“岁月号”沉船事故后韩国海上执法体制的新变化

金　秋，余闰智

(1.北京工商大学法学院，北京　102488；2.清华大学社会科学学院，北京　100084)



“岁月号”沉船事故后韩国海上执法体制的新变化

金秋1，余闰智2

(1.北京工商大学法学院，北京102488；2.清华大学社会科学学院，北京100084)

摘要:2014年4月16日韩国“岁月号”沉船事故发生之后，韩国总统朴槿惠在5月19日即做出解散韩国海洋警察厅的重大决定。以韩国海洋警察厅为研究对象，在追溯其发展历史，分析其性质和组织结构后，研究探讨了韩国海洋警察厅在“岁月号”沉船事故中暴露出的问题，展望其新设立的国民安全处与海洋警备安全本部的未来发展方向，试图对中国海洋执法体制的发展提出有益的建议。

关键词:韩国海上执法机构；海洋警察；国民安全处；海洋警备安全本部；“岁月号”沉船事故

一、 韩国海洋警察的发展历史

韩国实行统一的海上执法管理体制，韩国海上执法机构以韩国海洋警察为代表。韩国海洋警察(Korea Coast Guard，KCG)负责韩国海上执法工作。1953年韩国政府依据《渔业资源保护法》制定了“海洋警察队设置计划”，同年12月14日公布了《海洋警察队编制令》(总统令第844号)，12月16日又公布了《海洋警察队编制执行规则》(内务部)。韩国在釜山成立了海洋警察队，隶属于内务部。1991年海洋警察队被升格为海洋警察厅。2000年，韩国出台了国家海洋发展的未来蓝图和国家战略，建立了《海洋开发基本计划：海洋韩国Ocean Korea 21》，积极应对21世纪国内外海洋水产环境变化。在这样的环境下，韩国海洋警察在捍卫国家主权、维护海洋权益和海上治安秩序方面将发挥越来越大的作用，并已经成为韩国有效管理海洋与维护海洋权益的重要力量。

经过60多年的发展，尤其是韩国海洋警察从韩国警察厅分离以后，寻找到了属于自己特色的机构组织发展之路。整理韩国海洋警察自创设到目前的发展历史，可以得出韩国海上执法机构的演变途径，具体如表1所示。

表1　韩国海上执法机构的演变途径[1]

①VTS(Vessel Traffic Service)通常称为船舶交通管理系统。这意为船舶交通服务，是由主管机关实施的、用于增进交通安全和提高交通效率以及保护环境的服务。

韩国海上执法机构的名称经历了多次变动，如海洋警察队、海洋警备队司令部、海洋警备队、海洋警察厅等。而且，发生“岁月号”沉船事故以后把海洋警察厅解散，重新组建成为海洋警备安全本部，由国民安全处管理。虽然韩国海上执法机构的名称多次变更，但组成人员的性质与主要职能较一贯。所以，笔者将每个阶段区分使用当时的海上执法机构名称为主论述，而一般阐述韩国海上执法机构时以通称海洋警察进行研究分析。

二、原韩国海洋警察厅的概况

(一)韩国海洋警察的性质

韩国海上执法队伍的性质是属于警察组织型。韩国海洋警察②韩国警察分为两种，陆上警察与海洋警察。受到“岁月号”沉船事故的影响，新设国民安全处所属的海洋警备安全本部以后，海洋警察更名为国民安全处所属的警察公务员，可还是简称海洋警察或海警。所以，笔者将在常规的韩国海上执法方面使用海洋警察的说法。与韩国陆上警察都曾是隶属于内务部的同一个身份。这两个组织在组织文化和制度层面上有很多相似之处。但韩国海洋警察具有自身的特性，因此其发展又不能将陆上警察作为模板，需要找到符合自身机构属性的发展之路。正因为与陆上警察的相似和自身特性，导致了韩国海洋警备安全本部发展非常曲折，自我定位仍在学界和实务界争论不休。

1.陆上警察与海洋警察的相似点[2]

