关于我国户籍制度改革的思考

黄家良

贵州大学法学院，贵州　贵阳　550000



关于我国户籍制度改革的思考

黄家良

贵州大学法学院，贵州贵阳550000

摘要：我国户籍制度在历史上发挥过重要的作用，推动了城乡区域经济、社会的协调发展、保护了公民合法正当权利、维持了城乡社会的稳定。但在我国社会转型的背景下，传统的户籍制度已日显弊病，限制了公民迁徙自由的权利、政治权利、经济权利、人格权利以及加大了人口管理的难度。所以我们必须对户籍制度进行反思，改革我国现有户籍制度。

关键词：户籍制度；缺陷；价值取向；改革

一、我国户籍制度的缺陷

在计划经济体制下，作为计划经济体制产物的户籍制度承担起了它的历史任务，有利于国家对消费品、劳动力等实行计划分配政策的实施，并且严格限制了城镇人口的快速增长，发挥了推动城乡区域经济、社会的协调发展、保护公民正当权利和维持城乡社会的稳定等的重要历史作用。然而由于我国改革开放的逐渐深入、市场经济完善发展、社会面临重大转型的时代背景下，我国户籍制度的呈现出下面四个缺陷：

(一)劳动力符合市场规律的流动、配置和人才的使用与开发为传统户籍制度所制约。各种生产要素处于一种最佳配置的状态才能促进市场的健康、上升的运行，而要形成这一状态需要包括资本、劳动力在内的生产要素的合理流动，这是市场经济的客观规律。作为最为活跃的生产力的基本要素—人，劳动力有一种寻求利益的最大化的趋势，倾向于从经济势能低的地区转移到经济势能高的地区。在“物竞天择，适者生存”的市场竞争法则的统治下，劳动力不断提高素质，并朝着市场需要的方向流动和配置，从而更好地开发和利用人力资源，最终促进经济的发展。不过传统户籍管理制度严重阻碍了民众的自由迁移，侵害了公民自由迁徙的基本宪法权利，造成了地域之间人才资源的不均衡，既浪费国家与社会培养人才所花费的资源，也使人才资源得不到最为充分的利用。

(二)导致城乡居民不平等的二元社会结构为传统户籍制度所固化。第一，城乡人口被世袭制的城乡二元户籍制度划分为相互分割的、享受不公平待遇的、享有不平等的、差异性的荆棘里的两大社会群体，在这里我国根本大法宪法规定公民享有的人人平等的权利受到无情的藐视，农村社会经济的发展面临制度的拘束，加剧了城乡居民两者地位上的不平等和得不到同样的发展机会，造成社会的不公；第二，户口的人口登记注册功能[1]被户口管理制度背后潜藏的利益，异化为利益分配功能，激化了城乡对立的二元结构矛盾，造成了城乡居民形式上的不平等和实质上的不平等。传统户籍制度不单单造成城乡差异的扩大化，加剧城乡对立，而且导致公民政治权利的不平等和经济权利的不平等。政治权利的不平等尤其体现在选举权的不平等，而经济权利的不平等主要包括劳动就业权的不平等、受教育权的不平等和社会保障的不平等。

(三)农村剩余劳动力的转移和农村城市化进程为传统户籍制度所妨碍。劳动力自由流动是市场经济健康运作和发展的必要条件，可是人口自由流动和农业人口向非农业人口的转换被传统户籍制度严重阻碍了，结果是劳动者竞争就业恶性化发展，这严重削减了我国的人口红利，无法充分体现我国劳动力大国的资源优势，危害我国经济的可持续增长。显而易见，不符合市场规律的户籍制度必将不利于我国的城市化进程的快速推进和经济的可持续健康发展。更为严重的事，传统户籍制度使得农村剩余劳动力迅速膨胀而无法转移，减慢了农民收入增长速度，不利于农民生活水平的提高和贫困人员的脱贫，妨碍“十三五规划”中到2020年全面实现小康社会目标的实现。

(四)人口管理的难度和城市管理体制的健康协调发展为传统户籍制度所加大和阻碍。随着社会经济的发展，成千上万没有城市户口的农民开进入城市，他们在城市定居，但是户口仍在农村在城市中，即所谓的“人户分离”，“人户分离”加大了对流动人口的管理难度，还有，存在着许多由于历史遗留原因产生的“空挂户”、“双重户口”，以及大量在城市和农村之间的流动的没有固定住址和没有稳定的工作“游民”。在这些问题面前，传统户籍管理制度显得空乏无力，目前的城市管理体制难以对外来人口实施高效和持续的管理，外来人口的住房、医疗、就业、子女教育等方面的诸多权利更无从谈起。

