公共事务概念分析

汪辉勇

如何理解“公共事务”？这在理论上和实践上，都无疑是一个十分重要的问题。它与公共权力的边界、公共组织的建设、公共管理的展开、政府职能的确定、政府绩效评估方案的制定等问题有着十分密切的关系。但实际上人们对于这一问题的认识并不十分清晰，尽管人们大量地在使用这一概念。笔者试图为弥补这一缺憾而努力，就公共事务概念展开讨论，以请教各位同仁。

一、有关公共事务的各种理解

我国自20世纪80年代中期开始有人使用“公共事务”这一概念，从21世纪初开始有比较多的人使用这一概念并关注其相关问题。人们对这一概念的理解和解释大概可以归纳为以下几种：

(一)将公共事务理解为与社会公众的共同需求、与公共物品和公共利益有关的“事务”或“社会活动”。如王惠岩说：“所谓公共事务，指该社会的统治阶级为了把社会控制在秩序范围内，推动社会发展，所进行的满足社会成员共同需要与要求的一系列社会活动。”①王敏、王乐夫说：“公共事务包括公共物品的生产与供给和公共服务的设立与开展。”②周义程说：“所谓公共事务，是指为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务。”③刘熙瑞说：“公共事务即公共领域的事务，它与一定地域共同体多数成员利益普遍相关，如公共安全、公共服务、公共产品的供给。”④这是我国学界关于公共事务概念的主流观点，上述论及公共事务概念的文章或著作的被引用率最高，其作者在政治学和公共管理学领域的影响力也是较高的。⑤

(二)公共事务即公共管理对象的个人需求问题。这是中国人民大学的刘太刚教授提出来的。他认为，“古今中外的公共管理实践，都不仅要处理体现公众共同需求的所谓公共事务，而且要处理众多只体现特定个人需求的单个人事务。例如，一孤儿在山上迷路陷入险境，政府通常都会组织力量进行搜救。”“公共事务的同义词是公共问题，而不是公共活动或公共行为。例如，灾区民众的吃饭需求问题、孤独老人的养老需求问题，等等。”“公共事务反映的是作为公共管理的服务对象的个人需求，而不一定是全体或多数人的共同需求；即便是所谓的共同需求或组织需求也不过是个人需求的集合；公共事务的表现形式是作为公共管理服务对象的人的需求问题，而不是公共管理主体的一系列活动或行为，即便是公共管理主体自身的管理问题，实质上也是作为服务对象的个人的需求问题——前者是后者的转化形式。”⑥

(三)将公共事务等同于公共管理。这一观点其实与前文所谓的“主流观点”是大概一致的，但它明确地将“公共事务”与“公共管理”等同。如陈振明说：“‘公共’是与‘私人’相对而言的，凡是与众人相关的事务(众人之事)和组织或团体的活动(集体行动)都可以称为‘公共事务’(广义)；国家的活动、以国家为中心的活动或政府的管理活动(政治与行政)是最基本或最典型的‘公共事务’(狭义)。”⑦

(四)将公共事务理解为公共管理的对象。持这一观点的学者很多。如王惠岩说：“公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。”⑧王乐夫说：“公共管理是指公共组织对社会公共事务的管理。”⑨刘太刚说：“实际上，公共事务是公共管理主体所要处理的事务对象，也就是公共管理主体所要解决的问题。”⑩等等。

二、应该如何理解公共事务

(一)什么是“事务”

《现代汉语词典》对“事务”一词的解释是“所做的或要做的事情。”这一解释显然并不充分，“事情”只是“事务”的另一个说法，基本上属于同语反复。但它强调事务是“所做的”或“要做的”，可以让我们明确一点：事务与人的行动即“做”的过程联系在一起。“所做”即正在做或已经做，“要做”即将做或需要做。

“事务”是“所做的”或“要做的”，那么要问：(1)为什么做？(2)谁来做？(3)做什么？(4)怎么做？“做”是人的行动，意味着人的体力和脑力的付出，所以它一定是有原因或目标的，人是不会无缘无故地去付出体力和脑力、去“做”事情的；“做”还有一个谁来做的问题，没有明确的主体，“做”便是一句空话；“做”必定有对象，即一定环境和条件中的客体。“做”意味着对一定对象的改造；“做”也必定有一个方式问题，人们不可能毫无章法的改造对象。对这四个问题的追问或可帮助我们更充分地理解或解释“事务”这一概念。