第一，两组织的根本依据是《警察官职务执行法》。但这部法律主要的适用对象是陆上警察。因此在适用此法的过程中，出现了许多问题。为解决这些问题，2012年2月22日制定了《海洋警备法》。但至今海洋警察的一些职能还需要以《警察官职务执行法》的相关条文作为依据。

第二，共同适用《警察公务员法》。海洋警备安全本部和陆上警察厅在招聘、升职、派遣、休假、解职、复职、免职、解任和罢免等问题上，都适用本部法律。而且《国家公务员法》第2条第2款第2项将海洋警察和陆上警察统一规定为，是具有警察公务员身份的特定职务公务员。

第三，根据韩国《刑事诉讼法》第196条的规定，执行司法警察的管理任务。根据韩国《刑事诉讼法》的相关规定，《警察公务员法》第2条(职级区分)规定的从巡警到警务官在进行搜查活动时，要接受检察官或司法警察官的指挥。

2.韩国海洋警察的特殊性[3]

第一，同质感和异质感共存。从警察公务员的角度来看，海洋警察和陆上警察没有什么差异。但因为曾有隶属于不同机构的时期，因此同质感和异质感共存。1955年隶属于内务部的海洋警察队转到了商工部海务厅，名称也改为了“海洋警备队”。1962年再次回到内务部之中，恢复了海洋警察队的警察公务员身份。1996年以后，改为隶属于海洋水产部的部门，后又有多次调整。这些对海上执法机构的确立和发展形成了阻碍。身份的同一性维持了较长的时间，但其隶属部门的一贯性非常低。

第二，交通手段依存度高。与陆上警察最大的区别之处就是，在业务执行过程中，海洋警察对交通手段的依存度非常高。与陆地不同，如果没有船舶这样的交通工具，很难在海上执法。海洋警察在海上执法的过程中，不仅需要舰艇这样的装备，还需要运用和管理这些装备的专家。因此大部分海洋警察需要具备对船舶运用的知识和作为警察官在业务执行时的法律知识。

第三，受海上自然条件影响大。海洋警察在执法过程中，受自然条件的制约。特别是在变化无常的大海上，高端技术装备有时会变成无用之物，因此在工作时需要有牺牲的觉悟。在事故发生时，与陆地不同，舰艇上的海上警察可能存在一次性全部牺牲的情况，因此海上警察是高危工种。

第四，工作任务中涉外因素多。海洋警察在执行海洋警备和专属经济水域的警备任务时，可能会产生国际冲突和外交纠纷。根据中韩渔业协定、韩日渔业协定，外国渔船在进入韩国水域进行非法捕捞时，韩国海洋警察可以拘留外国渔船并进行司法处理。海洋警察也负责SAR(Search and Rescue)这样的国际性任务，并且是其主要任务之一。

第五，与其他机关业务重叠。海洋警察在协助其他机关时，可能存在业务重叠的情况。逮捕偷渡者、查处走私入境人员等业务是出入境管理局和关税厅的业务。但根据法律规定，海洋警察需要支援这些机关的相关业务。偷渡和走私已经成为了海上最为常见的犯罪类型。而海洋水产部的国家渔业管理团也管制违法捕捞渔船，可目前海洋警察厅的最主要任务就是执法违法捕捞作业。

第六，管辖范围广阔。海上警察不仅是对海洋，而且对陆地也有管辖权。在职能层面上，其地位得到了很大提升。根据《海洋污染防治法》的相关规定，在发生海洋污染的情况下，海洋警察可以就排放污染物的陆上设施进行搜查。而根据《水上休闲安全法》的相关规定，确立了其对内水的管辖权。海洋警察正在行使广泛的职能。

(二)韩国海洋警察厅的主要业务

自1953年创建以来，韩国海洋警察厅的业务范围经历了逐渐扩大的过程。[4]67-691953年韩国海洋警察队的职能只限于领海警备和渔业资源保护，其后才增加了海上救助和其他海上治安业务。20世纪60年代，针对韩朝双方对立现状，为保护渔业资源，韩国海洋警察队获得了独立的指挥权，其警察机关职能得到了长足的发展。1969年开始，海军和水产厅的渔业保护职能逐步转移到韩国海洋警察队的业务范围内，1978年增加了防治海洋污染监视业务，1986年增加了管理船舶出入港口业务。

