听证是什么

◎杨观耀

（杨观耀，华南理工大学公共管理学院硕士研究生/责编 张栋）

听证此 “舶来品”引进至我国虽时日不长，但政府与学界对之关注甚高，同时亦被公众广泛认知与接受。但各方对其褒贬不一的评价，让仍处于适应期的听证面临尴尬的局面，也就更加需要得到正确、全面的了解。

常见于身边的听证当属价格听证。2011年7月广州市物价局举行“关于我市取消出租汽车燃油附加建立运价与燃料价格联动机制方案听证会”。该会抓阄遴选两名候补代表，候补代表之一的韩志鹏政协委员被物价局局长约见面谈接受建议，展现出决策民主化水平的提升。但在听证结果公布之后一个月出台的《广州市重大行政决策听证试行办法》则有亡羊补牢之嫌。此次听证的内容非完全公开化，听证召开当天临时附加的10项听证内容在事前并无公示，与会代表亦不知情。权责利划分模糊，广州市物价局既是听证召开者又是听证的监督者，处于既是裁判员又是运动员的尴尬处境，同时是出租车起步价提升的既得利益者之一。场外公众的声音难以找到相应途径予以表达，场内代表的发言不够 “响亮”，与会期间无第三套方案的提出、无代表们讨论并交换意见的环节以及部分代表对原有方案的直接认可。流程缺失公民监督模块，在听证的全过程中都并未设置公民间接或直接参与监督的途径，亦缺少相关法律法规的支持，事实参与监督的都是大众媒体与公证机构，但两者的监督并未参与到核心的听证会正式召开的过程。

上述听证乃国内千万听证的缩影，听证在本土化的路上遭遇 “水土不服”在所难免，但在各方找寻 “灵丹妙药”之际，溯源求本地了解其本质及根源亦不失为途径之一。

听证的起源

听证最早源自1723年英国法院判决剑桥大学不可未听取当事人的辩解而撤销学位一案。听证的本质即在给予当事人发表意见的机会，同时依据情况，当面质证。当事人可以充分利用程序权利对抗行政机关的非法侵害，维护自己的合法权益，听证具有 “透明化”、“参与化”、 “私管化”等作用，有利于程序正义的实现，保护当事人的权利免受非法侵害，此乃听证最大的意义与价值所在。

听证的两大原则——程序正当与自然正义，也是孕育听证的理论根基与源泉。程序正当原则可溯源至1215年英国大宪章第39条规定： “自由民非依据国法予以审判者，不得逮捕或禁锢之，亦不得剥夺其财产、放逐于外国，或加以任何危害。”之后，程序正当原则由刑事审判逐渐扩展，成为英美法系的一条基本的宪法原则。自然正义亦源于英美法系的始祖英国，即任何人可不假思索，凭借其固有的理性判断是非曲直为何。自然正义三要素为：1、在公正的法庭前听证 （受审）的权利；2、获悉指控的权利；3、就指控进行答辩的权利，随后此三要素演变为 “任何人都不可自断其案”、 “受告知权”以及 “两造兼听” （即听证之由来）。听取对方意见是古老的自然正义原则的要求，据称上帝当初在做出决定之前就听取亚当的辩护，上帝说： “亚当，你在哪里？难道你没有偷吃我诫令你不能偷吃的那棵树上的果子吗？”

听证的法律规定

各国和地区对听证的立法以法典 （将听证主要相关法规集中于一部专门的法律中）模式为主，分散模式 （以普通法、单行法和判例为法规来源对听证进行规范）为辅。行政听证在各国(地区)采用最广，因此以其为例进行介绍。前者以行政程序法设立之鼻祖奥地利为首，欧洲各国随后涌现相应的立法风潮，如西班牙、瑞士联邦、瑞典、意大利、葡萄牙、希腊等。部分其他发达国家如美国、德国、日本和韩国等亦于二战后纷纷行动，分别实施行政程序法。我国澳门和台湾地区也分别于2000年前后实施行政程序法。

后者如英国，始创行政裁判所，它是指在一般法院之外，由法律规定而设立的，以解决行政上的争端和公民相互之间某些和社会政策有密切联系的争端的特别裁判机构。裁判所选择自己认为最合适的能够厘清问题的路径，来设计听证会的方式和程序，以防止程序的固定化和僵化。法国并无成文的行政程序法，其行政法为判例法，行政程序规则均由其独特的行政法院的判例确立。与此同时，法国国会成立全国公众辩论与听证委员会，该委员会由20余人组成，其中三分之一是中央和地方的政界人士,三分之一是不同行业的资深专家，三分之一是各类社会团体和非政府组织成员代表。

我国大陆地区以深圳为排头兵首先引进听证，其于1993年率先实行的价格审查制度，可谓是价格听证制度的雏形。听证在我国真正普及始于1996年，以 《行政处罚法》将听证制度纳入行政执法程序为标志，乃国家对听证制度的首次规定。我国至今仍在对行政程序法典化进行积极的理论研究与实践探索中。

听证的类型

首先，听证依据召开的公职部门可分为立法听证、司法听证以及行政听证。立法听证是由立法机构所召开的，其召开主体如外国的各级议会、国会、立法委员会，我国则为各级人民代表大会及其常务委员会。司法听证是由司法机构所召开的，即各级法院和检察院。行政听证是由行政机构所召开的，行政听证亦是各国与地区适用范围最广、适用频率最高以及适用时间最长的听证类型，行政听证亦是各国与地区之公众于日常生活中最为容易接触的类型。