总而言之，城市中人口被传统户籍制度分为体制内的本地居民和体制外的外来人口两个部分，这两部分人得到的待遇是不平等的。在体制外的外来人口难以享受到城市的公共服务和福利政策，更谈不起参与城市的管理。处于体制外的外来人口被城市所排斥，在他们工作和生活都离不开的城市眼中，他们只是一个过客，是一个外面的人，缺乏家的感觉，这是如此的悲哀。外来人口在政治权利、经济权利和人格权利等方面受到了与本地人口差异较大的不平等待遇，这在一定程度上不利于外来人口人权的保护，与我国构建社会主义法治国家和社会主义和谐社会相违背。

二、户籍制度改革的价值取向

户籍制度的改革应在依法治国、依法行政的时代背景下，朝着以下的价值取向改革，以彰显法的价值。

(一)正义价值是改革后的户籍制度的应有之义

正义是法律的基本属性，正义也应是中国户籍制度的应有之义。不同的人有环境的不同，有天赋的不同，但是不应该有权利的不同或不平等。改革后的户籍制度应当能保证所有的人享有平等的权利，不仅拥有形式平等的权利，更重要的是要成为实质平等权利的主人。城乡所有人生有所养，病有所医，老有所养，有工作，平等接受教育，平等地享受公共服务，尽量让每个人站在同一起跑线上，各得其所，充分发挥其才智，实现其个人价值，进而市场经济公平竞争状态得以产生和维护。虽然我国现在已经调整了户口迁移政策，统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，这迈出了户籍改革的一大步，但是这只是形式性地取消了农业户口与城镇户口的差别，只是取消了形式上的不公，而隐藏在其背后更为关键的教育、养老、就业、医疗等实质性不公还继续存在。

城乡就像两个巨大的相邻水池，之间有一条巨大的堤坝，假如直接拿掉两个大水池之间的巨坝话，水就会从高水位流向低水位，最终这两个水池将会形成相同的水位并保持，即所谓追求形式正义；而另一种路径就是追求实质正义，暂时不拿走两个水池间的巨坝，运用农村利益倾斜性的扶持政策，往农村这块水域注水，并在提升水位这一过程中循序渐进地提高村民对水的适应能力，直至形成相同的水位。假如仅仅只是拿掉巨坝，而在其他方面依旧是保持二元制的情况下，把户口变成一元制的话，如此的实质正义是没有意义的。实质上的正义应该是要适度向农村倾斜，运用经济政策和财政政策推动农村的经济社会发展，增加农民就业机会，逐渐除去隐藏在户籍背后面的不平等和不正义，使农村的力量更加强大，令村民的实力越发壮大，以实现农村人员和城镇人员具有相同的发展和竞争机会，实现实质的公平。只有如此，户口歧视才能达到真正意义上的根除，改变城镇人“高人一等”、农村人“低人一等”的身份歧视，将平等的人格价值观贯穿于社会之中，人只有能力的差别而没有人格高低的差异，户籍制度改革理应在实质方面不懈努力，方能走得更远，惠及更多的人。

(二)自由价值是改革后的户籍制度的应有之义

英国哲学家洛克说：“消灭和约束自由不是法律的目的，维护和增加自由才是。这是因为在所有人类能够接受法律支配的状态下，法律的存在，是自由存在的前提[2]。”迁徙自由是公民的基本人权[3]。故应当在现在实施的宪法第39条增加一款作为第1款：“中华人民共和国公民享有定居和迁徙的自由，除非出于国家安全、公共利益、社会秩序的考虑，不得限制与剥夺定居和迁徙的自由[4]。”

但是，我们应该明白人口能自由地流动并不等于能自由地迁徙。这就是所谓的形式上自由与实质上自由的问题。形式上的自由是指具备自由流动基础能力的国人不是真的可以自由地流动，这不过是事实上的自由，这种自由是有代价的，即迁徙的不自由，这种不具备真意义的自由导致了户籍制度对其人身仍然具有一定的束缚力度，被赋予和当地居民一样的公平的人身权利和社会福利依然是他们可望而不可即的事，在定居的常住人口看来，流动人口总体上仍被视为一个人身地位相对低下的社会阶层。这种事实上的自由，我称之为形式上的自由。欲真正解决了户籍问题，只有追求并实现实质上的自由才为根本，也就是说给这些自由流动的人口配备与定居的常住人口同样的平等的权利、公共服务和社会福利，使其获得与当地居民一样的幸福感[5]。

