中国自贸区启运港退税制度的思考

李光春

(华东政法大学科学研究院，上海　200042)



中国自贸区启运港退税制度的思考

李光春

(华东政法大学科学研究院，上海200042)

摘要:启运港退税实质上是基于出口退税的一项制度创新，即通过改进出口退税程序，缩短退税时间，改善企业资金流通，引导外贸货物聚集特定港口中转出口，促进国家国际航运中心建设，从而实现政府优化港口布局、抢占国际贸易高地的经济宏观调控目的。上海试行启运港退税已经取得了重要成果，同时也存在着一系列问题，需要加以改进。鉴于启运港退税的本质功能和我国沿海港口协调发展的客观需要，启运港退税政策只具有有限的可复制性。

关键词:启运港退税；制度创新；自贸区

一、启运港退税的实质——基于出口退税的制度创新

(一)WTO 规则规制下的出口退税

出口退税，是指国家为增强出口商品的竞争能力，由税务部门将商品中所含的间接税退还给出口商，从而使出口商以不含税价格进入国际市场参与国际竞争的一种政策制度。[1]出口退税不仅可以避免国际双重收税，而且还可以消除因各出口国税收政策不同导致的出口货物原始成本的“扭曲”而产生的不公平竞争。根据 WTO 规则要求，各成员国可以对本国出口产品实行退税，但退税的最大限度不能超过出口产品在国内已征的税款。在此范围内，各成员国可以根据自身的经济发展需要和国家财政承受能力，确定恰当的出口退税水平。合理的出口退税政策的运用，不但可以增强一国出口产品的国际竞争力，而且还可以通过带动出口促进经济增长和本国民众的就业。[2]40在WTO税收中性原则的指导下，SCM协议(Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，补贴与反补贴措施协定)确立了“征多少退多少、全额退税”的“零税率”出口退税制度，禁止“少征多退”的变相出口补贴行为。各成员方对本国出口产品的退税金额只要不超过该出口产品在国内生产流通过程中所征收的间接税，都是符合 SCM 协议的。由于 WTO 确认出口退税是促进公平竞争的措施之一，在 WTO 规则范围内，各成员都可以采取出口退税制度，促进本国的对外贸易。因此，在促进贸易出口方面，出口退税制度已成为包括我国在内的许多国家所采取的重要举措之一。[3]

(二)启运港退税是我国新时期出口退税制度的创新

我国的出口退税政策是随着改革开放的推进而逐步开展的。1985年3月，国务院正式颁发了《关于批转财政部〈关于对进出口产品征、退产品税或增值税的规定〉的通知》，规定从1985年4月1日起实行对出口产品退税政策。得益于出口退税政策在鼓励出口、增加外汇、吸引外资、促进就业等方面的显著效果，2009年我国对外贸易额超过德国，成为世界第一大出口国，外汇储备也在2006年2月底超过日本，位居世界第一。传统的出口退税主要是运用税收杠杆功能，通过适时调整商品的出口退税率，进而达到调节国内资源性产品的供求、提升我国商品的国际竞争力、促进出口产品结构优化，提高出口整体效益等宏观政策目标。因此，出口退税政策已成为我国社会主义市场经济宏观调控的重要手段之一。早自20世纪90年代以来，我国就对部分商品的出口退税率进行了多次调整，力度逐步加大，而这些调整，既是对外贸行业的具体税收水平的调整，也是作为一种宏观调控手段对整体经济运行趋势的调整，体现了政府对市场经济宏观调控的意图。不同于传统出口退税主要利用退税率的调控手段实现宏观经济调控的目的，启运港退税则是利用创新退税的操作程序间接地实现政府经济政策目标。启运港退税的实质是国际货物出口退税程序的一项改革措施，具体地说，就是将过去货物运到外贸出口港口并办理结关手续以后方能退税，改为从运出启运港尚未到达中转外贸出口港即视为已经出口并办理退税手续，从而使得外贸货物出口退税的时间大大提前。这一制度创新不仅在微观上使得出口企业提前退税，优化出口企业的资金周转，更重要的是能够有效引导出口货物在既定的港口聚集，从而起到促进重点港口城市国际航运中心建设的宏观经济目标。