对于第一个问题，回答是需要或利益。人们付出体力和脑力去做事情，无非为了满足一定的需要或实现某种利益。这也是我们对人类行为动因的一个基本认识。事务以人的需要或利益为目标，人的需要或利益是“事务”产生或存在的必要性前提。

第二个问题，“事务”谁来“做”？无疑应该是与“事务”有直接或间接利益关系的人来做。这与第一个问题是联系在一起的。人们做事是为了实现利益，而且是为了实现自己的利益，如果事务与自己的利益没有关系，人们往往不会去做。如果某事务与某人没有利益关联，我们也不会认为某人应该去做某事务。

第三个问题，做什么？即“做”的对象或改造的对象，则无非外在客观世界以及人自身的主观世界。这也是“事务”得以产生、存在的条件，没有明确的对象，做不成事，也无所谓“事务”。

第四个问题，怎么做？即行动的方式，它主要表现在两个方面：一方面是技术，另一方面是人与人彼此合作的方式。在不同的历史时代、不同的环境中，人们为满足需要或实现利益而改造对象的行动方式是不同的。

因此，所谓事务，是指主体为实现其利益(需要)而以某种方式对一定的对象进行改造的过程。

(二)何为“公共”

“公共”一词无论在汉语还是在西方语言中，都是指与“私人”相对的“公有”“公用”“共同”而言的。

“公共”一词蕴含着两种关系，一种是主体与客体的关系，一种是主体与主体的关系。也就是说，(1)必须有主体(人)出场。没有主体一切皆无，无所谓“公共”，也无所谓“私人”；(2)必须有客体在场。没有客体、没有对象，无所谓“公共”；(3)必须有其他主体到场。孤独的、单一的主体无所谓“公共”，但可能有“私人”；(4)到场的主体必须指向同一客体。不指向同一客体，主体与主体之间没有交集、不发生关系，不可能有“公共”。但可能有“私人”，有彼此隔绝、老死不相往来的“私人”。

总之，“公共”与“私人”的区别在于，“公共”不仅包含主体与客体的关系，还包含着主体与主体的关系。而“私人”只包含主体与客体的关系。公共，即一定场域多个主体与同一客体之间的关系。

(三)公共事务即具有公共性的事务

“公共事务”“公共性”主要体现在以下几个方面：

1.以“公共利益”或“公共需求”为目标。事务以利益或需求为目标，公共事务之所以是公共事务，因其以实现“公共利益”或“公共需求”为目标。

2.以具有公共性的事物为对象。一项事务之所以是公共事务，除了因为目标(成果)的公共性，也与对象的公共性分不开。公共事务对象的“公共性”主要有三种情况：第一，作为对象的事物本身具有公共效用。具有公共效用的事物不一定都是公共事务的对象，但如果它需要保护或维护，则可能成为公共事务的对象；第二，作为对象的事物本身具有公害性。事物因为具有公害性需要清除或消解，可能成为公共事务的对象；第三，建成的事物具有公益性。作为直接对象的事物可能不具有公益性，但对其加工、改造而建成或造成的事物具有公益性。

3.要求人人参与。一定的公共事务与一定范围内的每个人都有利益关联，所以要求人人参与。但是，人类社会是有劳动分工的，是一个通过交换而相互合作的体系，公共事务所要求的“人人参与”并不是说每个人都必须直接参加其劳作。事实上，公共事务只需要少数人的直接“劳作”，而大多数人只需间接参与，即缴纳一定数额的税费。

