(三)责任追究的对象不明确

明确重大行政决策责任追究对象重大行政决策责任追究制度有效性运行的一个前提条件，如果重大行政决策责任追究对象指向不明，也就是谁应该承担决策失误的法律后果不能明确确认，将导致责任追究落不到实处，甚至影响责任追究的权威性与公正性。结合中央和地方重大决策责任追究的实践，责任追究对象不明主要表现在以下几个方面。首先，虽然政府一直在进行行政体制改革，努力厘清行政权力的分配，并在相对集中行政处罚权等领域取得了进展，但是，党政之间和不同行政部门之间的职责交叉现象仍然存在。当重大行政决策失误频繁发生时，面对公众汹汹舆论压力，相关部门即使想要追究决策者责任，却尴尬的发现，要确认谁是责任人并非易事。其次，按照权力与责任相一致的原则，谁决策，谁负责是责任追究的基本原则。实践中，具有重大决策权的对象一般包括党委、行政的一把手、负有责任的其他领导人员和相关责任人员。民主集中制是我们党根本的组织制度和领导制度，民主集中制在决策阶段，民主容易成为形式，而在决策责任追究阶段，民主却又会演化为免责的理由。简单说，重大决策责任追究时，集体决策可能成为相关责任主体推脱责任的借口和理由，将决策失误的责任归咎于集体决定，“当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果”。④其三，重大决策终身责任追究制度本应当是高悬在决策者头上的一把利剑，只要符合决策失误的条件，即使决策者变换了了岗位，甚至退休了离开岗位，都要为决策的失误承担法律规定的责任。以现阶段的中央反腐工作为例，其中也涉及了一些退休高级干部，例如在2013年“打虎”行动中，先后有多名已退休的“老老虎”被揪出。虽然反腐工作改变了过去高级官员裸退即“平安着陆”的情况，但这些反腐案例中涉及的高级官员大都是因为任职期间存在的违法、违纪行为而被处理。

(四)责任追究形式不明确

政治责任、法律责任和纪律责任是官员承担责任的具体表现，在重大决策领域，当决策失误需要追究决策者责任时，决策者具体承担何种责任也影响着政府重大决策制度建设的成效。理论上，当决策者没能履行好自己所承担的公共职能，出现了重大决策失误就应当接受相关机关的监督和制裁，包括弹劾、罢免、质询、调查、监察。政治责任本质上是决策机关以及决策者受到的不利政治影响，甚至丧失政治前途和政治地位，主要表现为上级对下级决策的否定，人大对政府决策的否定以及决策者个人引起的引咎辞职、罢免等形式。纪律责任追究的是决策者在重大决策中违反党内纪律的行为，依据《中国共产党纪律处分条例》的规定，明确了警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍为纪律责任承担形式。法律责任则是《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及《刑法》等法律明确规定应当承担的民事、行政和刑事责任。以2009年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》为例，规定了决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的党政领导干部应当问责，问责方式包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等，但对于何种情况给予责任人何种纪律处分未进行细化。同样，《行政机关公务员处分条例》也设定了警告、记过、记大过、降级、撤职、开除几种行政责任，但基本未涉及重大决策失误的情形。如何在重大决策领域整合政治责任、纪律责任和法律责任，改变三种责任之间的交叉情况，明确纪律责任、法律责任和政治责任特性和共性，对于正大决策责任制度的最终贯彻和落实意义重大。

三、建立重大决策终身责任追究及责任倒查机制的建议

(一)构建责任追究的法律支撑体系

有效规范政府决策行为，需要构建一整套完整、科学、有效运行的法律保障体系。目前，统一的《行政程序法》迟迟未能出台，我国行政权力的运行总体上缺乏程序性规范，行政决策领域亦未能例外。党的十八大报告以及党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要建立重大决策终身责任追究及责任倒查机制，还属于政策调整和安排层面。虽然部分地方政府开展了重大决策追责的实践和立法实验，但缺乏总体上的规划，各地为政。考虑到立法的滞后性，这种做法本无可厚非，先由政府部门以及地方各级政府进行政府重大决策责任终身追究及责任倒查的实践积累经验，在此过程中，通过行政立法逐渐为行政决策的法治化奠定坚实基础，待时机成熟，再进行层次较高的立法或者直接由全国人民代表大会或其常务委员会进行立法。当政府和公众将关注点集中于行政决策责任终身追究及倒查机制时发现，立法不足导致的制度空白既是政府重大决策失误频频的诱因之一，也成为了责任追究难以落实的硬伤。“法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁;也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。”⑤因此，当务之急在于加快立法进程，尽快形成政府重大决策责任追究及责任倒查机制的法律支撑体系。