(三)启运港退税制度的试点

中国最早考虑实施启运港退税制度是出于支持上海、天津等地打造国际航运中心的目的，但是由于税收制度的特殊性，该制度迟迟未能实施。2013年中国掀起新一轮改革开放热潮，中国(上海)自贸区获批，并将航运业作为其政策创新引领的重要方面，启运港退税才得以借自贸区的制度创新便利而得以实施①有学者认为启运港退税制度是为国际航运中心提出并实施的，而不是自贸区政策的组成部分。但是笔者认为，虽然《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(国发[2009]19号)，提到了实施启运港退税，“在完善相关监管制度和有效防止骗退税措施前提下，实施启运港退税政策，鼓励在洋山保税港区发展中转业务”，但是实际上并未能有效实施。《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发[2013]38号)提出：“完善启运港退税试点政策，适时研究扩大启运地、承运企业和运输工具等试点范围。”《关于扩大启运港退税政策试点范围的通知》(财税[2014]53号)更是明确提出：“根据《国务院关于印发中国(上海)自由贸易试验区总体方案的通知》(国发[2013]38号)的有关规定，结合前期试点情况，决定扩大启运港退税政策试点。”因此启运港退税制度主要还是作为自贸区的一项创新制度。当然，自贸区的建立往往都是依赖于枢纽港作用的发挥，故造成人们对该制度的归属产生不同的认识。。2009年国务院明确提出要将上海打造成为具有全球航运资源配置能力的国际航运中心，而其中的一项具体措施就是“实施启运港退税政策，鼓励在洋山保税港区发展中转业务”②参见《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》(国发[2009]19号)。。随后，财政部规定将上海港作为首批启运港退税试点的出口港，青岛的前湾港和武汉阳逻港为启运港。即凡从青岛、武汉(启运地)启运报关出口，从水路转关直航运输经上海(离境地)洋山保税港区(离境港)离境的集装箱货物，实行启运港退税③参见《关于在上海试行启运港退税政策的通知》(财税[2012]14号)。。青岛和武汉，一个是沿海港口，另一个是内陆港口，具有很强的代表性，另外，青岛前湾港在地理位置上靠近韩国釜山港，每年大量的国内外贸货物选择从釜山港中转，如果利用启运港退税的制度优势，将这些货物吸引到上海港中转，将对上海国际航运中心建设非常有利，而武汉的阳逻港区是长江中上游地区最大的专业国际集装箱码头，通过试点可以更好地了解长江经济带对上海国际航运中心建设的重要作用。

二、启运港退税制度的优越性

(一)有利于促进国际航运中心建设

一是增加港口中转量，助推上海国际航运中心建设。上海试行启运港退税，为上海港建设一批“内陆喂给港”，吸引经济腹地及周边省市箱源向上海集聚，使其在与日韩港口竞争中取得更加有利的条件、占据更加主动的位置。启运港退税政策的实施，使得洋山港首次具备了与釜山港等其他国际中转枢纽港相竞争的同等条件，洋山保税港区首次具备了“准离岸中转港”的定位，将吸引更多的出口货物通过洋山中转，巩固上海集装箱中转枢纽地位。

三是推动港口综合服务业的快速发展，提升港口综合竞争力。受到国际经济下行和国内港口能力过剩的双重影响，过度依赖码头作业等传统收入的港口企业的盈利水平不断下降，迫使港口企业转向拓展仓储、集拼、配送等新兴增值服务业务领域。而这些业务的开展依赖于港口的货物中转量。因此，实施启运港退税有助于上海港吸引更多的中转货源，从而提升其港口经营能力，加强其综合竞争力。

(二)有利于促进国际贸易发展

一是提高出口企业经济效益，促进发展对外贸易。实施启运港退税，当地出口企业的货物离港后数天内就能拿到退税，比之前提前了约一个月，这对出口企业缩短转关取得单证时间、及时办理出口退税、加速企业资金周转、促进出口企业健康发展非常有利。