(三)秩序和效益价值是改革后的户籍制度的应有之义

随着我国户籍制度的纵深改革，我国小城镇的户籍制度改革普遍比较好地反映了秩序价值与效益价值之间的关系。我国小城镇为加大对人才的吸引力，鼓励人才在小城镇扎根发展，为人才创造更好的发展平台，对户籍进行了较大力度的改革，并且已取得一定的成效。而在中小城市的户籍改革中就比较注重同时兼顾效益价值和稳定的价值，在我国最新一轮的户籍制度改革中，即“统一城乡户口登记制度，全面实施居住证制度”，农业户口和非农业户口的二元户口性质划分在全国范围内被取消了，使得人口能够实现小范围内的流动。然而大城市和特大城市的户籍改革就侧重于稳定，一切求稳，以稳定为先，并兼顾效益。因此，对特大城市的户籍改革，适度从紧的户口迁移政策从以前并且在今后的一定时期内还会继续实行。

对于改革后的户籍制度如何处理好秩序与效益价值的问题，这是值得我们认真思考的。传统户籍制度，作为过分强调秩序价值的典型，秩序和效益的关系没有得到妥善处理，混淆秩序与封闭、固定的内涵，在城乡之间被人为地设置了一堵制度围墙，不仅公民自由迁徙限制，而且也妨碍了城乡劳动力的符合市场规律的自由流动，加大户籍管理的难度，增加了户籍管理的成本，户籍制度应有的效益价值难以体现。然而还有另一个极端情况，过度追求效益和平等，对户籍制度全面取消，有限的大城市资源被迅速消耗而达到承载能力的极限，瘫痪了人口管理的机制，严重扰乱城市的秩序承。所以户籍制度的改革一定要在注重秩序价值的同时也要兼顾效益价值，并且平衡好秩序价值和效益价值的关系，在保持社会稳定有序前提下，逐渐破除限定城乡身份的制度制约，为城乡劳动力打造一个平等、公平的竞争发展平台，实现人口更大范围、更自由的流动，让农村人口以市场的需要为风向标合理地流动，构造一个全国统一的、资源高效配置的、有利于提高社会生产率的劳动力市场环境，最终加快农村经济发展和推动城市化进程往广度和深度进一步发展。

三、户籍制度改革的具体操作

(一)以宪法修正案的形式确认迁徙自由为公民的一项基本权利

迁徙自由权是现代公民理应享有的一项基本权利，公民享有迁徙自由的权利以为多数国家宪法所确认。比如，日本《宪法》的第二十二条规定：“除非违反公共福祉，任何日本国民都可自由居住、自由迁徙以及自由选择职业。”美国公民可自由移居任何一州，而且应当享受移居州公民同等的待遇，这也曾为美国联邦最高法院在判例中所确认，并且《公民权利和政治权利国际公约》也规定了公民有迁徙和选择住所的自由。我国的第一部宪法《1954年宪法》，曾经规定了我国公民享有迁徙和居住的自由。但是到了1958年，我国制定了《中华人民共和国户口登记条例》，将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，人口自由迁徙开始被受到严格的限制。1954年宪法关于迁徙自由的规定被在事实上废弃了。并且在1975年以宪法修正案的形式正式取消了我国公民自由迁徙权利，直到现在仍未恢复。

自由属于人的基本权利，是人的固有属性，他人不可随意剥夺。《世界人权宣言》第二十九条第2款明确规定：“为达到承认并尊重他人的权益和自由的目的，而且是唯一的目的，以及实现民主社会的道德、公共秩序和一般福利，每个人在行使其权利和自由的时候，只能受到法律所规定的限制。”而迁徙自由作为人的自由的重要组成部分，必须予以保护，所以我国应以宪法修正案的形式确认迁徙自由为公民的一项基本权利。在宪法上确认我国公民自由迁徙的权利，有利于人权的保障，实现人与人之间的平等；有利于实现社会的公平，缩小城乡的差距，实现城乡一体化；有利于促进我国市场经济的发展，推动我国社会经济的进步。