(二)明确责任追究标准

重大决策责任终身追究及责任倒查机制的有效运行离不开明确而有操作性的责任追究标准。首先，应该明确重大决策的法定程序。将《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》设定的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体决策程序视为重大决策过程中不可或缺的必经程序，无论是省级地方政府或是市、县、乡级地方政府，只要属于政府重大决策的范畴内，无论何种原因都不能成为违反法定程序的正当理由，属于刚性条款，以完备的程序来保障重大决策结出正义之果。其次，无论决策者的主观过错是“故意”还是“过失”，都应当追究决策者责任。即使决策者在决策过程中满足了其他一切法定要件，但只要出现了未能预料的不良后果，或虽然已经预料到，但采取的处置措施未能防止损失的发生或者有效降低损害后果。虽然决策者也会囿于信息、知识能力和工具水平的局限，不可能完全保证决策的科学性与客观性，但出于维护社会公众利益、保障相关人合法权益以及促使决策者提升决策水平、决策能力的目的，有必要对决策者的决策行为提出高于其他行政行为要求。当然，也应当考虑到决策者的“过失”属于“主观恶性”较小，在责任承担时应当予以充分考虑，给予从轻或者减轻处理。再次，对于重大决策失误造成损失的程度，笔者认为，无论是直接经济损失、间接经济损失还是社会不良影响都应当纳入损失考核指标中。而重大决策责任追责及责任倒查本质上还是对决策者是否勤勉、依法、适当履行公共职权的考察，因此，《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》中关于渎职犯罪立案标准的规定对于确认损失追责的标准有一定借鉴意义，该规定对于玩忽职守罪的立案标准充分考虑了各种损失程度的界定。⑥考虑到决策主体所应承担政治责任、纪律责任和法律责任的统一协调，既然作为最严重责任承担形式的刑事责任都已经明确了损失标准，那么作为行政追责的损失标准就应当适当低于该规定所确定的标准。

(三)明确责任追究的对象

明确重大决策终身责任追究及责任倒查的对象，要做好以下几个方面的工作。首先，推行权力清单制度，明确政府各职能部门的职责、职权，提升政府治理体系和治理能力，同时对于深化行政体制改革，建设法治政府、创新政府、廉洁政府具有重要意义。2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。权力清单制度的实施，可以进一步沥清各部门职权，为明确重大决策责任主体奠定了坚实基础。同时，推行决策“台账”制度，把决策议题提出者、参与者以及谁参与风险评估、谁负责合法性审查、决策参与者的具体意见如何等进行完整记录，形成重大决策的“台账”。⑦其次，严格贯彻责任追究及倒查的首长负责制。按照《国务院组织法》规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务院委员协助总理工作，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也规定，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。重大决策一般是由行政机关第一把手也就是行政首长最终拍板决定的，所以如果出现决策严重失误，或者出现应当及时决策而久拖不决造成严重损失或者恶劣影响的，应当由行政首长最终负责。由于重大决策程序强调集体决策，在此基础上应该协调好集体讨论和首长负责制，以首长负责为基础，对于应当追究决策责任的重大决策，决策机关行政首长以及支持该决策通过的其他领导都应当承担责任，只有集体讨论时明确反对决策通过的领导才能免除责任追究。再次，严格贯彻执行重大决策责任的终身追究及倒查，只要出现重大决策责任追究的情况，无论责任者现时已经晋升、调动工作甚至退休了，都不能免责，不仅让达摩克利斯之剑高悬，还能适时落下。

(四)明确责任承担形式

针对政治责任、纪律责任和法律责任共存，并且三种责任之间存在交叉的情况，笔者认为既要完善责任体系自身的建设，也要整合、协调好三种责任之间的衔接。一方面，要进一步明确政治责任、纪律责任和法律责任内部关于重大决策失误的部分，改变目前缺乏决策失误责任承担具体规定的现状，特别是在法律责任部分，应当将重大行政决策纳入行政复议、行政诉讼范围，并将重大决策失误纳入渎职犯罪审查范围中，为追究责任人的刑事责任奠定基础。另一方面，各种责任形式之间并不排斥，可以同时适用。但是对于同一个决策失误，根据政治责任、纪律责任以及法律责任的规定，都需要承担相同的责任形式时，借鉴法律竞合原则，采取从重原则予以追究。

［ 注 释 ］

①刘峰．“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机机制”［J］．理论视野，2015．1．

②陈建科．“重大决策终身责任追究制度研究”［J］．中共贵州省委党校学报，2014(6)．

③张创新，任庆伟．“我国决策问责制探析”［J］．浙江工商大学学报，2015(4)．

④［美］戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·s·克拉夫丘可．公共行政学:管理、政治和法律的途径［M］．北京:中国人民大学出版社，2002:364．

⑤［美］戴维·H·罗森布鲁姆，罗伯特·s·克拉夫丘可．公共行政学:管理、政治和法律的途径［M］．北京:中国人民大学出版社，2002:364．

⑥该规定明确的标准为:造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的;造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的;造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上．

⑦刘峰．“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机机制”［J］．理论视野，2015．1．