根据1991年《简易审判相关程序法》，海洋警察厅开始执行警察的一般业务。1994年《引航事业法》通过之后，海洋警察厅开始执行引航、搜寻、救助业务；1995年成为了海上搜寻、救助(search and rescue)协议的执行机关。

1996年韩国海洋警察厅成为海洋水产部的外厅之后，接受了防治海洋污染、救助、LUT(Local User Terminal)①LUT(Local User Terminal)：海洋警察厅运营的卫星遇险通信所，接收船舶遇险信号的卫星遇险通信系统。等业务。《专属经济水域法》的制定，其管辖范围得到了进一步扩展。2000年《水上休闲安全法》的制定成为了海洋警察厅将其职能范围扩张到陆上内水面的契机。2004年，随着海洋警察学校建校，确立了海洋警察教育训练职能。2012年《海洋警备法》制定之后，海洋警察厅有了执行海洋警备业务的法律依据。2013年《海洋警备法》修改之后，每年的9月10日成为了海洋警察日②为宣传保护海洋资源与管理的重要性，并且纪念1996年9月10日专属经济水域制度法制化，确立了海洋警察日。。[5]

经过60多年的发展，韩国海洋警察厅的业务范围不断扩大，逐渐成为了韩国政府中举足轻重的机关。韩国海洋警察厅的目标是维护安全清洁的海洋，其主要业务可以概括为：[6-7]第一，警备巡逻及海难搜寻救助。当发生海洋事故时，为保护生命和财产安全，采取迅速有效的救助活动。第二，管理海上交通安全。为实现安全的海上观光、休闲活动，为国民排除在海上发生的所有危险和障碍。第三，海上治安维护。通过预防和管制所有的海上犯罪，达到平稳的海上秩序。第四，保护海洋环境。为保护海洋环境，积极开展防治海洋污染和污染事故的预防活动。第五，防治海洋污染。彻底预防海上污染物泄漏、防除污染物质，完善相关防治活动，创造清洁的海洋环境。第六，国际交流协作。调查国际性犯罪活动的形态，尽最大努力管制海上走私等国际性海上犯罪。尤其是进入21世纪以来，随着跨国性犯罪及恐怖活动威胁等的扩散，海上安全及治安方面也受到严峻的威胁，韩国海洋警察厅又将开始应对海上突发事件与海上反恐的新任务。2002年1月，海洋警察厅组建海洋警察特工队，在2002年韩日世界杯足球赛与2010年20国集团首尔峰会期间的水上安全保卫中发挥了积极作用。因此，韩国海洋警察厅的业务将越来越多，其重要性也越来越突出。

三、韩国海洋警察存在的问题

虽然韩国海上执法机制从机构设置到工作职能都比较完善，但2014年的“岁月号”沉船事故使其机制的内在问题暴露无遗。该事故发生于2014年4月16日“岁月号”由仁川港驶往济州岛的途中，客轮载有476人，其中包含檀园高等学校高中二年级学生325名、船员23名。这艘总重6 835吨的客轮于韩国标准时间8时48分发出求救信号。[8]事故共造成295人死亡，172人生还，另有9人下落不明。其中檀园高等学校325名学生中，只有75人获救。[9]此次海难事故造成了重大人员伤亡，韩国海洋警察厅作为搜救的执行机关，理应承担相应责任。韩国海洋警察在本次事故搜救过程中暴露出如下问题。