二是消除政策洼地，提升出口便利。目前我国部分外贸集装箱，并不是从国内的港口中转出口，而是从国内港口启运到国外港口重新拼接，再加入到中远程的国际航线。例如从青岛港启运的出口货物往往选择由釜山港中转，而不是从上海港中转。因为从釜山港中转，青岛港即为离境港，自船舶离境结关后即可办理出口退税手续，一般需2至3天；而选择运至上海港，根据出口退税政策，需要货物运至上海洋山港实际离境后方可办理出口退税手续，一般需要10至15天的时间。因此通过内支线中转出口的退税周期较国际支线相比存在明显的竞争劣势。这样，很多鲁、豫等地的外贸企业为了能够尽早拿到退税，就选择釜山港作为中转港。此前制约上海港国际中转业务开展的主要因素之一就是机械繁冗的出口退税制度。实施启运港退税后，从其他地区运到上海港进行中转的货物，在起运地即可办理退税，将出口退税的结算时间点由过去的货物运到上海保税港区并办理离境结关手续提前到货物从启运港起运时，不仅有利于促进国际贸易，还有助于离境地港口的货物集聚，逐步发展为航运枢纽港。

三是有利于促进国家“长江经济带”、“中部崛起”、“西部大开发”战略的有效实施。从首批试点和后来增加试点的地区来看，启运港地区主要集中在沿长江的广大中西部地区①参见《关于扩大启运港退税政策试点范围的通知》(财税[2014]53号)。。随着启运港退税实施范围的逐渐扩大，必然会增强启运地港对周边货源的吸引力，巩固其地区航运中心的地位，带动当地经济的发展。

(三)有利于国家实施航运市场宏观调控、促进经济平衡发展

税收是国家重要的宏观经济调控工具，出口退税也是我国社会主义市场经济宏观调控的重要手段之一。传统的出口退税主要是通过适时调整商品的出口退税率，进而达到调节国内资源性产品的供求、提升我国商品的国际竞争力、促进出口产品结构优化，提高出口整体效益等宏观政策目标。自20世纪90年代以来，我国对部分商品的出口退税率进行了多次调整，无不体现政府宏观调控的意图。启运港退税的实质是改实际出口地退税为实际起运地退税的出口退税政策。上海实施启运港退税政策，间接地引导出口货源向上海港集聚，扩大其国际货运量，拉动上海港国际中转业务有效增长，促进国际港航服务业等生产性服务业繁荣，加快上海国际航运中心建设步伐；进而提升长江经济带地区的开放度，促进区域经济协调发展，形成以海带陆、内外互动的区域经济发展格局，推动上海在国家整体发展发挥重要作用。

三、启运港退税制度试行中存在的问题

(一)运行机制有待进一步完善

为落实上海启运港退税政策，2012年国家税务总局相继发布了《关于在上海试行启运港退税政策的通知》和《启运港退(免)税管理办法》，从出口企业退(免)税备案、申报、审核、复核、退运等环节，详细规定了启运港退税的操作流程，涉及到财政、税务机关、海关等政府管理部门，但是实际运行中仍暴露出许多问题。一是在中央政府层面，海关、税务、财政等部门间的协调机制还有待完善和加强；二是在地方政府层面，实际启运地与启运港政府部门之间的协调机制还未建立；三是在退税审核流程方面，从退税申报到获得退税款项的时间比预想的要长；四是在机制与技术层面，相关监管制度和有效防止骗退税的机制还有待进一步完善。[4]

(二)相关政府部门工作效率仍有待提高

启运港退税政策的本质是程序创新，其实施主要涉及到交通、税务、海关等部门，这些部门在办理通关、单据审核等的工作效率将直接决定着启运港退税政策的成效。实施启运港退税以前，作为货主的出口企业都有自己常年固定的出货港，办理退税也已形成了比较完备的流程，除非能带来实质性的利益，否则他们是不会贸然更改启运港的。就当前的试点情况来看，海关在操作程序方面较之前只是取消了核销单，能缩短企业办理退税的时间很有限。货主选择中转港不会从国家政策的意义和政府的角度出发，成本才是他们选择出口中转港的关键因素。