第二，听证以法定规范是否必须基于听证记录做出决定为标准，分为正式听证和非正式听证。若法律规定最终结论必须基于听证记录做出，则是正式听证，反之则是非正式听证。

第三，听证按实施的时间先后不同分为事前听证和事后听证。事前听证要求公职部门在做出行政决定之前进行听证，取行政相对人意见，保证行政决定合法公正性。我国行政处罚听证即是事前听证。事后听证指公职部门做成决定之后进行听证。事后听证可以方便公职部门迅速做成决定，如果不损害当事人的权利，或对当事人不产生无法弥补的损失，公职部门可以决定采用事后听证的形式。如涉及金钱利益的决定，一般采取事后听证的形式。在事前与事后听证之外，还存在混合式听证。此举起源于公职部门有时对于某类决定，事先进行非正式听证。决定做成后当事人提出异议时，则进行正式听证。或当事人对公职部分做成决定时产生异议，亦先进行正式听证。不服非正式听证时，再进行正式听证，此种听证多为应用于社会保证和福利津贴方面的事项。

听证程序

听证程序是指在行政、司法或立法等机关及其公职人员主持下，依据法典和单行法的相关规定，由相对人 （个人、法人或组织）申请或由公职部门召开，对特定问题进行论证、辨明的一系列法律程序。听证程序可分为三个阶段，听证的准备程序、听证的进行程序以及听证后的处理程序。听证程序主要为以下几个步骤：①当事人根据法典和单行法相关规定申请，或公职部门根据法典和单行法相关规定召开；②受理听证之公职部门于法定规范时限内，以书面文件形式通知并公告相对人及相关利害关系人听证的内容、时间和地点等必要信息；③受理听证之公职部门可基于正当理由变更听证召开的时间和地点，并提前以书面文件形式通知并公告相对人及相关利害关系人；④公职部门对听证事项进行调查取证，部分听证于此时公布参与听证之与会者的遴选细则等事项；⑤公职部门召开预备听证，相对人及相关利害关系人根据法定规范参与；⑥公职部门召开正式听证，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证公开举行。听证由受理听证之公职部门指定的非调查案件，以及与相对人及相关利害关系人无直接或间接利害关系之公职人员主持；⑦当事人可委托法定规范内的代理人 （可为与听证内容无直接或间接关系者，如律师）参加听证，正式听证期间，受理听证之公职部门需对听证作笔录；⑧听证结束之时，公职部门当场将笔录内容交付或宣读给当事人，当事人有异议时，可请求补充或改正，得其审核无误后签章；⑨受理听证之公职部门于会后经研讨，向外公布听证之结果，并接受各界监督；⑩听证终结后，做成决定前，受理听证之公职部门认为有必要时，可再次举行听证。

构建高效的听证制度

加强法制建设为当下构建高效听证的首要。以听证相关立法完善程度为观察维度，可见发达国家与地区多较发展中国家与地区先行一步，大多在基于长期运行经验对法典和单行法等进行较为完善的修订，或已积累丰富的判例。如日本行政程序法中对行政听证区分为听证会、公听会以及辨明机会，并分别对各类型听证进行规范。明确的分类并配以对应的规范，足以显示法制建设的完善程度。反观我国，对听证采取狭义理解，即将听证制度简单等同于听证会，以至多数人认识上存在误区。我国 《政府价格决策听证办法》等立法所规定的名为听证的关于决策类事项的制度，不是真正意义上的类似法庭审判程序的听证会，因此于法理而言亦应该不适用听证会，而是采用公听会。可见我国虽然有法可依，但其规范的细致程度仍未足以让听证制度相对成熟地运作。

强化听证的公众参与是构建高效听证的重要方向。听证在现代社会广泛应用，是公权力运行的基本程序规则之一，它赋予公众听取公职部门决定依据并提出自己理由的公平机会。听证的主要目的之一在于决策的民主化，把各利益相关方的意见诉求以及专业研究机构的意见广泛纳入决策过程，是协商民主的实现形式之一。因此在代表遴选中不可避重就轻、厚此薄彼，在对意见和诉求的采纳决定上，必须公开透明，不能暗室决定，在听证程序设定安排和听证的进行上，要注重辩论性和争讼性的体现，确保相对意见的充分发表。

听证制度发展至今，在法学理论上已臻于完善，但其实践中具体规则的创新之处仍值得注意：1、预备听证，如我国台湾地区的听证会则采用会前举行预备会议的措施，内容包括：议定听证程序的进行、阐述论点、提出有关文书及证据、变更听证期日和场所等。而美国的听证预备会议中，若当事人之间能够在预备会议中协商解决争端，则听证会将不必再举行；2、正式代表缺席联动机制（候补代表），由于价格听证必须考虑到正式代表缺席后的联动机制，否则代表的缺席将可能导致出席代表人数不足法定的与会人数，而使听证无法正常召开。如2003年7月召开的民航国内航空运输价格改革方案听证会中七个不同省份都分别有两名候补代表，以及广州市物价局于2011年6月举行的出租车调价听证会通过抓阄形式随机产生两名替补代表等都为国内实践正式代表缺席联动机制的重要先例；3、灵活运用各类听证，美国联邦 《行政程序法》并没有规定非正式的听证制度，但联邦政府在历经多年实践后，依据联邦宪法中的正当法律程序条款发展出一个灵活、高效的非正式听证制度。与正式听证相比，非正式听证具有灵活性、效率性以及广泛的适用性。一般情况下，大量的行政案件都可通过非正式听证做出裁决，既兼顾行政效率亦未使听证失去法理所赋予的功效，更能符合现代社会的发展需要。