(一)机构定位不明确

原海洋警察厅职能主要分为警察职能和海上救助等职能。就海洋警察厅应当以警察职能为中心发展，还是应当以海上救助等职能为中心发展，特别是“岁月号”沉船事故发生后，学界和实务界又展开了争论。此前在海洋警察先进化方案的研究成果中，三位委员中有两位强烈主张海洋警察厅应当以海难救助等为中心发展。1998年韩国行政研究院的《海洋警察力量强化方案》反映了海洋警察厅的较多内部意见，提出应当以海洋警察厅的警察职能为中心发展。2001年附属于韩国海洋大学的海事产业研究所提出了《海洋警察职能和组织体系改善方案》。该研究报告提出了混合式发展，即海洋警察厅应当同时重点发展警察职能和海难救助等职能。这反映了海洋警察厅职员和海洋学者的意见。但由于职能有两面性，海洋警察厅的机构定位仍会存在问题。从1996年海洋警察厅成为独立的外厅开始，对于其机构的争议一直延续至今。但从海洋警察厅的发展来看，其是以警察职能为中心发展的。海洋警察厅之所以无法放弃警察职能，很大部分源自其地缘政治。朝鲜半岛尚不统一，周边包括中国、俄罗斯、日本在内的强国林立，海洋警察厅需要辅助海军维护海洋权益。[4]117-118

但“岁月号”沉船事故的发生却凸显了以警察职能为中心发展的韩国海洋警察厅的弊端。经过60多年的发展，海洋警察厅的人员得到了扩充，搜救装备也得到了很大提升。很遗憾的是，这些发展在“岁月号”沉船事故的搜救过程中却黯然失色。在接到求救电话之后，海警搜救直升机第一时间到达了搜救现场。但在“岁月号”侧翻、渐渐沉入海底的过程中，由于没有播放装备，没能进行广播，疏散乘客。[10]听从船上广播，“不要走出船舱，外面很危险，请呆在船舱中”的乘客，静静地呆在了渐渐沉入海水中的船舱中。其中留在船舱里的大部分乘客是中学生。海洋警察厅搜救艇到达现场之后，由于没有携带氧气筒，在与渔民用橡皮艇对从倒翻在海水中的乘客进行搜救时，并没能对向着船舱窗户外挥动救生衣的乘客进行救助。“岁月号”完全沉入海水中的当天下午3点42分，海洋警察厅的潜水搜救人员询问海洋警察厅情况室职员，由于没有带氧气筒，能否得到海军装备的支援。[11]韩国海洋警察厅在搜救过程中，对遇难人员和搜救人员的人数统计有过致命错误，对搜救方法等也束手无策。这可以说是其机构定位不明确、发展失衡带来的恶果。

所以，海洋警察厅被批评忽视了以海上救助等为中心的最基本职能。其警察职能的核心业务——搜查与情报职能过于散漫也受到广泛质疑。

(二)职能重复、分散

政府职能分散时，政府的政策很难得到有效执行，政策的连贯性也很难得到保证。除个别情况之外，类似职能的分散将导致效率低下。政府职能的重复和分散很难产生善意的竞争意识，反而会扩散部门利己主义，形成小集团，对政府机构的发展产生不利影响。就韩国海洋警察厅来说，其职能的重复和分散大致如下：海洋水产部和海洋警察厅都具有海洋安全政策、引航管理、港湾局管理等海洋安全职能。海洋警备和安保、海洋搜寻和救助等具有现场执行性质的职能，由海洋警察厅负责。引航管理、航标设置和管理、船舶检查和船员教育、海上交通管制等预防性职能是由海洋水产部负责。职能重复对于要求连贯性和系统性的海洋安全关联业务处理造成阻碍，职能分散则有可能造成预防职能和现场执行职能无法有效衔接，造成不良后果。[4]118-119

上述问题在“岁月号”沉船事故中也充分暴露了出来。事故发生之后，在灾难救助现场、青瓦台、安全行政部等都设置了灾害对策本部。但到底由谁来掌控灾难救助的指挥权一直处于争议之中。最近公布的韩国海洋警察厅的音频资料中，全南消防本部在4月26日上午8点52分接到檀园高等学校学生的第一个报警之后，认为这属于海洋警察厅管辖事务，21分钟之后才出动直升机。[12]此外，事故发生时，“岁月号”给海洋水产部管理的济州VTS中心发出了求救信号，但事故发生的海域是海洋警察厅管辖的珍岛VTS中心。而珍岛VTS中心的管理人员未能及时发现进入其管辖海域的“岁月号”，导致未能在“岁月号”发生事故时及时进行搜救。而为了推卸责任，VTS职员删除了相关记录，后被检察机关发现，并对相关责任人开展调查。[13]韩国VTS体制系统(韩国共有17所VTS中心，其中15所VTS中心由海洋水产部管理，其余2所VTS中心移交给海洋警察厅管理)的二元化导致了VTS管制业务的空白及混乱。[14]搜救职能和搜救指挥权的分散是导致“岁月号”沉船事故中出现大量人员伤亡的一个主要原因。