(三)启运港退税政策的功能需要发掘

首先，如果不考虑金融危机及其他急需筹资的情况，常规情况下，相当部分的货主对退税时间的要求并没有那么迫切。

根据1997年《刑法》第416条第1款的规定，行为人违背解救职责的不解救行为，必须造成严重后果的，才能构成本罪。如果行为人虽然违背解救职责，未进行解救，但并未造成严重后果，则不构成本罪。依据《立案标准》的规定，这里的“严重后果”表现为以下几种情形:

其次，随着中国加入WTO，根据WTO相关规则的要求，中国的退税率普遍不断下降，在这样的背景下，启运港退税政策的价值将不断缩水。

再次，我国国际航运服务贸易持续多年逆差，出口是FOB，进口是CIF，外贸出口货物从哪里出境，主要是由国外买家指定的，国内能够获得退税的货主，其实在这个问题上的话语权相对较小。

(四)启运港退税政策的可靠性有待完善

由于牵涉到海关和国税等相关部门跨地区的协调作业，启运地退税政策在具体监管的可靠性方面仍有待完善。货物尚未出境就办理退税，如何确保货物最终出境，这给海关等监管部门带来了新的挑战。例如日照、烟台等地到青岛前湾港的货物，存在着外贸、内贸航线的具体操作区分，会有一定的监管漏洞。启运港退税政策是一项全新的出口退税制度，国内外都没有现成的经验可循，对税务、海关等部门在出口退税管理工作上提出了很高的要求，很容易出现管理漏洞和监管风险。

(五)启运港退税制度合法性存疑

启运港退税实质上就是出口退税，既然是税，那么启运港退税能以国家财政部、海关总署、国家税务总局联合发布文件的方式实行吗？当前启运港退税的合法性受到较多的质疑，认为违反了税收法定原则。税收是全社会通过集体决策确定的公共产品的“价格”、准公共产品受益者所分担的准公共产品成本、负外部行为的制造者对于社会损失的补偿。实际上，“为了保障人民的财产权和自由权，税收立法权原则上应当由代议机关保留”。[5]《中华人民共和国宪法》(简称《宪法》)关于税收的条款只有第56条——“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，显然《宪法》的规定过于原则。修订前的《中华人民共和国立法法》(简称《立法法》)第8条规定：涉及“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”的事项只能制定法律。《宪法》第90条第2款规定：“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”作为国务院直属部门的国家税务总局不具有税收规章制定权。然而，2000年颁布的《立法法》第71条规定具有行政管理职能的国务院直属机构也有权制定规章。由此可见，关于税收的立法权限可以总结为：税收基本事项只能由全国人大及其常委会制定或由其授权或委托国务院制定；非税收基本事项则可以由国务院及其职能部门以及地方立法机关在其职权范围内“根据上位法”制定。[6]如前所述，启运港退税只是基于出口退税征收环节的一项政策创新，并非一项新的税收项目，故将其理解为非税收基本制度似乎并无大碍。然而，2015年3月15日全国人大通过的《立法法》修正案第8条第6项规定：“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度只能由法律规定。”《中华人民共和国税收征收管理法》(简称《税收征收管理法》)第3条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”。“现代社会税收的专业性、技术性越来越强，税收具有了越来越多的经济调节功能，税收行政立法不可避免。”[5]

《宪法》和《立法法》赋予国务院一定的行政法规立法权和授权立法权或委托立法权，如国务院根据《税收征收管理法》制定的《税收征收管理法实施细则》，以及根据全国人大及其常委会两次授权而制定的《中华人民共和国增值税暂行条例》(简称《增值税暂行条例》)和《中华人民共和国营业税暂行条例》。据此，启运港退税作为出口退税的一种形式，属于税收征收管理范畴，相应的法律规范只能由全国人大及其常委会规定或由国务院依据授权制定的行政法规规定。