4.只能由少数专业人员即“公务员”直接做。从上述三个特征来看，不以公共利益为目标、对象不具有“公共性”、不要求人人出资的事务，应该排除在公共事务之外。这大概是没有疑义的。但是，能不能不说具备上述三个特征的事务就一定是“公共事务”了？从社会分工和劳动交换的事实来看，还不一定。比如，“高速公路”是一种公共利益形式，或者说是一种具有公共性的对象，它的修建、维护是人人出资的(公共财政投资)，那么，高速公路的修建、维护工作就无疑是“公共事务”？不一定。事实上，高速公路修建、维护中的大量工作都是由市场主体完成的，参与高速公路修建和维护工作的人员大都不是“公务员”。既然是由市场主体完成的工作，那就不能说是“公共事务”，而应该是“私人事务”。类似的情况很多。这也就是说，一种事务总体上看是“公共事务”，实际上其中夹杂着或多或少的可以由市场主体完成的“私人事务”。但这些“私人事务”的产品形式或劳务形式将由“公共财政”收购，其目标是公共利益。既然是“私人事务”，那就不属于“公共事务”。那么，如何将这部分“私人事务”从总体性“公共事务”中剔除(区分开来)？我们认为，标准是“是否只能少数专业人员即‘公务员’来做”。

即不能交给市场主体来做。哪些事务是可以交给市场主体做的？这是一个需要在实践中不断求解的问题。大概可以概括两个特征：第一，事务本身或其成果是可以准确计量并通过市场机制而合理定价的。市场主体以赢利为目标，而市场赢利以准确计量和合理定价为前提。一种事务如果没有办法准确计量并通过市场机制而合理定价，那就不可能交由市场主体去做。第二，事务可以交由多个市场主体同时做。市场的魅力在于竞争，没有竞争“市场”就没有意义。一种事务如果不能同时由多个市场主体去做，那就意味着丧失竞争而走向垄断，那也就丧失了交由市场去做的意义。

5.社会活动或集体行动。公共事务在行动方式上是否也有自己的不同于私人事务的特征？有。但主要体现在人与人的关系方面，公共事务表现为社会活动或集体行动，私人事务则不一定。在技术方面，公共事务与私人事务大概没有区别。

因此，我们认为，公共事务是指以实现公共利益(或公共需求)为目标，以具有公共性的事物为对象，要求人人参与(出资)，而又只能由少数专业人员即“公务员”直接从事的社会活动。

(四)对不同公共事务定义或理解的评析

现在可以对前文关于公共事务的四种理解作一个简单评析了。

1.第一个定义即所谓主流观点与我们关于公共事务的看法具有一致性。它强调公共事务与公共利益、公共物品、共同需求有关，并且是一种社会活动，或者是一种集体行动。但这一观点忽略了对于行动对象公共性的强调，同时还忽略了对于人人参与以及只能由少数专业人员直接从事的强调。忽略对于行动对象公共性的强调可能会在实践中影响我们对于公共事务的区分。我们认为不同的公共需求产生不同的公共事务，而相同的公共需求不一定产生相同的公共事务。其原因就在于行动对象的公共性有所不同。而忽略对于“人人参与”以及“只能由少数专业人员直接从事”的强调，则不能将一些夹杂在“公共事务”中的可以交由市场主体做的“私人事务”剔除，从而导致公共事务过于膨胀。

2.第二个定义将公共事务解释为“服务对象的个人的需求问题”，这与我们对于公共事务的理解大相径庭，不敢苟同。这一定义包含了两个认识，一是认为公共事务即公共需求问题(或公共问题)，二是认为公共需求即个人需求的集合。这两个认识都是错误的。首先，公共事务虽以公共需求为目标，因公共需求而起，但不等于公共需求，“公共需求”不等于“公共事务”。“灾区民众的吃饭需求问题、孤独老人的养老需求问题”是公共事务所要解决的问题，但不能说它本身就是公共事务。同样是“吃饭”“养老”问题，不同时代、不同条件下的“公共事务”是不同的。如果将公共事务等同于公共需求，那就会像第一个定义一样，在实践中不能准确区分不同的公共事务，不能将夹杂在“公共事务”中的“私人事务”剔除。其次，公共需求虽来源于个人需求，与个人需求密切相关，一定程度上与个人需求重合，但不等于个人需求，不等于个人需求的集合。每个人的需求是有所不同的，不同的个人需求不可能都成为“公共需求”，都通过“公共事务”来实现。成为“公共需求”的“个人需求”一定是具有共同性、共识性、公共性的需求。公共需求是个人需求的整合，而不是个人需求的集合。(“整合”意味着交叉、渗透、溶合，而“集合”是互异的、无序的。)“政府营救迷路遇险儿童”的事例并不能证明“公共需求”是“个人需求”，“公共事务”是“体现特定个人需求的单个人事务”。实际上，“营救迷路遇险儿童”并不是“个人需求”，而是“公共需求”，即一个国家或社会共同的、共识性的需求。政府并不只是营救某个特定的遇险儿童，而是任何一个遇险儿童。甚至不仅仅是儿童，任何一个公民遇险，政府都会(都应该)组织营救。相反，并不是某个儿童或某个公民的任何个人需求，政府都会组织力量予以满足。只有当你的个人需求具有“公共性”、被整合为公共需求时，才可能通过“公共事务”而获得满足。