四、“岁月号”沉船事故以后的变化

2014年5月19日，韩国总统朴槿惠就“岁月号”沉船事故发表对国民谈话时表示，由于韩国海洋警察厅在“岁月号”沉船事故中办案不力，决定解体韩国海洋警察厅。同时由于对国民安全负最终责任的安全行政部没有尽到应尽的责任，决定把安全行政部的安全、人事、行政等核心职能分离出来。

(一)政府组织法修正案

“岁月号”沉船事故发生之后，韩国政府于11月18日召开国务会议，表决通过了政府部门改革法案。按照改革法案，韩国政府新设“国民安全处”和“人事革新处”，海洋警察厅与消防防灾厅则被编入新设的国民安全处下属的海洋警备安全本部与中央消防本部。新法案在11月19日正式生效，成立61年之久的韩国海洋警察厅正式解体。国民安全处作为国务总理室(相当于中国的国务院)直属机构，主要负责国家安全管理职能和防灾职能，扮演“安全指挥塔”角色。[15]

另一方面，韩国安全行政部将更名为行政自治部，安全管理职能移交给新设的国民安全处，人事职能移交给人事革新处，而有关政府组织、电子政府、财政和税收等行政职能则保留了下来。人事革新处作为国务总理室直属机构，安全行政部的公务员人事、伦理、服务职能将移交到该处。设立人事革新处的目的是为了在改革官商勾结的公务员系统内部积弊、迅速有效地推进公务员改革、提升公务员素质的同时，实现清廉高效政府。其主要负责推进公职社会改革和公务员养老金制度(韩国称公务员年金制度)改革等。

(二)新设国民安全处

为解决“岁月号”沉船事故中所凸显的灾难安全管理系统问题，政府决定设立隶属国务总理的“国民安全处”。设立国民安全处的目的是，整合分散在各个部门中的关于灾难管理的职能，构筑强有力的灾难安全控制中心，强化救助现场的应对能力和专业性。国民安全处的职能有：安全行政部的灾难管理、调整职能，消防防灾厅的全部职能，海洋警察厅的海洋警备、安全、海上发生的搜查情报、污染防治职能，海洋水产部的VTS职能。过去海洋警察厅的陆上搜查、情报职能将移交到警察厅。消防防灾厅和海洋警察厅正式解散。

国民安全处设立前，自然灾害由消防防灾厅负责，社会灾难由安全行政部负责，海上灾难由海洋警察厅负责，现在上述灾难管理职能由国民安全处统一行使，如图1所示。灾难发生时，国民安全处长官将行使中央灾难对策本部长的权力。重大灾害发生时，由国务总理担任中央灾难对策本部长。

图1　国民安全处的组织图

灾难发生时，明确紧急救助活动现场的消防机关(陆上)和海洋安全机关(海上)的职能。在必要时，国民安全处为支援救助活动可以将特殊机动救助队派遣到现场。紧急救助活动的参与机关(警察和部队等)需要接受中央消防本部或海洋警备安全本部的指挥。赋予了安全检查公务员特别司法警察权和国民安全处长官关于灾难安全管理事务的预算事前协议权。每年的4月16日(“岁月号”沉船事故发生日)定为了“国民安全日”。