四、完善启运港退税制度的思考

(一)国家相关主管部门建立高效的运行机制

港口国际中转一般具备两个天然条件，一是港口位于国际主干航线必经要冲或交汇点上，二是港口周边国家及喂给港的地理分布。除天然条件外，中转港还应具备另外两个条件，一是完善港口作业设施和服务，二是航道的建设和助航设备设施的投入和完善，使船舶能全天候进出港进行装卸作业。[2]41启运港退税政策的实施目的在于提高港口中转货量，打造枢纽港，增强港口综合竞争力，从而实现其功能定位。然而，该项政策的实施是一个复杂的系统工程，它的实施需要中央到地方多部门的通力合作和支持。启运港退税政策实施的关键在于海关、税务、财政等部门能否建立长效的沟通协调机制，并获得相关部门的鼎力支持；启运港退税政策实施的难点在于企业属地财税部门能否缩短退税时间，企业能否在较短时间内获得返还的税款。因此需要注重以下几方面的建设：一是积极配合出境地海关与启运地海关进行协调，完善监管制度，简化转关监管流程，充分利用先进的监管技术手段；二是推动启运港退税政策应用于以上海港为中转港的内支线上，在费率、服务等方面大力支持开展此类业务的船公司；三是积极推动两地海关、财税、海事等部门制定具体的便利化实施方案。

(二)建立政府部门之间的协调机制

启运港退税的政策优势根本上取决于政府部门的工作效率，而政府部门之间，特别是平级部门之间如果沟通不畅易产生各自为政的不利局面。因此建议上海市建立包括海关、财税部门、洋山保税港区管委会和上海港集团等单位在内的协调推进机制，建议国税总局负责两地国税部门协调，海关总署负责两地海关协调，当地海关与国税部门由当地地方政府进行协调，共同推进启运港退税政策的实施。因此，有关海关等口岸部门上海启运港退税政策由上海市建设交通委员会牵头，海关、税务等相关部门配合。既然洋山港的定位是国际中转枢纽港，那么丰富的货源就是根本前提。这就需要相关政府主管部门多方协同配合，提高工作效率，为企业提供更好的服务，引导区内企业把政策用好，以实现上海港“国际中转集拼”的新功能。

(三)创新启运港退税的管理流程

按照现有的出口退税流程，企业获得所退税款的时间间隔较长，有些地方甚至在半年或半年以上，这在财政资金短缺的中西部省份尤为突出。如果启运港退税仍然按照这种流程，将大大降低该政策的优势，该政策的吸引力会被削弱。建议由国税总局和财政部制定启运港退税的相关管理办法，尽可能使启运港退税的具体操作流程最简化、最快捷、最便利，使其成为贸易便利化的一项重要措施。

(四)充分运用先进技术加强在途货物的监管

如何有效监管和防止骗退税是亟须解决的问题。应协助两地海关建立畅通的信息传递机制，确保启运地、中转地信息的无缝对接；采用GPS系统、海关关封、电子数据对碰等手段，加强对在途货物的监管；对享受该政策的企业和海关监管车队进行认证评估，建立诚信准入机制等。

(五)打造启运港物流网络体系

实施启运港退税政策将扩大启运港的影响力和辐射力，有利于实施海陆联运，启运港退税政策无疑是构建综合交通运输体系的催化剂、加速剂，从而有效聚集各种资源和先进生产要素，促进物流网络体系的大发展。

(六)完善相关立法

在社会主义法治国家，任何一项改革措施或制度创新都应当于法有据，启运港退税政策也不例外，只有将其纳入法律范畴，这项调控政策方能得到遵守和执行。我国出口退税的法律依据主要有《税收征收管理法》《增值税暂行条例》《出口货物退(免)税管理办法》《国家税务总局关于印发〈出口货物退(免)税管理办法(试行)〉的通知》等规范性文件。《税收征收管理法》以及《增值税暂行条例》都缺少出口退税的实体性条款，有关出口退税的具体规定均体现在《出口货物退(免)税管理办法(试行)〉》及有关红头文件里。根据最新修订的《立法法》，结合我国现行税收立法状况，应当至少通过修订《增值税暂行条例》《税收征收管理法实施细则》等行政法规，将有关启运港退税制度纳入其调整范围，在此前提下，国务院财政、税务、海关等主管部门可以根据上位法的原则规定制定具体的实施细则。因此，应当改变目前启运港退税制度仅仅由国务院财政、税务、海关等部门的红头文件规定的现状，尽快启动《增值税暂行条例》等行政法规的立法程序，将上海试行启运港退税制度的成功经验上升为国家意志。