3.将公共事务等同于公共管理的看法，看似合理，仔细想想却有问题。将“公共管理”理解为“公共事务”大概没有问题。但如果说“公共事务”即“公共管理”则不一定了。在“公共事务”中有些事务可能不是“公共管理”，比如学校的教育教学工作，应该算是“公共事务”吧，但不能算是“公共管理”。

4.将公共事务理解为公共管理的对象，这也是我们不能认同的。因为它意味着将公共管理与公共事务分开甚至对立起来，将公共管理凌驾于公共事务之上。公共管理实质上也是公共事务，公共事务包括公共管理。那么，公共管理的对象是什么？应该说是公共资源和人们的公共行为，而不是公共事务。

三、公共事务的承担主体及其相关问题

谁是公共事务的承担主体？公共事务与私人事务是怎样的关系？公共事务有哪些类型？

(一)公共事务的承担主体

公共事务与每个人都有利益关联，所以应该人人参与。但社会有分工，“人人参与”在实际上并不等于(也不可能)每个人都(应该)直接从事或承担每一项公共事务，公共事务的承担主体实际上只是一部分人或组织。那么，是哪些人或组织？以当前我国为例，实际承担公共事务的主体主要有以下几类组织：

(1)政府。这里所谓的政府是广义的政府，即“国家机构”。(2)执政党，即执撑国家政权的政党。(3)民主党派。(4)人民团体。(5)国有企业。(6)事业单位。(7)基层群众性自治组织。

上述组织是不是都是公共事务的承担主体？是不是只有上述组织是公共事务的承担主体？有不同的看法。有人认为，“在我国，政党、人大、政协等政治组织，严格意义上属于政治管理的范畴，如果把它们也纳入公共管理的范围，既不利于公共管理研究对象的确定，也不利于公共事务管理规律的探讨。”所以应将其排除在公共事务承担主体之外；人们大都认为，社会中介组织是公共事务的承担主体；还有很多人认为，私人组织以及公民个体也是公共事务的承担主体。

我们认为，执政党(中国共产党)、人大、政协(民主党派、人民团体)等政治性组织属于公共事务的承担主体，而社会中介组织、私人组织(企业)以及公民个体不属于公共事务的承担主体。判断组织或个体是否为公共事务的实际承担主体，主要还是看它所做的工作是否为“公共事务”。根据我们对公共事务的理解，判断标准大概有以下三条：第一，它的主要动机或目标是赢取私人利益还是实现公共利益？第二，它的产品或服务是否可以通过市场机制估价，是否能够向“顾客”收取费用？第三，它是否需要公共财政的支持，或者说是否需要公众人人“出钱”。如果它以公共利益为目标，而且其产品无法进行市场估价、无法向“顾客”收费，因而需要人人“出钱”，那它就是公共事务主体。否则，不是公共事务主体，而是市场主体。

我国的执政党(中国共产党)、民主党派、人民团体，尤其是人民代表大会的“政治活动”，是以全体人民的利益(公共利益)为目标的，它们的“产品”或“服务”无法通过市场机制估价，它们需要公共财政的支持，是“公共事务”。所以，“政党、人大、政协”等政治性组织属于公共事务的承担主体。