(三)韩国海洋警备安全本部的成立

2014年11月19日，成立61年的海洋警察厅正式解散，主要业务都转到了新设的海洋警备安全本部之下。韩国海洋警备安全本部现隶属国务总理的国民安全处，为副部级的机构。韩国海洋警备安全本部属于警察组织型。内部采用4级垂直管理模式，在组织机构上分为中央机构和分属机构，从上到下依次为：总部、地方海洋警备安全本部、海洋警备安全署、海洋警备安全中心和办事处。韩国海洋警备安全本部的总部设在仁川，主要有本部长1名和海洋警备安全调整官1名，下设海洋警备安全局(负责国际合作、管辖海域警备巡逻、防范海上威胁、海难救援、水上休闲安全与海上犯罪活动的搜查)、海洋污染管理局(负责污染预防、监视、分析、防除等)和海洋装备技术局(负责海上装备管理、海上交通管制、技术维护)3个局及14个科，统管全部的韩国海洋警察机构及部门。另外，总部还设有4个直属机构：海洋警备安全教育院(位于全罗南道丽水市)、海洋警备安全研究中心、海洋警察整备厂(位于釜山)和中央海洋特殊救助团。尤其是“岁月号”沉船事故以后，为在海洋事故发生时最早到达现场救助人命、采取初步措施和处理事故现场，2014年12月23日，海洋警备安全本部内新设“中央海洋特殊救助团”，本部在釜山。上述组织机构具体如图2所示。为了提高应对发生在东海及西海区域事故的能力，将在2015年上半期创设东海、西海特殊救助队，在2017年之前，构筑济州岛、中部海域特殊救助队。韩国海洋警备安全本部的总部机关以下，为了进一步加强海上执法能力，在仁川、木浦、釜山、东海、济州岛分别成立中部、西海(黄海)、南海、东海、济州岛五个地方海洋警备安全本部。地方海洋警备安全本部还设有航空团、特工队、港湾交通管制中心(港湾VTS)、沿岸交通管制中心(沿岸VTS)等直属机构。地方海洋警备安全本部是韩国海洋警备安全本部总部的下属机关，直接对总部负责，在行政上发挥自己的重要作用。韩国的每个沿海市、郡地区都设置有海洋警备安全署，负责管理海洋安全及其他海洋警备安全事务，拥有对海洋警备安全中心及办事处的管辖权。按照管辖海域开设了17个海洋警备安全署，由各个地方海洋警备安全本部管理。其下包括90个海洋警备安全中心，240个办事处(2015年1月统计)并配备了相关的警备救难舰艇、警戒机动艇、救援直升机等。各个沿海地区及岛屿设有海洋警备安全中心，管理岛屿及沿海地区的海上警务及其相关海洋事务。在沿岸港口均设立海洋警备安全办事处，负责对港口的监管及警务服务。具体如图3所示。

图2　海洋警备安全本部的中央组织机构图

图3　海洋警备安全本部的分属机构组织图

五、韩国海洋执法体制改革之借鉴与建议

“岁月号”沉船事故之后，韩国政府解散了海洋警察厅，新设了海洋警备安全本部，缩小了海洋警备安全本部的搜查、情报职能，但通过强化搜寻救助职能和统一海上交通管制职能等方式，提高了其专业性，并正在向统一的海上执法机构方向发展。新设的海洋警备安全本部以舰艇、海洋警备安全中心等设备和机构强调了以现场为中心的执行能力，将以创新思想调整内部结构，迎接新的挑战。韩国海洋执法体制的发展已经得到了东亚各国的关注。

2015年2月25日，中韩双方完成中韩自贸协定全部文本的草签，对协定内容进行了确认。中韩自贸协定是中国迄今为止涉及国别贸易额最大、领域范围最为全面的自贸协定。[16]中国已经成为了韩国第一大贸易伙伴，韩国则是中国在东亚重要的邻国，也是越来越重要的贸易伙伴。中国必然会关心韩国国内的制度创新和新变化，而韩国海洋执法体制的改革更为中国所关注，因为中国也在进行相关制度的改革和创新。

长期以来，中国的海洋管理在横向上表现为综合管理和部门分工相结合，即在国家海洋局综合管理的基础上，再按用海类别，由相应的行业主管部门管理；在纵向上建立了中央、省、市、县四级海洋资源监督管理机关。从总体来看，中国海洋管理基本上是陆地各种资源开发行业部门管理职能向海洋的延伸，并没有一个涉海部门能够有效地实施海洋综合管理。与分散的行业管理相对应，原有的海上执法队伍主要有5支，即国土资源部国家海洋局的海监队伍、交通运输部海事局的海巡执法队伍、农业部渔业局的中国渔政、公安部边防管理局的海警部队、海关总署的海关缉私警察队伍。