(七)严格控制离境地港口数量，科学制定启运地扩展范围

《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》提出了“适时研究扩大启运地、承运企业和运输工具等试点范围”的改革任务。需要我们重点关注的是“扩大启运地”，而不是鼓励扩大启运港退税试点的“离境地”。在一个“离境地”上海港的前提下，财政部、海关总署、国税总局三部门联合发布《关于扩大启运港退税政策试点范围的通知》(财税[2014]53号)文件，决定从2014年9月1日起将以上海洋山港为离境地的启运地港口从最先试点的青岛港、武汉港2个港口扩大到8个港口，覆盖了江苏、安徽、江西、山东、湖南、湖北6个省份。这主要是为了配合国家长江经济带的战略的实施，并不是随便之举。今后上海启运港退税制度是否还可以继续向长江上游拓展，甚至向北方地区的大连港、营口港、天津港、连云港港等扩展，则是需要审慎研究论证的。因为这涉及到全国港口功能的规划布局以及国家整体或区域经济平衡协调发展的战略问题。

五、结语

2001年我国港口体制改革以来，特别是《中华人民共和国港口法》颁布实施以来，我国沿海港口下放地方，各地掀起港口建设热潮，导致港口功能定位不科学、港口运营能力过剩等问题，急需在国家港口布局规划下，重新定位各沿海港口的功能。在此背景下，实施启运港退税政策，有利于调节货物要素在各港口之间的合理集聚，从而实现我国沿海港口科学布局、优势互补、共同发展的宏观经济目标。然而，继上海试行启运港退税政策以后，我国沿海各地掀起了一股争取启运港退税政策的热潮。2010年以来，国务院相继发布《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展若干意见》《天津北方国际航运中心核心功能区建设方案》《福建海峡蓝色经济试验区发展规划》，原则允许在海南洋浦保税港区、天津东疆保税港区、厦门港等地适时实施启运港退税政策。2014年12月26日，全国人大常委会第十二次会议审议了《关于授权国务院在中国(广东)自由贸易试验区、中国(天津)自由贸易试验区、中国(福建)自由贸易试验区以及中国(上海)自由贸易试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定(草案)》，根据草案，调整将从2015年3月1日起，在3年内试行。在当前自贸区在全国范围内进一步扩大试点的情况下，必须充分认识到：启运港退税制度不是一项普适性的税收制度，而是体现国家特定政策目的的宏观调控措施，之所以选择在上海试行该制度，主要目的是为了推动上海国际航运中心建设。因此，启运港退税政策是否应当在全国推广，以及在何时、何地推广，应当由国家基于一定时期内我国航运发展战略和港口总体布局调整的客观需要等实际情况，慎重作出决定。总之，启运港退税政策具有很强的针对性，是自由贸易试验区和国际航运中心建设的国家经济战略需要，仅具有有限的可复制性，不宜在全国“遍地开花”。

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Thinking on the tax rebate of departure port in China free trade zone

LI Guang-chun

(Institute of Sciences，East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

Abstract：Port of departure tax rebate is an institutional innovation based on the export tax rebate. By improving the export tax rebate program, it shortens the tax rebate time, improves the enterprise’s capital circulation, guides the foreign trade cargo to gather at the specific transit port for export and promotes the construction of international shipping center. Its aim is to realize the optimization of port layout by the government and to seize the international trade high land. The pilot Shanghai port has achieved important results in departure tax rebate, while there are still a series of problems. Tax rebate for the port of departure has only limited replication because of its nature and the need for the harmonized development among the coastal ports in China.

Key words：tax rebate of departure port;institution innovation;free trade zone

作者简介：李光春(1972-)，男，安徽肥西人，法学博士，华东政法大学科学研究院副研究员，E-mail：2616@ecupl.edu.cn。

收稿日期：2015-03-15

中图分类号:DF961.9

文献标志码：A

文章编号：2096-028X(2015)01-0071-06