(二)制定一部专门的《户籍法》

我国正在实施的《中华人民共和国户籍登记条例》的某些内容跟《中华人民共和国宪法》以及相关的法律发生冲突，并且各个地方对户籍制度的改革举措实际上已实际突破了《户籍登记条例》的相关规定，为了适应时代的变化、与时俱进，我们应当制定一部专门的《户籍法》，巩固已有的改革成果，并进一步推进户籍制度的改革。

我认为，《户籍法》理应包括以下内容：第一，全面贯彻落实城乡统一的户籍登记制度，响应2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》(以下简称《意见》)，意见指出，建立城乡统一的户口登记制度。对农业户口与城镇户口的划分进行取消，并且要让由户口区分产生的蓝印户口等户口类型尘封在历史的记忆中，统一登记为居民户口。第二，破除户口迁徙的行政制度藩篱，允许并鼓励公民自由、合理地迁徙，逐步实现公民自由迁徙的权利。第三，剥离潜藏户口背后的利益，构建城乡统一、符合正义价值、效益价值和秩序价值的劳动就业制度，以及建立、健全涵盖最低生活保障、医疗、养老、工伤保险的社会保障制度。第四，通过技术革新，将户口管理与身份证管理合二为一，实现户籍管理的信息化，同步提高户籍管理和社会管理的水平。

(三)将“积分落户[6]”作为户籍改革的突破口

实现中国工业化下一轮劳动力的转移和居民消费的扩张需要借助“城镇化”，但传统的户籍制度严重限制了城镇化中最为关键的人口城镇化。为彻底打破这一限制，中国要积极建立并完善“积分落户”机制，并以此为突破口，加大户籍制度改革的深度，扩大农民工市民化的广度，加快农民工市民化的速度。国务院在2012年曾发布通知，要求积极稳妥推进户籍改革，继续合理控制人口规模，进一步完善并落实好现行城市落户政策。各级地方政府应当及时制定相应的、“接地气”的规章和规范性文件，将落户政策在基层贯彻好、落实好，然而这并未被中央政府完全认可。某些地方忽略市场经济发展规律和社会建设规律，不重视对当地实际情况的调研，盲目追求城镇的规模，片面加快城镇化的速度；有的地方不顾城市综合承载能力的有限性，缺乏辩证分析的思维，盲目放宽城市落户的条件，超出城市的承载能力，造成城市的脏、乱、差，导致包括城市常住居民和外来人口的生活质量的下降。

“积分落户”具体应该怎么操作呢？我认为“积分落户”应当对重点人群和重点地区给予区别对待，比如举家迁移和在城市拥有稳定工作的农民应该优先给予其城市户口，农民工就地就近迁移、向中小城市和小城镇迁移的可以允许其优先落户。而且应当分阶段逐步实行这一政策，在户籍改革初期，应该同时兼顾积分和对总量的严格把控。不仅仅要考虑到城市是否具备这样的容量和承载力，而且也要考虑到除非户籍改革制度实现落地实施，否则难以估量真实的落户需求。而到了中期可以过渡到只运用积分机制作为调控手段，并循序渐进地在未来实施单一条件控制，比如居住时间是否达到某一长度等。在中短期内，实施居住证制度，让外来人口从以前的高标准、一次性的权利和利益获得方式逐步转变为低标准、渐进式的权利和利益获得方式，固化外来人口现有的基本公共服务，最终实现基本公共服务不留死角地全面覆盖城市常住人口和外来流动人口，并且这应当作为衡量城镇化发展程度的重要指标。

[参考文献]

[1]董晓辉，马红.公共选择理论视角下的户籍制度改革探析[J].现代经济，2008(2)：67.

[2][英]约翰·洛克.政府论两篇[M].西安：陕西人民出版社，2005(10)：122.

[3]中华人民共和国法规汇编[M].北京：法律出版社，2005：215.

[4]胡刚.我国户籍制度的法理分析与平等权宪政保护机制构建[J].广东法学，2011(6)：12.

[5]赵巍.未来户籍制度改革的目标模式与政策选择[J].学术论坛，2007(1)：23.

[6]关于进一步做好广东省农民工积分制入户和融入城镇工作的意见[M].广州：广东人民日报出版社，2011(306).

作者简介：黄家良(1988-)，男，汉族，贵州大学法学院，2013级宪法学与行政法学专业硕士研究生。

中图分类号：D631.42

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)35-0007-03