在“建设海洋强国”国家战略背景下，为加强海洋综合管理和推进海上统一执法、提高执法效能，2013年3月10日，《国务院机构改革和职能转变方案》经十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过，重新组建了国家海洋局。2013年7月22日，海上警备力量中的中国公安边防海警部队、中国海监总队、中国渔政和中国海关缉私局的所有职能转到了重组后的国家海洋局之下。重新组建的国家海洋局由国土资源部管理，其主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。国家海洋局的设立，无疑会对未来中国海上执法力量的发展起到促进作用。原韩国海洋警察厅所存在的问题及其给我们的启示也不容忽视，而韩国海上执法机构的新变化值得中国参考借鉴。

第一，完善涉海法律体系建设迫在眉睫。此次执法体制改革中机构整合先行，但尚未建立海上执法的法律法规体系。现有的少量涉及海洋管理的综合性法律中原则性规定较多，具体可操作的细则较少，甚至缺乏明确的主管部门或负责机构。

第二，要解决职能分散和重复的问题。新成立的国家海洋局和中国海警局的组织形式比较复杂，其所属上级机关和权限分配等问题不够明朗。如涉及海洋管理和执法的规章由国家海洋局起草并提请国土资源部部务会议审议通过后，由国土资源部发布，但国家海洋局又以中国海警局名义开展海上维权执法并接受公安部业务指导①参见《国务院办公厅关于印发国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[2013]52号)。。这次机构整合并没有涉及中国海事局。而在国际上，海上交通安全管理、海上搜救都是统一的海上执法不可分割的重要职责。因此，要实现真正的海上统一执法还需进一步整合中国海事的相关职能。

第三，明确发展方向至关重要。中国经济已发展成为高度依赖海洋的外向型经济，对海洋资源、空间的依赖程度大幅提高，管辖海域外的海洋权益也需要不断加以维护和拓展，这些都需要通过建设海洋强国加以保障。目前，海上恐怖活动猖獗，严重影响了地区稳定和世界和平。中国虽然在强调和平崛起，但应肩负起维护世界和平的重任，打击海上恐怖活动就是其重任之一。海上执法机构是维护海上安全和国家海洋权益的重要力量。面对建设海洋强国战略的重大历史机遇以及复杂而严峻的南海、东海海上安全形势，中国海上执法体制的改革首先需要确定发展重点，然后明确发展方向。

在改革海上执法体制上，中国应以海警为中心，构筑统一的、准军事化的综合海洋执法体制。韩国以警察权为中心发展其海上执法力量，但在“岁月号”沉船事故中暴露出了一些问题。但以警察权为中心发展海上执法力量，却是最符合中国目前现状的一个改革方向。根据这一发展重点和方向，应重新设置组织结构，合理安排业务人员。同时根据地区的综合环境，配置和更新装备。[17]

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[9]韩国海洋水产部.“岁月号”事故搜救现状[EB/OL].[2014-10-29].https://www.mof.go.kr/article/view.do?articleKey=4603&searchSelect=title&boardKey=21&menuKey=319¤tPageNo=2.

Ministry of Oceans and Fisheries.The search and rescue situation of sinking of the MV Sewol[EB/OL].[2014-10-29].https://www.mof.go.kr/article/view.do?articleKey=4603&searchSelect=title&boardKey=21&menuKey=319¤tPageNo=2.(in Korean)

[10]事故初期到达现场的三架直升机都没有播放装备[EB/OL].[2014-05-24].http://news.jtbc.joins.com/article/article.aspx?news_id=NB10484648&fcode=PR10000403.