人们认为社会中介组织和企业是公共事务的承担主体，主要理由是它们与政府在公共事务中有合作、有密切的关系。我们认为，与政府有合作或密切关系并不能成为认定其为公共事务承担主体的理由，关键在于，社会中介组织、企业在与政府合作或关系密切的过程中所做的工作不能算是公共事务。比如作为社会中介组织的律师事务所，它看起来是与司法机构(法院、检察院)有合作、关系非常密切的，但它实际所做的工作还能算是公共事务吗？不能了。因为，它主要以赢利为目标，它可以通过市场竟争而向顾客收费，它不需要公共财政的支持。又比如承包城市环卫工作的企业，它与市政府在为城市居民提供“环卫”服务这一“公共事务”上有合作，关系密切。那么，我们能说这一企业所做的事情也是公共事务吗？不能。因为，它也主要以赢利为目标，它也可以通过市场竟争而向顾客(政府)收费，它的产生和存在也不需要公共财政的支持(投资)。

认为公民个体是公共事务的承担主体，主要理由大概有这么几点：(1)公民是公共权力的来源和委托者；(2)公民常常参加公民投票；(3)公民常常对公共管理活动进行监督；(4)公民常常自愿参加一些公益活动，在公共灾害发生时也往往会积极参加救援行动等。我们认为，首先，作为公共权力的来源和委托者不能证明公民个体就一定是公共事务的承担主体。因为公民已经将权力委托给了公共组织，可以置身“事”外了，而不再是公共事务的承担主体了。其次，公民参加投票、公决之类的政治活动，以及对公共管理进行监督，也不一定能证明公民个体是公共事务的承担主体。因为，一方面，公民个体参加上述活动可能并非以实现公共利益为目标，而仅仅是为维护自身的权利。另一方面，公民个体并没有责任和义务为了实现公共利益而必须从事上述活动。再次，公民参加公益活动或救援行动只是偶然的、补充性的。所以我们不主张将公民个体理解为公共事务的实际承担主体。

(二)公共事务与私人事务的关系

公共事务与私人事务是一种什么样的关系？笔者有以下看法：

1.公共事务与私人事务都是人的事务，正如人的利益可以区分为公共利益与私人利益，但公共利益与私人利益都是人的利益。

2.公共事务与私人事务彼此镶嵌，互为条件。前文提到的“环卫工作”，一方面它是企业的“私人事务”，另一方面它也是政府的“公共事务”。实质上是“环卫工作”的一部分属于“私人事务”，另一部分属于“公共事务”；“私人事务”镶嵌在“公共事务”之中，“私人事务”以“公共事务”为条件；或者说，“公共事务”镶嵌在“私人事务”之中，“公共事务”以“私人事务”为条件。

3.公共事务与私人事务的界线不是固定的、一成不变的。公共事务与私人事务的区分有客观的必然性和必要性，同时也与人们的主观认识有关，与人们之间的协商和约定有关。

(三)公共事务的类型区分

公共事务可以区分为不同的类型。有“政治公共事务、经济公共事务和社会公共事务”；有“原初公共事务”和“派生性公共事务”；有“大到全球性规模的公共事务，小到社区规模的公共事务，在最大与最小范围之间存在规模大小不一的公共事务”；有“跨界公共事务”，“即跨越了某一行政区管辖范围，给相邻地区带来外部效应，需要这些地区共同应对的公共事务。”等等。笔者将公共事务区分为管理型公共事务和非管理型公共事务。管理型公共事务，即具有“管理”性质的公共事务，即我们所谓的“公共管理”。非管理型公共事务，即不具有“管理”特征的公共事务，主要表现为提供公共产品和公共服务、满足公共需求的服务性特征。

①⑧王惠岩：《公共管理基本问题初探》，北京：《国家行政学院学报》，2002年第6期，第67～71页。

②王敏、王乐夫：《公共事务的责任分担与利益共享——公共事务管理体制改革与开放的思考》，广州：《学术研究》，2001年第11期，第73～78页。

⑦陈振明：《理解公共事务》，北京：北京大学出版社2007年，第1页。

⑨王乐夫：《论公共管理的社会性内涵及其他》，北京：《政治学研究》，2001年第3期，第78～84页。