行政权公共性视角下我国行政法发展方向

王 莹

辽宁大学法学院，辽宁 沈阳 100036

一、从国家行政到公共行政

20世纪初，政府对社会生活的管理由有限控制急剧转变为全面控制，国家行政权渗透到人们生活的各个领域。但自20世纪70年代起，“政府失灵”使人们开始怀疑行政国家控制全部社会公共事务的有效性，公共行政随着非政府组织的成长以及政府公共职能的变迁兴起，它的特征主要体现为:行政机关行使职权方式从管理逐步向服务转化，广泛使用非强制性的行政方式;社会组织和中介组织在参与公共事务管理和公共服务等方面的作用日渐突出，较好的协调了政府和公民的关系。

二、行政权的国家性和公共性

(一)行政权的国家性与管理论行政法观

作为国家行政的突出特征，行政的国家性是指行政以国家的强制力为后盾，以国家行政机关为代表而实施的对国家事务和公共事务进行各种管理活动。

与此相应的管理论的行政法观认为:行政法确切的说就是国家管理法，管理主体对管理对象的影响，是借助于行政法规范来实现的。这一理论具有明显的片面性，它过分强调政府的集中管理，将行政相对人作为纯粹的管理对象和义务客体，剥夺了相对人参与行政程序的主体地位。因此，这种观点已经落后于现代国家民主与法治发展的总体水平，不具有导向性的积极意义。

(二)行政权的公共性与平衡论行政法观

由于纷繁复杂的社会生活中充满了单单由国家管理无法调和的矛盾，随着国家行政向公共行政的转变，行政权也日益从国家性演进至公共性。行政的公共性是现代国家行政最基本的特征，社会越进步，行政的公共性就越显著。

平衡论的行政法观主张现代行政法应追求平衡，为了实现这种协调与均衡的价值主张，一方面，行政法从公益目的出发，在赋予行政机关必要的权力的同时，保证这些权力的有效行使;另一方面，行政法从私人权益保护目的出发，又必须赋予公民相应的行政参与和救济权利，完善行政程序，强化对行政权的监督，这两方面都不能偏废。

三、行政权公共性对行政权国家性的挑战

(一)从行政权国家性到公共性的转变是历史的必然

20世纪70年代起，一场以部分公共管理社会化和放松管制为主要特征的公共行政改革席卷全球。社会模式开始转变，世界多数国家都把推进政府改革，提高行政效能作为提高本国综合实力的重要举措，导致行政权国家性虽与公共性并存于一个社会，但国家性的衰弱和公共性的渐强使行政权的公共性扮演了更为重要的角色。

(二)行政权公共性是行政的最高价值标准

自由竞争的社会中的个人或社会团体直接追求的一般是个体利益，这就需要公共权力对社会进行全面整体的协调和组织。行政公共性是指公共权力主体对公共事务的管理活动应该执行公共意志，代表公共利益并最终实现社会公共目的，如果行政权力主体盲目追求自身利益，忽视行政权的最高价值标准——公共性，就意味着公权力的腐败和灭亡。

四、行政权公共性下我国行政法发展展望

行政权从国家性到公共性的转变，带来了行政法研究视角的转换，在公共性下我国行政法的发展打破了传统观念界限，把满足公共利益作为行政行为的目的，具体而言，主要体现在以下几方面:

(一)行政法治观念从管理行政到服务行政的革新

在公共性的行政权下，管理行政逐步转化为服务行政，主张政府有效的为全体人民和社会提供最好的服务，同时也强调相对人对服务的交流与合作，即现代行政法应追求平衡，平衡行政主体与相对方的权利义务关系，平衡行政主体的权力与责任，平衡相对方的权利义务。

(二)国家行政机关与社会组织等行政主体并存

公共性下的行政权要以能够最优地实现公共目标为标准，确定公共管理和公共服务的主体，应将有利于公共目标实现的社会公共组织等加入公共事务管理领域。由社会组织行使公共权力，可以避免或减少行政国家的诸如腐败、低效、滥用权力等弊端，而且，社会组织相比国家机关更加贴近公众生活，公民可以更加直接的参与其运作并对之监督。

(三)行政方式达到强制性与非强制性的并重

在公共性行政权下，因行政权力下放，政府行使职能的方式不断发生变化，越来越多的采用带有指导、契约等权利色彩较淡，强制性功能较弱的柔性手段来服务公众，管理社会。非强制性行政方式的广泛使用提高了行政效率，增进了行政民主，保证了行政目标实现的公平性。

虽然行政权的公共性并非在任何情况下都优于行政权的国家性，尤其当国家安全和利益受到某种威胁时，行政权的公共性可能需要让位于行政权的国家性，但无疑，公共性将是我国现代行政法的发展方向和追求目标。

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