In the early stage of the incident，three helicopters came without tany broadcasting devices[EB/OL].[2014-05-24].http://news.jtbc.joins.com/article/article.aspx?news_id=NB10484648&fcode=PR10000403.(in Korean)

[11]“岁月号”事故当时，指挥系统混乱，蒙头转向地撤退[EB/OL].[2014-07-07].http://www.nocutnews.co.kr/news/4054875.

When the MV Sewol was sinking，the commanding system was in a mess and retreated aimlessly[EB/OL].[2014-07-07].http://www.nocutnews.co.kr/news/4054875.(in Korean)

[12]推诿管辖权而错失“黄金时间”[EB/OL].[2014-07-09].http://news.kbs.co.kr/news/NewsView.do?SEARCH_NEWS_CODE=2889941.

The best rescue period was missed due to divisions’ passing the buck[EB/OL].[2014-07-09].http://news.kbs.co.kr/news/NewsView.do?SEARCH_NEWS_CODE=2889941.(in Korean)

[13]确认“岁月号”沉没当时珍岛VTS职员们擅离岗位[EB/OL].[2014-06-30].http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2014/06/30/2014063000931.html.

[14]海洋水产部无视国务总理室指示的“海洋水产部和海洋警察厅间VTS一元化推进”[EB/OL].[2014-05-01].http://media.daum.net/society/newsview?newsId=20140501102106802.

MOMAF ignored the OPM’s order of “promote the integration of VTS between MOMAF and KCG”[EB/OL].[2014-05-01].http://media.daum.net/society/newsview?newsId=20140501102106802.(in Korean)

[15]国民安全处、人事革新处19日正式出台“政府组织法修正”[EB/OL].[2015-02-09].http://www.ajunews.com/view/20141118093954270.

RevisedGovernmentOrganizationActwas launched by MPSS and MPM on 19th[EB/OL].[2015-02-09].http://www.ajunews.com/view/20141118093954270. (in Korean)

[16]中韩自贸区完成谈判[EB/OL].(2015-03-02)[2015-03-04].http://kr.mofcom.gov.cn/article/sqfb/201503/20150300905570.shtml.

Negotiations on China-Korea Free Trade Area are concluded[EB/OL].(2015-03-02)[2015-03-04].http://kr.mofcom.gov.cn/article/sqfb/201503/20150300905570.shtml.(in Chinese)

[17]朴文进，朴永男，金秋．韩日中海上执法体制比较研究——以中国海上执法体制的改善为中心[J]．海洋环境安全，2006(2)：131-132.

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宗艳霞，王世涛．南海争端中海峡两岸开展维权执法合作路径探析[J]．中国海商法研究，2015，26(1)：86-94

A study on the changes of the Korea Coast Guard after the sinking of the MV Sewol

JIN Qiu1，YU Run-zhi2

(1.Law School,Beijing Technology and Business University,Beijing 102488,China；

2.Department of International Relations,Tsinghua University,Beijing 100084,China)

Abstract：After the sinking of the MV Sewol, the Korean government made a decision to dissolve the Korea Coast Guard in the May 19, 2014. After reviewing the history of Korea Coast Guard, this paper analyzes its nature, structure and problems in the sinking of the MV Sewol, and the future of the Ministry of Public Safety and Security and R.O.K. Coast Guard. Then this paper will try to make recommendations on the development of Chinese maritime law enforcement.

Key words：Korean maritime law enforcement agencies；Korea Coast Guard；Ministry of Public Safety and Security；R.O.K. Coast Guard；the sinking of the MV Sewol

do IStaff of the Jinsland VTS left their post without authorization[EB/OL].[2014-06-30].http://news.chosun.com/site/data/htmldir/2014/06/30/2014063000931.html. (in Korean)

作者简介：金秋(1965-)，女，吉林通化人,法学博士，北京工商大学法学院副教授、硕士生导师，E-mail:jinqiu88@163.com；余闰智(1978-)，女，韩国釜山人，清华大学社会科学学院国际关系专业硕士研究生，韩国海洋警察厅(现更名为韩国海洋警备安全本部)警卫，E-mail：yurunzhi13@163.com。

收稿日期：2012-03-05

中图分类号:DF961.9

文献标志码：A

文章编号：2096-028X(2015)01-0077-09